III OW 155/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Zachodniopomorskiego a Prezydentem Miasta Szczecina w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu postanawia: wskazać Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organ właściwy w sprawie.

Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Szczecina poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Szczecina jako organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku M. B. o interwencję w sprawie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu generowanego przez przejeżdżające pociągi w pobliżu budynków mieszkalnych osiedla [...] przy ul. [...] (odcinki linii kolejowych znajdujących się w granicach Gminy Miasta Szczecin). Jak wskazano w uzasadnieniu wniosku w dniu 3 listopada 2023 r. do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego wpłynęły dwa komplety dokumentacji: 1) postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na zarządzającego linia kolejową obowiązku prowadzenia w określonym czasie pomiarów; 2) postępowania dot. potwierdzenia bądź wykluczenia występowania ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska. Oba postępowania zostały wszczęte na podstawie wniosku M. B. z dnia 31 lipca 2023 r. o interwencję w sprawie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu generowanego przez przejeżdżające pociągi w pobliżu budynków mieszkalnych osiedla [...] przy ul. [...] w Szczecinie (odcinki linii kolejowych znajdujących się w granicach Gminy Miasta Szczecin). Przedmiotowy wniosek dot. uciążliwości hałasowej w rejonie ulicy [...] w Szczecinie, został uprzednio przekazany zgodnie z właściwością do Prezydenta Miasta Szczecin przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Szczecinie pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak: [...]. We wniosku wskazano uciążliwość hałasową generowaną przez przejeżdżające pociągi w pobliżu budynków mieszkalnych osiedla [...] przy ul. [...] w Szczecinie (na odcinku przebiegającym równolegle do bloków mieszkalnych i Parku [...]) oraz linii kolejowych zgodnie z wnioskiem. Z treści zgłoszenia wynika, że możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania na tereny chronione akustycznie - budynki mieszkalne osiedla [...] przy ul. [...] w Szczecinie - dotyczy odcinków torów kolejowych przebiegających równolegle do bloków tj. działek ewidencyjnych o numerach: [...]. Przy rozpatrywaniu wniosku przez Prezydenta nie należało uwzględniać działki o numerze [...] obręb [...], która znajduje się poza zasięgiem oddziaływania wskazywanego przez wnioskodawcę (załączniki nr 2. 3, 4, 5) i z tego względu organem właściwym do rozpatrzenia wniosku powinien być Prezydent Miasta Szczecin a nie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. Dalej Marszałek wskazał, że na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019, poz.1839) – dalej: "rozporządzenie", do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (będących w kompetencji marszałka województwa) zalicza się m.in.: linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1 z późn. zm.) - § 2 ust. 1 pkt 29 ww. rozporządzenia (Transeuropejska Sieć Transportowa — TEN-T). Natomiast inne linie kolejowe, to przedsięwzięcia znajdujące się w kompetencji starosty. Takimi liniami są właśnie linie kolejowe o numerach: [...] i [...] przedmiotowego zgłoszenia. Zgodnie z załącznikiem do Zarządzenia Nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia 9 lutego 2009 r. (stan na 8 września 2023 r.) "Wykaz linii [...]", wprowadzonym stosownie do postanowień ustawy o transporcie kolejowym: - linia nr [...] - nie wchodzi w skład TEN-T; - linia nr [...] - nie wchodzi w skład TEN- . W związku z powyższym nie są to przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i nie należą do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ nie funkcjonują w obrębie linii kolejowej wchodzącej w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci kolejowej TEN-T. W ocenie Marszałka podanie wniesione przez M. B., o interwencję w sprawie przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu generowanego przez przejeżdżające pociągi, należy do kompetencji Prezydenta Miasta Szczecina. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Szczecina wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm.) – dalej: "ustawa Prawo ochrony środowiska", marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń przy spełnieniu następujących warunków: przedsięwzięcie lub zdarzenie ma miejsce na terenie zakładu, na terenie zakładu jest eksploatowana instalacja i instalacja ta kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 2016 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) Prezydent Miasta Szczecina wskazał, że linie kolejowe, jako drogi szynowe kolejowe zawierają się w infrastrukturze transportowej, a zatem nie stanowią urządzeń technicznych. Z powyższego można zatem wysnuć wniosek, że linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalację (pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: [...]). Dalej organ podniósł, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawię unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn, zm.). Natomiast zgodnie z załącznikiem 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) NR 1315/2013 i dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylające decyzję nr 661/2010/UE (Dz. U. UE.L 2013 poz. 348.1 z późn, zm.) oraz z załącznikiem do Zarządzenia Nr [...] Zarządu PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z dnia 9 lutego 2009 r. (stan na 8 września 2023 r.) "Wykaz linii [...] linie kolejowe nr [...] i nr [...] nie wchodzą w skład TEN-T, a linie kolejowe nr [...] i nr [...] wchodzą w skład TEN-T. Wobec powyższego, w ocenie Prezydenta Miasta Szczecina, skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym, spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska, to marszałek województwa będzie organem właściwym do załatwienia sprawy dotyczącej potwierdzenia lub wykluczenia występowania ponadnormatywnej emisji hałasu do środowiska, jak też sprawy wydania decyzji nakładającej na zarządzającego linia kolejową obowiązek prowadzenia w określonym czasie pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku wprowadzanych w związku z eksploatacją tych obiektów. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do treści wniosku z dnia 15 grudnia 2023 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Prezydent Miasta Szczecina wskazał, że wbrew twierdzeniom zawartym w ww. wniosku oba postępowania przekazane według właściwości przez Prezydenta Miasta Szczecin do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego nie zostały wszczęte na podstawie wniosku M. B. z dnia 31 lipca 2023 r., ale stosownie do art. 178 ust. 4 oraz art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska z urzędu po otrzymaniu zgłoszenia od ww. osoby za pośrednictwem Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Nadto Prezydent oświadczył, że na chwilę obecną nie prowadzi żadnej sprawy z wniosku ww. osoby. Oprócz tego wskazano, że w ww. wniosku Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego w całości pominął linie kolejowe nr [...] i nr [...], które jak wykazano wyżej wchodzą w skład TEN-T. Dodatkowo podniesiono również, że w ocenie Prezydenta Miasta Szczecina obowiązek sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego winien obejmować wszystkie instalacje (linie kolejowe) eksploatowane przez ten sam zakład w tym samym rejonie, a nie być ograniczony wyłącznie dla poszczególnych linii kolejowych, co wynika z obowiązku uwzględniania kumulowania się oddziaływań z tych samych źródeł i konieczności przeprowadzenia pełnej oceny pracy wszystkich instalacji. Co więcej, postępowanie wszczęte na podstawie art. 178 ustawy Prawo ochrony środowiska w sprawie wykonaniu dodatkowych pomiarów dla działalności wyłącznie na terenie działki nr [...] obręb [...] nie powinno zostać zakończone do czasu uzyskania wyników przeglądu ekologicznego. W przypadku bowiem wyników wskazujących na konieczność prowadzenia takich pomiarów w związku z eksploatacją przez ten sam zakład pozostałych działek (np. działka nr [...] obr. [...]) prowadzący postępowanie winien dostosować zakres prowadzonego przez siebie postępowania do terenu, którym należy je objąć (odpowiednio wg. uzyskanych w przeglądzie wyników). Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.). Spory o właściwość i kompetencyjne, do rozpoznania których właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., dotyczą indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych przez organy administracji w drodze decyzji lub postanowień, a także spraw, w których organy administracji podejmują inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dla powstania sporu istotne jest istnienie toczącego się postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądanie wszczęcia takiego postępowania. W przypadku sporów negatywnych postępowanie takie powinno być już wszczęte przez wniosek uprawnionej strony bądź innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Sytuacja taka zachodzi również wówczas, gdy organ dokona wszczęcia postępowania z urzędu, a następnie powziąwszy wątpliwości co do swojej właściwości, wda się w spór z innym organem. Zgodnie z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Jeżeli jednak hałas powstaje w związku z eksploatacją dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, kolei linowych, portów oraz lotnisk lub z działalnością osoby fizycznej niebędącej przedsiębiorcą, decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1, nie wydaje się. Zgodnie z art. 4 pkt 1a ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1786 ze zm.) – dalej: "ustawa o transporcie kolejowym", droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot. Wśród elementów wymienionych w tym przepisie nie uwzględniono bocznic kolejowych. Z kolei linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów (art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym). Bocznica kolejowa to natomiast wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa, połączona bezpośrednio lub pośrednio z linią kolejową, służąca do wykonywania czynności ładunkowych, utrzymaniowych lub postoju pojazdów kolejowych albo przemieszczania i włączania pojazdów kolejowych do ruchu po sieci kolejowej (art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie kolejowym). Ogólna właściwość organów ochrony środowiska została uregulowana w art. 378 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, z którego wynika, że organem ochrony środowiska właściwym między innymi w sprawach decyzji z art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, jest starosta. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 378 ust. 2a pkt 1, który stanowi, że marszałek województwa jest właściwy między innymi w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.) - dalej: "ustawa ocenowa". Do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz. Urz. UE L 348 z 20.12.2013, str. l, z późn. zm.) - § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia). Zgodnie jednak z powołanym wyżej art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska o właściwości marszałka województwa nie decyduje jednak to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla ustalenia właściwości marszałka województwa na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest w ogóle konieczne, żeby dane przedsięwzięcie było przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, ale jego realizacja lub eksploatacja na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 ustawy Prawo ochrony środowiska), który jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Wobec powyższego skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.