III OW 32/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski, po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z 24 kwietnia 2025 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta Mysłowice przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 24 kwietnia 2025 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta Miasta Mysłowice jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. odzysku odpadów poza instalacjami. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wskazał, że pismem z 7 marca 2025 r. Prezydent Miasta Mysłowice przekazał mu, zgodnie z właściwością, wniosek A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: inwestor lub spółka) o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Obszar, którego dotyczy wniosek o wydanie zezwolenia znajduje się w województwie śląskim, powiecie miasto [...], gminie miasto [...], na terenie przedsięwzięcia "Zaprojektowanie i wykonanie drogi [...]. Dla tej inwestycji została wydana przez Wojewodę Śląskiego decyzja z 31 stycznia 2025 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzją zostały objęte wskazane tam działki, na których będzie prowadzony proces przetwarzania odpadów. Przekazując sprawę według właściwości Prezydent Miasta Mysłowice wskazał, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 30 czerwca 2016 r. oraz decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska z 3 października 2022 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 ze zm.) autostrady i drogi ekspresowe stanowią przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej jest marszałek województwa. W ocenie Marszałka Województwa Śląskiego stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ planowane przetwarzanie odpadów nie jest powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na budowie drogi ekspresowej. Przetwarzanie odpadów ma odbywać się na terenie, do którego spółka posiada tytuł prawny na podstawie umowy zawartej ze Skarbem Państwa - Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Przetwarzanie odpadów będzie prowadzone poza instalacjami w procesie R12. Spółka ponadto wskazała, że po zakończonym procesie przetwarzania, materiał uzyskany w wyniku procesu przetwarzania odpadów, który utraci status odpadu, zostanie załadowany na pojazdy transportowe wywieziony poza teren inwestycji do wskazanych odbiorców. Wytworzone podczas procesu przetwarzania odpady zostaną również wywiezione do wskazanych odbiorców, uprawnionych do dysponowania tego rodzaju odpadami. Zgodnie z wnioskiem spółki, materiał uzyskany w wyniku przetwarzania nie zostanie wykorzystany przy budowie drogi ekspresowej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Mysłowice wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). W tej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór pomiędzy Prezydentem Miasta Mysłowice a Marszałkiem Województwa Śląskiego w Katowicach. Jest to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy dla rozstrzygnięcia sprawy. Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 o odpadach. Stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach organem właściwym jest: 1. marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; 2) starosta - w pozostałych przypadkach. Z treści wniosku spółki wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy przetwarzania odpadów poza instalacjami (odzysk metodą R12) odpadów o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03). Odpady te powstają w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej. Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 31 budowa drogi ekspresowej należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym dla przedmiotowego przedsięwzięcia została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a następnie z uwzględnieniem tej decyzji zezwolenie na realizację inwestycji drogowej (decyzja Wojewody Śląskiego z 31 stycznia 2025 r.). W tym zezwoleniu Wojewoda Śląski zatwierdził między innymi podział nieruchomości, w tym działek nr ewid. [...]/1 i [...]/74. Przetwarzanie odpadów ma być prowadzone na działkach nr ewid. [...]/1 i [...]/74, które zostały wydzielone na skutek podziału zatwierdzonego decyzją z 31 stycznia 2025 r., przy czym działka nr ewid. [...]/1 została wydzielona z działki nr ewid. [...]/1 pod drogę, a działka nr [...]/74 została określona jako "pozostała część nieruchomości" i wydzielona z działki nr ewid. [...]/74. Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Budowa drogi ekspresowej zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięciami odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie jest integralnie związane z budową drogi ekspresowej i odbywa się nawet na tych samych działkach ewidencyjnych, objętych jednym zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej. Z treści wniosku spółki wynika nawet, że z uwagi na ograniczenia obszarowe odpady nie będą magazynowane tylko na bieżąco przetwarzane. Brak jest uzasadnienia dla przyjęcia stanowiska, że przetwarzanie odpadów, realizowane na nieruchomościach wydzielonych pod budowę drogi ekspresowej, w trakcie tej budowy i wytworzonych na skutek tej budowy, jest przedsięwzięciem odrębnym technologicznie od samej realizacji przedsięwzięcia w postaci budowy drogi ekspresowej. Nawet spółka we wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów odwołuje się bezpośrednio do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla realizacji przedsięwzięcia w postaci drogi ekspresowej oraz ustaleń tej decyzji mających znaczenie z punktu widzenia przedmiotowych odpadów (między innymi braku ewentualnych zanieczyszczeń). Oznacza to, że w tej sprawie budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach, a w tej sprawie jest to Marszałek Województwa Śląskiego. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.