III OW 38/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Chełm z 14 czerwca 2024 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Chełm a Lubelskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Lublinie przez wskazanie organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Chełm jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 14 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Chełm wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew z nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Chełm wskazał, że 25 marca 2024 r. wpłynął wniosek A. sp. z o.o. z siedzibą w C. o zezwolenie na wycięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości nr [...]/2 w obrębie [...] w Chełmie przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta LU1C/[...]. Prezydent Miasta Chełm wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się dokument z systemu informacji przestrzennej Miasta Chełm (system mChełm), z którego wynika, że nieruchomość, na której rosną drzewa jest wpisana w "strefie konserwatora zabytków". Zgodnie z art. 83a ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.) zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. W tej sprawie do rejestru wpisana jest nieruchomość, na której posadzone są drzewa przeznaczone do wycinki. Jak wynika z art. 83a ust. 1 u.o.p., kluczowe dla ustalenia właściwości konserwatora zabytków jest, żeby drzewo rosło na terenie (części) nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2024 r. wniosek został przekazany według właściwości do Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie Delegatura w Chełmie. Następnie pismem z 11 kwietnia 2024 r. Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie wskazał, że nie jest organem właściwym w sprawie, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków województwa lubelskiego. Jednocześnie Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie przesłał decyzję w sprawie wpisania dobra kultury do rejestru zabytków nr [...] z 24 kwietnia 1971 r. Nie odniósł się jednak do decyzji [...] z 21 grudnia 1966 r., która obejmuje przedmiotową nieruchomość. Ponadto, jak wynika również z map udostępnionych przez Narodowy Instytut Dziedzictwa nieruchomość, na której posadowione są drzewa, objęte jest strefą konserwatorską. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie wyjaśnił, że układ urbanistyczny miasta Chełm chroniony jest na mocy dwóch decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie w sprawie wpisu do rejestru zabytków: 1) z 21 grudnia 1966 r. wpisującej pod nr [...] najstarszą część miasta, znajdującą się pomiędzy Górą Chełmską, kościołem Reformatów i cerkwią prawosławną; 2) z 24 kwietnia 1971 r., na podstawie której chroniona jest dzielnica "Dyrekcja" i skorygowane zostały granice ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego Chełma. Ochrona zabytkowego układu urbanistycznego miasta Chełma jest ponadto określona w ustaleniach uchwały Nr XXXVII/466/01 Rady Miejskiej w Chełmie z 28 grudnia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Chełma (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r., poz. 255), gdzie wskazano zasięg ścisłej ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz strefy ochrony pośredniej określonej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej i chroniona jest wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Znajduje się natomiast poza granicami ochrony wyznaczonymi w decyzjach Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie w sprawie wpisu do rejestru zabytków. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z 21 grudnia 1966 r. określała granice ochrony konserwatorskiej w sposób stwarzający problemy interpretacyjne dotyczące zasięgu ochrony konserwatorskiej. Z tego powodu została skorygowana kolejną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie z 24 kwietnia 1971 r. Decyzje te nie obejmowały jednak ochroną konserwatorską spornej części obszaru miasta, która znajdowała się znacznie poniżej nieistniejących już obwarowań miejskich, a która nie została zabudowana cenną historycznie, architektonicznie lub urbanistycznie zabudową pierzejową lub zespołami klasztornymi. Obszar ten jest jednak chroniony prawem miejscowym, ze względu na ochronę widokową najcenniejszych zespołów architektonicznych miasta. Stanowi również obszar cenny archeologicznie. Drzewostan oraz zabudowa znajdująca się na przedmiotowej nieruchomości ma wpływ na wygląd tej części miasta i ekspozycję najcenniejszych obiektów - sąsiedniego zespołu poreformackiego, położonego w centrum zespołu popijarskiego oraz najcenniejszego zespołu katedralnego ze wzgórzem "Wysoka Górka". Zieleń, architektura oraz obiekty archeologicznie cenne nie stworzyły jednak w obszarze urbanistycznym kompozycji wartej objęcia ochroną konserwatorską przez wpis do rejestru. W związku z tym Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Lublinie jedynie opiniuje "działalność inwestycyjną" na tym obszarze miasta, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1292 ze zm.), formami ochrony zabytków są między innymi wpis do rejestru zabytków (pkt 1) oraz ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] (pkt 4). Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Z kolei stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Jak wynika zatem z cytowanych przepisów, wpis do rejestru zabytków oraz ustalenie strefy ochrony konserwatorskiej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są różnymi formami ochrony przyrody. Ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochrony konserwatorskiej obejmuje zatem tereny o większym zasięgu niż tylko nieruchomości objęte wpisem do rejestru zabytków, ponieważ celem wyznaczenia tego rodzaju strefy jest pośrednia lub bezpośrednia ochrony zabytków. Wyznaczenie tego rodzaju strefy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy wpisu wszystkich nieruchomości w tej strefie do rejestru zabytków, lecz ma charakter następczy wobec decyzji o wpisie do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 83a ust. 1 u.o.p., zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków. Konstrukcja tej normy prawnej prowadzi do wniosku, że zasadą jest wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wyjątkiem jest natomiast wydanie decyzji w tym przedmiocie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zatem wyjątek ten musi być interpretowany ściśle. Wynika z tego, że wojewódzki konserwator zabytków może wydać zezwolenie jedynie, gdy zezwolenie to dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków, a nie jest właściwy do wydania zezwolenia w przypadku nieruchomości lub ich części objętych inną formą ochrony konserwatorskiej, tak jak w przypadku strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie przedmiotowa nieruchomość nie stanowi zabytku wpisanego do rejestru zabytków, co oznacza, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a więc Prezydent Miasta Chełm (art. 83a ust. 1 in principio u.o.p.). Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.