III SA/Po 434/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 listopada 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 07 sierpnia 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. N. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

III SA/Po 434/26 Uzasadnienie Prezydent [...] decyzją z 7 sierpnia 2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 59 ust. 2a, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) i na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. N. z 8 sierpnia 2023 r., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na terenie działek oznaczonych nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. [...], ark. 21, przy ul. [...] w P. oraz w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z 31 marca 2025 r. uchylającą wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta [...] w niniejszej sprawie złożonego przez P. N. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na terenie działek oznaczonych nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. [...], ark. 21, przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia 8 sierpnia 2023 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury wpłynął wniosek P. N. (dalej jako skarżący) o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Po uzyskaniu wszystkich niezbędnych opinii, zebraniu pełnego materiału dowodowego oraz sporządzeniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych została wydana decyzja nr [...] z 21 sierpnia 2024 r., którą uchyliło decyzją z 30 września 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 30 stycznia 2025 r. Prezydent Miasta [...] ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Decyzją z 31 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 16 czerwca 2025 r. wskazał, że będzie mógł wydać opinię dotyczącą obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji po dokonaniu korekty zagospodarowania terenu, uwzględniającą przebieg planowanej drogi kdG. W związku ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich pełnomocnik wnioskodawcy został wezwany do przedłożenia koncepcji zagospodarowania terenu uwzględniającej przebieg planowanej drogi kdG. Ponieważ pełnomocnik nie dokonał korekty zagospodarowania terenu ponownie wystąpiono do Zarządu Dróg Miejskich z prośbą o określenie warunków obsługi komunikacyjnej inwestycji. Zarząd Dróg Miejskich w piśmie z 30 lipca 2025 r. odmówił określenia warunków na jakich może odbywać się obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji. Dla wnioskowanej inwestycji przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p i wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w toku postępowania dokonuje się m.in. analizy: "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych". Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy wskazana przez Inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie z ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Teren inwestycji położony jest przy ul. [...] i [...]. Wnioskodawca wskazał wjazdy na teren inwestycji z ul. [...]. Szerokość terenu od strony ul. [...] na odcinku granicy, z którego wskazano zjazdy wynosi 81 m, stąd obszar analizowany wyznaczono w promieniu 243m (3x81m) od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z ww. rozporządzeniem. Tak wyznaczony obszar obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, w tym działki zabudowane położone przy ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Uznano, że wyznaczony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów i cech zabudowy sąsiedniej, a jego dalsze rozszerzenie jest bezzasadne gdyż nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia. Zabudowę na działkach, które przecina granica obszaru analizowanego uwzględniono w całości jeżeli przynajmniej część ich zabudowy znalazła się w zasięgu obszaru. Przeprowadzona analiza wykazała, że obszar analizowany obejmuje fragment osiedla [...], zlokalizowany na północ od autostrady [...]. W obszarze objętym analizą występuje głównie zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Zabudowie mieszkaniowej towarzyszą budynki gospodarcze i garażowe. Zabudowa usługowa i produkcyjna towarzyszy zabudowie mieszkaniowej na działkach przy ul. [...] i [...]. Przeprowadzona analiza wykazała, że projektowane budynki stanowią kontynuację funkcji i parametrów zabudowy mieszkaniowej występującej na działkach sąsiednich, zatem spełniony jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W zakresie parametrów zabudowy wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeprowadzona analiza wykazała, że są one spełnione. Organ przyjął, że spełniony jest warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasadniczą przesłanką do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy było negatywne stanowisko zarządcy drogi, a tym samym brak możliwości zapewnienia zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną ul. [...] w sposób określony we wniosku. inwestycja nie została uzgodniona przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tym samym inwestycja nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej niezbędnej do korzystania z niej zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Podkreślono, że organ orzekający w sprawie dotyczącej warunków zabudowy związany jest wskazanym przez wnioskodawcę sposobem komunikacji z siecią dróg publicznych. Definicję pojęcia zjazdu zawiera przepis art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem (...) pojęcie zjazdu w powyższym rozumieniu nawiązuje do bezpośredniego dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. - decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Z art. 53 ust. 4 pkt 9, w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy, wynika że uzgodnień dokonuje się z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W niniejszej sprawie właściwym zarządcą drogi jest Zarząd Dróg Miejskich, który negatywnie zaopiniował planowaną inwestycję. Przedmiotem uzgodnienia z zarządcą drogi publicznej jest ocena czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego działki, dla której ustalane są warunki zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2023 r. II OSK 2092/20 "przepisy u.p.z.p. (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych (u.d.p.). Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z 19 lutego 2021 r., II OSK 2985/20, LEX nr 3172877; czy z 5 października 2021, II OSK 262/21, LEX nr 3318611)". Powyższe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2024 r. II OSK 2452/23, wskazując, że "kwestia związana z bezpieczeństwem włączenia do ruchu drogowego może być jedyną podstawą wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy". W przedmiotowej sprawie w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Zarząd Dróg Miejskich wypowiadał się po raz kolejny. W piśmie nr [...] z dnia 30.07.2025 r. Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że nie może uzgodnić obsługi komunikacyjnej inwestycji w zaproponowanym kształcie. Zgodnie z wnioskiem planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w zabudowie bliźniaczej (6 segmentów) przewiduje lokalizację sześciu indywidualnych zjazdów bezpośrednio z ul. [...] - drogi klasy Z. Wnioskowana forma dostępu, poprzez wielokrotne zjazdy na krótkim odcinku, jest sprzeczna z zasadami kształtowania dostępu do dróg wyższych klas funkcjonalnych, które powinny zachować ciągłość przekroju i czytelność funkcji. Tego rodzaju rozdrobnienie dostępów zaburza płynność ruchu, obniża poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu - w szczególności pieszych - oraz generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym. Ponadto analiza sytuacyjna terenu wykazała, że wszystkie planowane zjazdy kolidują z istniejącym chodnikiem jednostronnym po stronie wschodniej drogi oraz z szeregiem zdrowych drzew, tworzących uporządkowany pas zieleni. W ocenie Zarządu Dróg Miejskich, uzgodnienie takiej formy obsługi komunikacyjnej prowadziłoby do nieodwracalnej degradacji przestrzeni publicznej i obniżenia standardu funkcjonalno- estetycznego ulicy. Ponadto, Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że zgodnie z informacją Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, dla omawianego terenu są prowadzone prace nad sporządzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uwzględnia korektę przebiegu układu drogowego, w tym możliwą lokalizację drogi klasy głównej (kdG). Przedstawiona koncepcja inwestycji nie przewiduje żadnej rezerwy terenowej pod układ drogowy, co może pozostawać w sprzeczności z ustaleniami projektowanego planu. Uzgodnienie obsługi komunikacyjnej w obecnym kształcie - bez zachowania ciągłości rezerw terenowych - skutkowałoby de facto przesądzeniem kluczowych rozstrzygnięć planistycznych i mogłoby doprowadzić do zablokowania ich wdrożenia. Zarząd Dróg Miejskich w ww. opinii wskazał, że odmowa uzgodnienia inwestycji nie wynika z ustaleń studium jako aktu planistycznego, lecz z analizy warunków technicznych, planistycznych i funkcjonalnych - w tym braku zgodności proponowanego rozwiązania z klasą drogi, istniejącą infrastrukturą pieszą i zielenią oraz z kierunkami opracowywanego mpzp. Zarządca drogi ma ustawowy obowiązek zapewnienia spójności i bezpieczeństwa systemu komunikacyjnego i nie jest uprawniony do akceptowania rozwiązań skutkujących jego degradacją. W związku z powyższym inwestycja nie została uzgodniona przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Negatywne stanowisko zarządcy drogi, a tym samym brak możliwości zapewnienia zgodnego z prawem skomunikowania nieruchomości, której dotyczył wniosek z drogą publiczną uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W zakresie warunków art.61 ust. 1 pkt 2-6 wskazano, że : - teren, na którym planowana jest inwestycja położony jest przy drodze publicznej, jednakże inwestycja nie została uzgodniona przez zarządcę drogi, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Tym samym inwestycja nie ma zapewnionej obsługi komunikacyjnej niezbędnej do korzystania z niej zgodnie z planowanym przeznaczeniem, - istniejące (lub planowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze, - inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, - zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W zakresie warunków art. 61 ust. 2-5 wskazano : nie dotyczy. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł P. N. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organ uzgadniający (ZDM w [...]) w zakresie wyrażenia stanowiska co do rozwiązań komunikacyjnych, polegające na tym, że zarządca drogi nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska, a przy tym wypowiedział się co do planowanej inwestycji drogowej poza zakresem uzgodnienia, tj. nie odniósł się w istocie do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, pozornie jedynie wskazując na przeszkodę do uzgodnienia w postaci kolizji zjazdów z istniejącym chodnikiem Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ustalenie przez organ II instancji warunków zabudowy zgodnie z jego wnioskiem. Skarżący wskazał, że jest to trzecia już decyzja odmowna wydana przez organ w sprawie, która nie realizuje wytycznych SKO w [...] co do sposobu procedowania sprawy. Działania organu cechuje się wyraźnie celowa obstrukcją procesowa, zmierzającą do niewydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Intencją organu ujawnioną w postępowaniu jest to, by nie doszło do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącego, która byłaby potencjalnie sprzeczna z planowaną dopiero inwestycją organu. Potwierdzają to dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, z których wynika, że uzależniano wydanie decyzji od modyfikacji wniosku przez skarżącego. Jedyną okolicznością, z powodu której nie doszło do wydania decyzji pozytywnej jest brak uzgodnienia w zakresie skomunikowania inwestycji z drogą publiczną. Organ uzgadniający wyeliminował wcześniej wytknięte uchybienia procesowe, czyniąc podstawą swoich ustaleń prawidłowo kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego, jednak uczynił to nieudolnie, powołując się na tę okoliczność jedynie pozornie. Z pism ZDM w [...] znajdujących się w aktach sprawy wynika wprost, że organ uzgadniający wskazał na konieczność korekty wniosku przez inwestora z uwagi na plany budowy drogi. Organ uzgadniający swoje stanowisko uzasadnił naruszeniem zasad korzystania z uznania administracyjnego. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów uzgodnienia. Ma ono zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie organ uzgadniający co prawda wskazał kryterium, jakie wziął pod uwagę zajmując swoje stanowisko - wyciągając wnioski z poprzednio dokonywanych "uzgodnień", ale nadal uczynił to z przekroczeniem przepisów prawa. Takim kryterium nie może być fakt prowadzenia prac nad planem miejscowym dla terenu. Nie budzi wątpliwości to w jakim zakresie organ powinien zająć własne stanowisko w sprawie: jest to kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Żadne pismo ZDM w [...] nie odnosi się do tej kwestii - także to z 30 lipca 2025 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "kwestia związana z bezpieczeństwem włączenia do ruchu drogowego może być jedyną podstawą wydania decyzji odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy'." Z tym twierdzeniem skarżący się zgadza. Nie zgadza się z twierdzeniem, że faktycznie ta okoliczność zdecydowała o istnieniu podstawy do odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji dalej wynika, że: "(...) analiza sytuacyjna terenu wykazała, że wszystkie planowane zjazdy kolidują z istniejącym chodnikiem jednostronnym po stronie wschodniej drogi oraz z szeregiem zdrowych drzew, tworzących uporządkowany pas zieleni. W ocenie Zarządu Dróg Miejskich, uzgodnienie takiej formy obsługi komunikacyjnej prowadziłoby do nieodwracalnej degradacji przestrzeni publicznej i obniżenia standardu funkcjonalno- estetycznego ulicy." Stanowisko to nie jest logiczne, mając na względzie, że każda ingerencja w drogę publiczną związana z zamiarem zrealizowania nowej zabudowy ma wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Nie jest to jednak wystarczająca podstawa dla dokonania odmowy uzgodnienia decyzji, a rolą organu uzgadniającego jest szczegółowe wyjaśnienie przesłanek uniemożliwiających pogodzenie interesów inwestora i uczestników ruchu drogowego. Tej oceny organ uzgadniający nie przeprowadził, a ściślej: dokonał jej bardzo pozornie. Prawdziwą intencją odmowy uzgodnienia jest argument wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a związany z planowaną budową nowego układu komunikacyjnego. Ponadto uzgodnienie nie może opierać się na ocenie estetyki rozwiązań komunikacyjnych, ale racjonalności tych rozwiązań z punktu widzenia bezpieczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 27 listopada 2025 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Kolegium wskazało, że w myśl przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) - która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 24 września 2023 r.) stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu. Wskazano, że w niniejszej sprawie nie mają także zastosowania regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Zgodnie z brzmieniem § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia niniejszego postępowania (tj. dnia 22 kwietnia 2024r.). Zgodnie z normą art. 61 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (warunku nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - art. 61 ust. 2 u.p.z.p.; inwestycji dotyczących linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - art. 61 ust. 3 u.p.z.p; do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku nie stosuje się do inwestycji dotyczących linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze : a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p. Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze publicznej - ul. [...]. We wniosku z dnia 8 sierpnia 2023 roku Inwestor wskazał, iż dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie bezpośrednio przez teren inwestycji do ul. [...]. Stanowisko w tym zakresie zostało podtrzymane przez Inwestora w piśmie z dnia 25 czerwca 2025 r. Zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzje wydawane są po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w trybie określonym w art. 106 k.p.a. W przypadku, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ wówczas nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta [...] jest zarówno organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy jak i jest zarządcą drogi, bo Zarząd Dróg Miejskich pełni jedynie rolę jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki zarządcy drogi. Zatem w niniejszej sprawie nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis jak i "związania" opinią ZDM. Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej (Prezydent Miasta [...]), w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jest obowiązany zamieścić motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, CBOSA). Zdaniem organu odwoławczego w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji uzasadnił przesłanki odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Organ (zarządca drogi) dokonuje oceny konkretnego przedsięwzięcia zawierającego także oczekiwane przez Inwestora rozwiązania komunikacyjne. Organ I instancji jest związany zakresem inwestycji, jej przedmiotem jak i charakterem wnioskowanych rozwiązań komunikacyjnych. Organ nie ma uprawnień do samodzielnej modyfikacji, zmiany lub ustalenia innego charakteru inwestycji w tym rozwiązań komunikacyjnych, jeżeli dokonane to zostało przez Inwestora w we wniosku o warunki zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Inwestor dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej - 6 segmentów) przewiduje lokalizacje sześciu indywidualnych zjazdów bezpośrednio z ul. [...] - drogi klasy Z (drogi zbiorczej). W oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 889) - zwanej dalej "u.d.p." - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie, o którym mowa wyżej w myśl § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1518 ze zm.) zapewnia zjazd z drogi. Ponadto do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ich ochrony, przez którą należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Równocześnie w myśl art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. I jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, kwestia ta stanowiła kryterium oceny dokonanej przez organ I instancji w niniejszej sprawie. Przesłanka ta stanowiła podstawowe kryterium oceny możliwości uzgodnienia wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Jest rzeczą oczywistą, iż konfrontując ze sobą ogólny interes społeczny wynikający z troski o właściwe zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ochronę życia i zdrowia wszystkich uczestników tego ruchu z interesem strony, należy przyznać prymat interesowi społecznemu. Ochrona zdrowia i życia wszystkich uczestników ruchu drogowego leży w interesie społecznym, jest więc szczególnym obowiązkiem organu dbałość o nie stwarzanie zagrożeń na drogach przez tworzenie nowych zjazdów. Uzgodnienie planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego następuje w ramach uznania administracyjnego i należy do zarządcy drogi. Zarządca drogi ma więc prawo kierować się ogólną regułą priorytetu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (np. interesami gospodarczymi strony), w szczególności w odniesieniu do obszaru oddziaływania lokalizacji inwestycji na ul. [...]. Organ I instancji uznał, iż przyjęty we wniosku o ustalenie przedmiotowej inwestycji zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej inwestycji uniemożliwia pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji z uwagi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę publiczną. Organ (zarządca drogi) wskazał, iż planowana przez Inwestora forma dostępu do dróg wyższych klas na krótkim odcinku jest sprzeczna z zasadami kształtowania dostępu do dróg wyższych klas, które powinny zachować ciągłość przekroju i czytelności funkcji. W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie lokalizacji wnioskowanych zjazdów na ul. [...] związanych z realizacja planowanej inwestycji skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na tej ulicy. Wbrew twierdzeniom skarżącego zarządca drogi dokonał oceny stanu faktycznego istniejącej i planowanej sytuacji drogowej na ul. [...] uwzględniając istniejącą organizację ruchu oraz wpływ planowanej zmiany na tę organizację. Organ odwoławczy przyjął, że – poza sporną kwestia obsługi komunikacyjnej – pozostałe wymogi określone w art.61 u.p.z.p. wymagane dla wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy są spełnione. W ocenie organu odwoławczego opracowana w niniejszej sprawie analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na właściwych i aktualnych mapach wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wszystkie wymienione w rozporządzeniu elementy. Na części graficznej i tekstowej analizy naniesione zostały dane dotyczące cech i parametrów istniejącej zabudowy. Nadto są one wystarczające i na tyle szczegółowe, że mogły stanowić podstawę do dokonania rozstrzygnięcia w sprawie. W konsekwencji uznać należy, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona właściwie a jej wyniki organ odwoławczy w pełni akceptuje. W opinii organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. N. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z pominięciem faktu, że zarządca drogi nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska w ramach uzgodnienia, a nadto przekroczył granice uzgodnienia administracyjnego wypowiadając się co do planowanej inwestycji poza zakresem swoich kompetencji jako organu uzgadniającego, tj. nie odniósł się w istocie do kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, lecz wskazując na przeszkody istniejące pozornie, co powinno doprowadzić organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej; b) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez; - niewskazanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których uznał on twierdzenia organu I instancji za zasadne, w szczególności poprzez niewyjaśnienie, dlaczego organ II instancji uznał za udowodnione, że projektowana inwestycja negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, przez co naruszona została jedna z naczelnych zasad postępowania - zasada przekonywania - nieodniesienie się przez organ lI instancji w uzasadnieniu decyzji do twierdzeń sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu, przez co nie można uznać, że zostało ono rozpatrzone w należytym stopniu. Skarżący wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...]. 2. zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg postępowania, a następnie podkreślił, że organ odwoławczy orzekał w sprawie już trzykrotnie. Skarżący zwrócił uwagę, że w sprawie po raz kolejny, konsekwentnie, doszło do przekroczenia zakresu uznania administracyjnego, co organ II instancji pominął w toku swoich rozważań. Podkreślił, że uzgodnienie administracyjne w zakresie procedury ustalania warunków zabudowy ma charakter uznaniowy, nie ma charakteru związanego, lecz nie oznacza to dowolności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny: "Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych" (wyrok NSA z 6.02.2023 r" II OSK 303/20, LEX nr 3506610. Zakres uzgodnienia wynika więc z kompetencji zarządcy drogi. Jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889, dalej jako u.d.p.) zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego" mieszczą się zagadnienia stricte z tym ruchem związane, takie jak np. bezpieczeństwo ruchu drogowego, nie zaś kwestie związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym czy walorami funkcjonalnymi okolicy. Organ uzgadniający wskazał co prawda na sprzeczność planowanej formy dostępu do drogi publicznej, jednak nie wskazał w jaki sposób wpłynie to na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skarżący podzielił twierdzenie, że niezapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego mogło stanowić podstawę odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, co z kolei skutkowałoby odmowną decyzją organu I instancji. Ewentualna podstawa odmowy powinna być jednak wskazana wyraźnie, a nadto odpowiednio uzasadniona. Tymczasem organ ograniczył się do wskazania, że rozdrobnienie dostępów do drogi publicznej, poprzez wykonanie kilku zjazdów, prowadzi do obniżenia bezpieczeństwa pieszych oraz generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym. Pomijając już fakt, że utworzenie jakiegokolwiek zjazdu generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym, brak jest uzasadnienia, w jaki konkretnie sposób nastąpi obniżenie bezpieczeństwa, jakie będzie natężenie tego zjawiska oraz dlaczego będzie ono na tyle duże, że nie jest możliwe uzgodnienie inwestycji w tym kształcie. Jednocześnie organ poświęcił uwagę takim zagadnieniom, jak planowanie przestrzenne czy walory funkcjonalno-estetyczne okolicy. Mamy więc do czynienia z sytuacją, w którym uzasadnienie braku uzgodnienia projektu decyzji jest zbyt wąskie, gdyż nie odnosi się do podstawowej przyczyny braku uzgodnienia, i za szerokie jednocześnie, gdyż wykracza poza zakres kompetencji organu uzgadniającego. Nawet najbardziej przychylna stanowisku organu wykładnia art. 35 ust. 3 u.d.p. nie pozwala przyjąć, że prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy walory estetyczno-funkcjonalne okolicy mieszczą się w zakresie pojęcia "możliwości włączenia drogi do ruchu drogowego". Wobec tego uznać należy, że organ uzgadniający w znacznym stopniu przekroczył granice uznania administracyjnego, odmawiając uzgodnienia przez wzgląd na kwestie, które pozostają poza jego kompetencją. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zakres działania organu uzgadniającego wyznaczają nie granice sprawy, lecz granice koniecznego uzgodnienia. (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z 17.04.2025 r" II SA/Wr 650/24, LEX nr 3859536). Odnosząc się do niepełnego uzasadnienia odmowy uzgodnienia, skarżący wskazał, że "organ może odmówić uzgodnienia tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym przepisem prawnym."(wyrok WSA w Gdańsku z 24.01.2018 r., II SA/Gd 673/17, LEX nr 2434663). W zawisłej sprawie organ uzgadniający nie wskazał żadnego przepisu, ani nawet żadnego aktu prawa powszechnie obowiązującego, z którym projektowana decyzja byłaby sprzeczna. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestycja negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, co uznać należy za absolutnie niewystarczające do przyjęcia, że należy odmówić uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Argumentacja organu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego pozbawiona jest logiki, gdyż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego funkcjonują już podobne rozwiązania komunikacyjne. Zwiększenie ilości zjazdów w związku z planowaną inwestycją nie zmieni rozwiązań komunikacyjnych ani nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Intensywność zjazdów, w ocenie skarżącego, zostanie zachowana - a tej kwestii w ogóle organy orzekające w sprawie nie zbadały. Ta okoliczność także czyni wydane rozstrzygnięcie dowolnym, a nie wydanym w ramach uznania administracyjnego. Aktualne rozwiązania komunikacyjne w pobliżu terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ukazują grafiki, np. działka nr [...] i [...], ul. [...]: Skarżący podkreślił, że w sprawie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ uzgadniający, co doprowadziło organ prowadzący postępowanie do wydania merytorycznie błędnej decyzji. Powołanie przez organ uzgadniający, i podzielenie tego stanowiska przez organ główny, kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego, ma w ocenie skarżącego charakter jedynie pozorny. Z pomocą takiego stanowiska organ chciał ukryć prawdziwe motywy swojej decyzji, nie odnoszące się do problemu bezpieczeństwa. Jako że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a skoro pozostałe przesłanki do jej wydania zostały spełnione, organ miał obowiązek uzgodnić warunki zabudowy dla inwestycji. Organ w ten sposób odnalazł procesowe rozwiązanie, które uwolniło go od obowiązku wydania decyzji, przez co ustanie kolizja z planowaną w tej okolicy inwestycją organu. Ponadto skarżący zarzucił, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. szczegółowo uzasadniając ten zarzut. Zarzucił, że uzasadnienie decyzji Kolegium ma charakter ogólnikowy, bez konkretnego odniesienia się do twierdzeń organu I instancji, zwłaszcza w zakresie stwierdzenia, czy zasadnie uznano, że projektowana inwestycja narusza zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ ograniczył się do powielenia twierdzeń wywiedzionych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadnienie Kolegium nie zawiera nawet próby uzewnętrznienia rozumowania organu w zakresie stwierdzenia, czy Prezydent Miasta [...] zasadnie uznał, że projektowana inwestycja może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Kolegium ograniczyło się jedynie do zwykłego przyznania, że pogląd ten jest słuszny. Sąd administracyjny ma zatem znacznie utrudnione zadanie, jeśli chodzi o ocenę rozumowania organu II instancji. W ocenie skarżącego, z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika jakie podstawy legły u jej podjęcia i dlaczego organ I instancji zasadnie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium nie odniosło się do twierdzeń skarżącego zawartych w odwołaniu. Na s. 5 uzasadnienia decyzji organ wskazał jedynie, że "I jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, kwestia ta [bezpieczeństwo ruchu drogowego, przyp. A.F.] stanowiła kryterium oceny dokonanej przez organ I instancji w niniejszej sprawie". Skarżący jednak tego nie kwestionował, przyznając nawet w odwołaniu, że wzięcie tej kwestii pod uwagę jest jak najbardziej zasadne. Podniósł jednak także, że organ uzgadniający wypowiedział się co do szeregu innych kwestii, które pozostają w pełni poza granicami kompetencji organu uzgadniającego. Kolegium w ogóle nie odniosło się do zarzutu skarżącego, jakoby organ uzgadniający przekroczył granicę uznania administracyjnego, podnosząc wątpliwości co do kwestii, których ocena pozostawała poza jego kompetencją. Brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania powoduje, że kontrola rozstrzygnięcia organu I instancji była niepełna, nie można zatem mówić o pełnej realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 listopada 2025 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z 7 sierpnia 2025 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, przewidzianej do realizacji na terenie działek oznaczonych nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. [...], ark. 21, przy ul. [...] w P.. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w dniu 08 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy trafnie wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688 ze zm.) - która wprowadziła zmiany do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące od dnia 24 września 2023 r. - do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 24 września 2023 r.) stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brzmieniu dotychczasowym. W konsekwencji w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu. W nawiązaniu do powyższego prawidłowo także Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie nie mają także zastosowania regulacje rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Zgodnie z brzmieniem § 12 ww. rozporządzenia do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w brzmieniu obowiązującym na dzień wszczęcia niniejszego postępowania (tj. dnia 22 kwietnia 2024r.). Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że jedynie brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (warunku nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 - art. 61 ust. 2 u.p.z.p.; inwestycji dotyczących linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - art. 61 ust. 3 u.p.z.p; do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie - art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej (warunku nie stosuje się do inwestycji dotyczących linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii - art. 61 ust. 3 u.p.z.p.), 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem art. 61 ust. 5 u.p.z.p.), 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze : a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wyniki ww. analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Przy czym decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna (o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia), a drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, co wynika z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., II OSK 200/06, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2022 r., IV SA/Po 358/22; CBOSA).Zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Powyższa norma określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium (por. wyrok NSA z dnia 20.05.2011 r., sygn. akt II OSK 1426/10, CBOSA). W niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, przy uwzględnieniu ww. norm. Sąd podziela powyższy pogląd i ocenę. Przechodząc ma grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy jedynie ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. (inwestycja nie została uzgodniona przez zarządcę drogi), a organ odwoławczy zaaprobował to stanowisko. Niespornym było, że pozostałe warunki określone w art.61 ust.1 u.p.z.p. były spełnione. Zasadniczo Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje rozważania teoretyczne organu II instancji. W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 u.d.p. jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, iż teren inwestycji zlokalizowany jest bezpośrednio przy drodze publicznej - ul. [...]. We wniosku z dnia 8 sierpnia 2023 roku Inwestor wskazał, iż dostęp do drogi publicznej odbywał się będzie bezpośrednio przez teren inwestycji do ul. [...]. Stanowisko w tym zakresie Inwestor podtrzymał w piśmie z dnia 25 czerwca 2025 r. Zgodnie z art. 53 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego decyzje wydawane są po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi, w trybie określonym w art. 106 k.p.a. W przypadku, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ wówczas nie znajduje zastosowania art. 106 k.p.a. Rację ma Kolegium, a co umknęło organowi I instancji, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta [...] jest zarówno organem właściwym do rozpoznania wniosku o ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy jak i jest zarządcą drogi, bo Zarząd Dróg Miejskich pełni jedynie rolę jednostki organizacyjnej, przy pomocy której Prezydent wykonuje obowiązki zarządcy drogi. Zatem w niniejszej sprawie nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis jak i "związania" opinią ZDM. Natomiast organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej (Prezydent Miasta [...]), w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, jest obowiązany zamieścić motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie, aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, CBOSA). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przedstawiona motywacja w tym zakresie była niewystarczająca. Bezsporne jest, że zasadniczą i w istocie jedyną przeszkodą dla ustalenia warunków zabudowy była kwestia obsługi komunikacyjnej inwestycji. Inwestor przewidział sześć indywidualnych zjazdów bezpośrednio z ul. [...], będącej drogą klasy Z. Zarządca drogi odmówił uzgodnienia takiego rozwiązania, wskazując przede wszystkim na rozdrobnienie dostępów, wpływ na płynność ruchu i bezpieczeństwo pieszych oraz kolizję z istniejącym chodnikiem i zielenią. Istota sporu sprowadza się zatem nie do tego, czy bezpieczeństwo ruchu drogowego może stanowić podstawę odmowy uzgodnienia obsługi komunikacyjnej (czego skarżący co do zasady nie kwestionuje), lecz do tego, czy w realiach niniejszej sprawy organy wykazały w sposób dostatecznie konkretny, że proponowany sposób obsługi inwestycji rzeczywiście powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego w treści zaskarżonej decyzji organ I instancji uzasadnił przesłanki odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Zgodzić się należy z twierdzeniem, że organ (zarządca drogi) dokonuje oceny konkretnego przedsięwzięcia zawierającego także oczekiwane przez Inwestora rozwiązania komunikacyjne, przy czym organ I instancji jest związany zakresem inwestycji, jej przedmiotem jak i charakterem wnioskowanych rozwiązań komunikacyjnych. Organ nie ma uprawnień do samodzielnej modyfikacji, zmiany lub ustalenia innego charakteru inwestycji w tym rozwiązań komunikacyjnych, jeżeli dokonane to zostało przez Inwestora w we wniosku o warunki zabudowy. Z akt sprawy wynika, że Inwestor dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej - 6 segmentów) przewiduje lokalizację sześciu indywidualnych zjazdów bezpośrednio z ul. [...] - drogi klasy Z (drogi zbiorczej). W oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2025 r., poz. 889) - zwanej dalej "u.d.p." - zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie, o którym mowa wyżej w myśl § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 1518 ze zm.) zapewnia zjazd z drogi. Ponadto do zarządcy drogi należą sprawy z zakresu ich ochrony, przez którą należy rozumieć podejmowanie działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.). Równocześnie w myśl art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że dokonując uzgodnienia, w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ - zarządca drogi winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, kwestia ta stanowiła jedno z kryteriów oceny dokonanej przez organ i instancji w niniejszej sprawie. Przesłanka a stanowiła podstawowe kryterium oceny możliwości uzgodnienia wnioskowanej inwestycji w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego. Sąd podziela pogląd, że uzgodnienie planowanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego następuje w ramach uznania administracyjnego i należy do zarządcy drogi. Zarządca drogi ma więc prawo kierować się ogólną regułą priorytetu zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad jakimikolwiek innymi interesami (np. interesami gospodarczymi strony), w szczególności w odniesieniu do obszaru oddziaływania lokalizacji inwestycji na ul. [...]. Organ może, ale nie musi, uzgodnić lokalizację zjazdu na drogę publiczną. Organ (zarządca drogi) wskazał, iż planowana przez Inwestora forma dostępu do dróg wyższych klas na krótkim odcinku jest sprzeczna z zasadami kształtowania dostępu do dróg wyższych klas, które powinny zachować ciągłość przekroju i czytelności funkcji. W ocenie organów rozdrobnienie dostępów zaburza płynność ruchu, obniża poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu - w szczególności pieszych - oraz generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym. Ponadto wszystkie planowane zjazdy kolidują z istniejącym chodnikiem jednostronnym po stronie wschodniej drogi oraz z szeregiem zdrowych drzew, tworzących uporządkowany pas zieleni. Uzgodnienie takiej formy obsługi komunikacyjnej prowadziłoby zdaniem organu do nieodwracalnej degradacji przestrzeni publicznej i obniżenia standardu funkcjonalno- estetycznego ulicy. Tak więc organ ograniczył się do wskazania, że rozdrobnienie dostępów do drogi publicznej, poprzez wykonanie kilku zjazdów, prowadzi do obniżenia bezpieczeństwa pieszych oraz generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym. Pomijając już fakt, że utworzenie jakiegokolwiek zjazdu generuje konflikt z istniejącym ciągiem pieszym, brak jest uzasadnienia, w jaki konkretnie sposób nastąpi obniżenie bezpieczeństwa, jakie będzie natężenie tego zjawiska oraz dlaczego będzie ono na tyle duże, że nie jest możliwe uzgodnienie inwestycji w tym kształcie. Jednocześnie organ poświęcił uwagę takim zagadnieniom nie wynikającym z art.35 u.d.p., jak planowanie przestrzenne czy walory funkcjonalno-estetyczne okolicy. W ocenie Sądu organ I instancji jasno, konkretnie i przekonywująco nie wyjaśnił dlaczego uznał, iż przyjęty we wniosku o ustalenie przedmiotowej inwestycji zapis dotyczący obsługi komunikacyjnej inwestycji uniemożliwia pozytywne uzgodnienie planowanej inwestycji z uwagi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym W ocenie organu odwoławczego dopuszczenie lokalizacji wnioskowanych zjazdów na ul. [...] związanych z realizacja planowanej inwestycji skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu odbywającego się na tej ulicy. Kolegium jednak błędnie – a co najmniej przedwcześnie – przyjęło, że zarządca drogi dokonał prawidłowej i wystarczającej oceny stanu faktycznego istniejącej i planowanej sytuacji drogowej na ul. [...] uwzględniając istniejącą organizację ruchu oraz wpływ planowanej zmiany na tę organizację. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podziela stanowiska skarżącego w takim zakresie, w jakim twierdzi on, że zarządca drogi w ogóle nie był uprawniony do odmowy uzgodnienia. Z art. 35 ust. 3 u.d.p. wynika kompetencja zarządcy drogi do oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu. W ramach tej oceny niewątpliwie mieści się kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samo uzgodnienie, jak już wspomniano, ma charakter uznaniowy, przy czym uznanie to nie może oznaczać dowolności. Zasadniczym problemem w ocenie Sądu jest sposób dokonania tej oceny. ZDM wskazał, że sześć zjazdów na krótkim odcinku drogi klasy Z będzie powodowało rozdrobnienie dostępów, zaburzenie płynności ruchu oraz obniżenie bezpieczeństwa, w szczególności pieszych. Wskazał również na kolizję z istniejącym chodnikiem. Są to okoliczności, które co do zasady mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nie zostało jednak w sposób wystarczająco jednoznaczny i konkretny wyjaśnione, w jaki sposób wprowadzenie sześciu zjazdów w tym konkretnym miejscu przełoży się na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu w tym właśnie miejscu i dlaczego zagrożenie to ma charakter na tyle istotny, że wyklucza możliwość uzgodnienia inwestycji w proponowanym kształcie. Argumentacja organów w tym zakresie jest ogólnikowa. Oczywistym jest – jak to podnosił skarżący – że lokalizacja każdego zjazdu wpływa na płynność ruchu i bezpieczeństwo ruchu. Jednak gdyby się ograniczyć jedynie do takiej konstatacji, to nie powinno być żadnych zjazdów na drogę publiczną (byłoby to najbezpieczniejsze rozwiązanie), co oczywiście byłoby absurdalne. Analiza fotografii i mapki zawartych w skardze, a przede wszystkim analiza ul. [...] na Geoportalu prowadzi do wniosku, że w dalszym ciągu tej ulicy zlokalizowane są liczne zjazdy z obu stron ulicy, w tym nawet zjazd wychodzący na przejście dla pieszych. Natomiast w miejscu planowanej inwestycji brak jest zabudowy (a co za tym idzie zjazdów) pod drugiej stronie ulicy. Drzewa (o niewielkim obwodzie pni) na wysokości planowanej inwestycji usytuowane są prawie w granicy działki inwestycyjnej. Z uwagi na ich wielkość i usytuowanie wydaje się, że nie ograniczają nadmiernie widoczności w razie korzystania z planowanych zjazdów. Tymczasem organy nie oceniły konkretnych uwarunkowań istniejących na tym odcinku ul. [...]. Nie odniosły się też w sposób wystarczający do argumentacji skarżącego dotyczącej istniejących w sąsiedztwie podobnych rozwiązań komunikacyjnych. Nie ustaliły również choćby natężenia ruchu na ul. [...], a więc parametru istotnego dla oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Skarżący wskazywał, że w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonują już podobne zjazdy, a organy nie ustaliły gdzie się one znajdują i jaki mają wpływ dla oceny bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Reasumując, organy nie zbadały, czy realizacja kolejnych zjazdów rzeczywiście spowoduje istotną zmianę warunków ruchu i w jaki sposób będzie ona wpływała na bezpieczeństwo ruchu. W konsekwencji w ocenie Sądu samo ogólne stwierdzenie, że proponowane rozwiązanie "zwiększy zagrożenie dla ruchu" nie poparte konkretnymi argumentami na potwierdzenie takiej tezy nie jest wystarczające. Jest ono ogólnikowe i enigmatyczne. Nie wyjaśnia realnych i konkretnych zagrożeń jakie mogłoby spowodować utworzenie spornych zjazdów. Organy powinny przedstawić tok swego rozumowania prowadzący od ustalonych cech konkretnego rozwiązania komunikacyjnego do wniosku o niedopuszczalnym poziomie zagrożenia, co pozwoliłoby na ocenę zasadności takiego twierdzenia. Powołać się na konkretne parametry istotne dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym (np. natężenie ruchu, dopuszczalna prędkość na tym odcinku). Tymczasem stanowisko organów w tym zakresie jest sformułowane na takim poziomie ogólności, że wymyka się kontroli sądu administracyjnego. Dodatkowo w uzasadnieniu stanowiska zarządcy drogi pojawiają się kwestie dotyczące "degradacji przestrzeni publicznej" oraz "standardu funkcjonalno-estetycznego ulicy". Nie są to same w sobie kryteria mieszczące się w zakresie uzgodnienia określonym w art. 35 ust. 3 u.d.p. Zakres tego uzgodnienia wyznacza bowiem możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego, a więc przede wszystkim kwestie związane z ruchem i jego bezpieczeństwem. Mając powyższe na uwadze zasadny jest zarzut skarżącego, że uzasadnienie braku uzgodnienia projektu decyzji jest zbyt wąskie, gdyż nie odnosi się w wystarczającym zakresie i stopniu do podstawowej przyczyny braku uzgodnienia - tj. bezpieczeństwa w ruchu drogowym - i za szerokie jednocześnie, gdyż wykracza poza zakres kompetencji organu uzgadniającego. Wykładnia art. 35 ust. 3 u.d.p. nie pozwala bowiem przyjąć, że prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego czy walory estetyczno-funkcjonalne okolicy mieszczą się w zakresie pojęcia "możliwości włączenia drogi do ruchu drogowego". Zasadniczy mankament decyzji organu II instancji polega na tym, że Kolegium w istocie bezkrytycznie zaakceptowało stanowisko organu I instancji i zarządcy drogi, nie przeprowadzając samodzielnej, dostatecznie pogłębionej oceny zarzutów odwołania. SKO ograniczyło się do stwierdzenia, że zarządca drogi dokonał oceny istniejącej i planowanej sytuacji drogowej oraz że dopuszczenie sześciu zjazdów skutkowałoby zwiększeniem zagrożenia dla ruchu. Nie wyjaśniło natomiast, dlaczego argumentacja ta jest przekonująca, w szczególności nie wykazało konkretnego mechanizmu powstania zagrożenia i jego znaczenia dla możliwości uzgodnienia inwestycji. Nie odniosło się również w sposób merytoryczny do zasadniczych zarzutów skarżącego dotyczących przekroczenia zakresu kompetencji zarządcy drogi oraz istniejących w sąsiedztwie rozwiązań komunikacyjnych. Organ nie może uzasadniać odmowy okolicznościami pozostającymi poza zakresem uzgodnienia drogowego, takimi jak sama okoliczność prowadzenia prac planistycznych czy względy funkcjonalno-estetyczne. Konkludując: problemem nie jest to, że organ uwzględnił bezpieczeństwo ruchu drogowego jako kryterium oceny. Problemem jest to, że nie wykazał w sposób dostatecznie konkretny, dlaczego i w jaki sposób właśnie w tej sprawie proponowane rozwiązanie komunikacyjne stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy. Uzasadnienie SKO w [...] nie pozwala zatem w pełni odtworzyć toku rozumowania, który doprowadził organ do wniosku o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy. Sąd nie przesądza, iż proponowane rozwiązanie komunikacyjne stwarza albo nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy. Sąd przyjął tylko i aż, że organy obu instancji w niniejszej sprawie przekroczyły granice uznania administracyjnego nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący i przekonywujący, iż proponowane rozwiązanie komunikacyjne stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego uzasadniające odmowę ustalenia warunków zabudowy. Tym samym organy dopuściły się naruszenia norm określonych w art. 7, 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia te skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w wysokości 997 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego. Organy powinny ponownie rozpoznać sprawę i dokonać konkretnej, a nie ogólnikowej, oceny, czy przewidziane przez inwestora sześć indywidualnych zjazdów z ul. [...] zapewnia możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu. Ocena ta powinna odnosić się do rzeczywistych warunków istniejących w miejscu inwestycji, w tym istniejącej organizacji ruchu, chodnika, drzew, funkcjonujących w otoczeniu zjazdów oraz wpływu planowanej liczby zjazdów na bezpieczeństwo uczestników ruchu.