K 1/23

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 17 listopada 2023 r. Pozycja 80 WYROK z dnia 8 listopada 2023 r. Sygn. akt K 1 / 23 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Piotr Pszczółkowski Michał Warciński Rafał Wojci echowski – sprawozdawca , protokolant: Michał Rylski, p o rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecz- nika Praw Obywatelskich , na rozprawie w dniach 5 września oraz 8 l istopada 2023 r. , połą- czonych wniosków: 1) Pierw szego Prez esa Sądu Najwyższego o zbadanie zgod ności art . 7, art. 8 i art . 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służą- cych realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 ) z: a) art. 178 ust. 2 w zw iązku z art. 178 ust. 1 oraz a rt . 173 i a rt. 10 ust. 1 Kon- stytucji „ przez to , że naruszają gwarancję zapewnienia sędziom wynagro- dzenia na poziomie odpowiadającym godności sprawowanego przez nich urzędu oraz zakresowi ich obow iązkó w , a tym samym naruszają gwarancję niezawisłości sędziowsk iej stanowiącej w arunek niezależnego wykonywa- nia funkcji władzy sądownicze j ” , b) art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji „ w zakresie, w jakim naru- szają zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufan ia do państwa i stanowio- nego prawa polegającą na zastos ow aniu arb i tralnego spos obu wyznaczania podst a wy wynagrodzeń sędziowskich w 2023 r. ” , c) art. 31 ust . 3 w zw iązku z art. 178 ust. 2 Konstytucji „ w zakresie, w jakim naruszają prawo sędziów do wynagrodzenia o dpowi a dającego godności urzędu oraz zakresowi obowi ązków rozumiane jako podmioto we prawo do ustalania wynagrodzenia na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależ- nych od arbitralnej decyzji władzy ustawodawczej ” , d) art. 2 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 , art. 10 w związku z art. 173 , ar t. 17 8 ust. 2, art. 195 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art . 31 ust. 3 , art. 178 * Sentencja została ogłoszona dnia 15 listopada 2023 r. w Dz. U. poz. 2 479 . OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 2 ust. 2 i art. 195 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Kon- stytucji , 2) Prezesa N aczel nego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności art. 8 i art. 9 ustaw y powo łanej w pu nkcie 1 z art. 178 ust. 2 K o nstyt uc j i , 3) Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zg od ności art. 7, art . 8 i art . 9 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) art. 2 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 Konstytucji , b ) art. 10 w związku z art. 173 Konst ytucji , c ) ar t. 17 8 ust. 2, art. 195 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art . 31 ust. 3 Konstytucji , d) art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 o raz art. 220 ust. 1 Konstytucji , o r z e k a: 1 . A rt. 8 i art. 9 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szcz e gólnych rozwiązaniach służących r ealizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 , ze zm. ) są nie- zgodn e z art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . 2 . A rt. 7 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 195 ust. 2 Kon sty tucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępow an ie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośn ie . UZA SA DNIE NIE I 1 . W e wniosku z 21 grudnia 2022 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: P rezes SN ) wys tąpił o zbadanie zgodnoś ci art. 8 i art . 9 ustawy z dnia 1 g rudnia 2022 r. o szczegól- nych roz wiąza n iach służących realiza cji us tawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 , ze zm. ; dalej: ustawa okołobudżetowa na 2023 r. ) z: – art. 178 ust. 2 w zw iązku z art. 178 ust. 1 or az art. 173 i art. 10 ust. 1 Konstytucji przez to, że naruszają gwarancję zapewnienia sędziom wynagrodzenia na poziomie odpowia- dającym g odności sprawowanego przez nich ur zędu oraz zakre sowi i ch o bowiązków, a tym samym n aruszają gwarancję niezawisł ości sędzi owskiej stanowiącej w arunek niezależ n ego wykonywania funkcji władzy sądowniczej; – art. 2 w zw iązku z art. 178 ust. 2 Konstytucji w za kresi e, w jakim na ruszają zasadę ochrony praw nabytych oraz zauf ania do państwa i stanow ionego prawa p olegającą na za sto- s owaniu arbitralnego sposobu wyznaczania podstawy wynagrodzeń sędziowskich w 2023 r.; – art. 31 ust . 3 w zw iązku z art. 178 ust. 2 Konst ytucji w zakresie, w jakim naruszają prawo sędziów do wy nagro d zeni a odpowiadającego godnoś ci urzędu oraz zakresowi ob o- wiąz ków rozu miane jako podmiotowe prawo d o ustalania wynagrodzenia na podstawie obiek- tywnych kryteriów, niezależnych od arbitralnej decyzji władz y ustawodaw czej. W ocenie P rezesa SN zakwest ionow a ne p rzepisy naruszają system wynagrodzeń sędz iów jako je den z is totn ych elementu ustroju sądownictwa oraz jedną z gwarancji spra- wowani a wymiaru sprawiedliwości przez niezawisłe i niezależne sądy. Pre ze s SN wskaz ał OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 3 również na naruszenie podmiotowego prawa do w ynagrodzenia sędziów odp owiadającego godności urzędu oraz zak res owi obowiązków (art. 178 ust. 2 Ko n stytucji) , które zakłada kształtowanie wynagrodzenia sędziego na podstawie obiektywnych kryteriów, niezależnych od arbitr alnej i corocznie modyfiko wanej decy zji innych władz, w tym w szczególności wł a- dzy usta w odawc zej . Prezes SN wskazał , że naruszenie jednej z gwarancji niezawisłości sędziowskiej skut- kuje jednocześnie uznaniem zakwestionowanych przep i sów za niezgodne z art. 178 ust. 1 Kon stytucji. Preze s SN podkreśl ił , że niezgodnoś ć mechaniz mu ustale nia wynagrodzenia sę- dziów dotyczy funkcji powierzonej wł a dzy sądowniczej (art. 1 0 ust. 1 Konstytucji ), objętej dodatkową konstytucyjną gwarancją odrębnośc i, która umożliwiać ma wykonywanie tej funkcji w sposó b nie zależny, a więc bez nieu prawnionego oddziaływania w tym za kres ie ze strony innych władz (art. 173 Konstytucji ). W ocenie P rezesa SN zakwestionowane przepisy naruszają także zasadę ochron y praw naby tych (art. 2 w zwi ązku z art. 178 ust. 2 Konstytu- cji). Dosz ło bowiem do nagłego wyc ofania się prz ez pa ństw o z zasad y kształtowania wysoko- ści wynagrodzeń sędzi ó w, które ponadto miało charakter całkowicie arbitralny. Prezes SN wskaz ał , że była to zmiana nie oczekiwana, zaskakująca sędziów jako grupę zawodo wą. Z d anie m Prezesa SN zakwestiono wane przepisy naruszają równi eż, wywodz oną z art. 31 u st. 3 w zw iązku z art . 178 ust. 2 Konstytucji, zasad ę proporcjonalności . Uzasadnia- jąc powyższy zarzut wskazał , że ograni cz onym prawem jest podmiotowe prawo do ustalani a wy nagro d zeni a sędziów na podstawie o b iekt ywn ych kryte ri ów , niezależn ych od arbitralnej decyzji władzy ustawodawczej. W ocenie P rezesa SN , nie wystąpiła żadna z wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanek ogr aniczenia praw i wolności, żadna zre sztą ni e został a pow o łana prz ez pr awodawcę przy u chwa laniu zaskarż onych prze pis ów . W uzasadnieniu wniosku P rezes S N wskazał na różnice pomiędzy przedmiotem kon- troli poddanym ocenie Trybunału w wyroku z 12 grudni a 2012 r. o sygn. K 1/12 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134) , a przedmiotem kontroli w ni niejszej sprawie. Wyjaśni ł m.in. , że art . 8 i art . 9 u stawy okoł obud żetowej na 20 23 r. nie maj ą, w przeciwieństwie do przepisów badanych w sprawie o sygn. K 1/12 , charakte ru incydentalnego czy epizodycznego. Podniósł , że wstrzymanie wzrostu wynagrodzeń miało miejsce rów nież w 2021 r. i 2 022 r. W oc enie P rezesa SN , zmiana dokonan a usta w ą okołobudżeto w ą na 2023 r. ma cha rakter systemowy. Wprowadza bowiem , rezygnując z odwoływania si ę do przeciętnego wynagrodzenia , zupełnie nowy sposób wyznaczenia podstawy wynagrodzenia zasa dn iczego pr zez ws kaza nie konkret- nej kwoty. Prezes SN podk reśl ił t akże, że inaczej definiu je uprawn i enie sędziów. Aprobując stanowisko zajęte w wyroku o sygn . K 1/12, że „cele m skargi, jak i p rzedmiotem prawa pod- miotowego, nie może być indywidualna wysokość wyna grodzenia sędziego” wyj aśnia, iż „ z systemowe go rozumienia treści art. 1 78 u st. 2 Konstytucji przyj ę t ego przez TK, należy wywieść prawo sędziów do wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zak resowi obowiązków rozumiane jako podmiotowe prawo do us talani a wyna grod zenia na podstawie obiektywny ch kryteriów, niezale żnych od arbitralnej decyzji wład z y ustawodawczej”. 2 . We wniosku z 21 grudnia 2022 r. P rezes Naczelne go Sądu Administracyjnego (da- lej: P rezes NSA) wystąpił o stwierdzenie , że art. 8 ust . 1 i 2 o raz ar t. 9 ust. 1 i 2 ustawy oko- łobudżetowej na 2023 r. są niezgodn e z art. 178 ust. 2 Konstytuc ji. Prezes NSA wskazał , że zakwestionowane przepisy dotyczą sposobu kształtowania w 20 2 3 r . wynagrodzeń zasadniczyc h m.in. sędziów Sądu Naj wyższego (da lej: SN) , sędziów i as esorów s ądowych sądów powszechnych, sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) oraz sędziów, asesorów sądowych, referend arzy i starszych r eferendarzy są do- wyc h wojewódzkich są dów administ racyjnych. Mają one jednocze śnie charakter e p izodyc z ny i stanowią odstępstwo od stałych, ustawowych zasad kształ t owani a wysokości wynagrodzeń sęd ziowskich określonych w stosunku do sędziów sądów powszechnych w art. 91 § 1 c i 1d OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 4 u s tawy z dnia 27 l ipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechn ych (Dz. U. z 2 020 r. poz. 2072 , ze zm. ; dalej: p.u.s.p. lub prawo o ustroju sądów powszechnych ) oraz – w zakresie dotycząc ym sędziów S N – w art. 48 § 2 i 3 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyż- szym (Dz. U. z 2021 r . poz. 1904 , ze zm., dalej : u.S N lub ust awa o Sądz ie Najwyżs zym .) . Zgodnie z przedmiotowymi przepisami p ra w a o ustroju sądów powszechnych or az ustawy o Sądzie Najwyższym podstawę ustalenia wynagrodzen ia zasadniczego sęd ziego w danym roku stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego, ogłaszane w Dzi ennik u Urzędowym Rzecz ypospolitej Polsk i ej „Monitor Polski ” przez Prezesa Główne- go Urzędu Statystycznego z zastrzeżeni em jednak, że jeśli prz eciętne wynagrodzenie ustalone w powyższy sposób jest niższe od przeciętnego wy nagrodzen ia ogłoszo nego za dr ugi kwa rtał r oku poprzedzając ego – przyjm uje się podstawę ustalenia wynagrodzeni a zasadniczego sę- dziego w dotych czasowej wysokości. Prezes NSA zauważył , że wynagrodzenie zasadnicze określa się w stawkach, których wysokość ustala się z zastosowaniem mnożników pods tawy u stalenia wynagro dzenia zasad nicze g o. Mechanizm ten stosuje się również do sędziów NSA ( art. 49 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych , Dz. U. z 2022 r. poz. 24 92 ; dalej: p.u.s. a. ) oraz sędziów, a sesorów są dowych , ref e rendarzy sądowyc h i starszyc h refe r end arzy sądowych wojewódzkich sąd ów administracyjnych ( art. 29 p .u.s.a. ) . Prez es NSA wyjaśn ił , ż e z akwestionowane przepisy obniżają przyjętą w powyższych przepi- sach wysoko ść wynagrodzeń sędziowskich. Stosownie do ar t. 8 i art . 9 ustawy okołob udże- towej na 2 0 23 r. podstawa wynagrodzenia wynosi 5 444,42 zł . Tymczasem przeciętne wyna- grodzenie brutto w drug im kwartale 2022 r. ogłoszone w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 sierpn ia 2 022 r. (M. P. poz. 764) wyniosło 6 156,25 zł. Ozna- cza to , w w ypadku sędziów NSA , walor yzacj ę wynagrodzeń niższą o co najmniej 2 939,86 zł brut to , niż wynik ałoby to z zasad określonych w u stawie o Sądzie Najwyższym (dla sędziego w stawce po dstawowej ), nat omia st w przypadku sędziego wojewódzkiego sądu administra- cyjnego niższą o co najmn i e j 1 957,5 4 zł brutto . W oc enie P rezesa NSA zakwestionowane przepisy nie spełnia ją kryteriów brzego- wych określonych w wyroku o sygn. K 1/12 , a w konsekwencji są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konst ytucj i . Zdaniem Prezesa NSA , zakwe stionowane przepisy naruszają zakaz ks zt ałtowania wy- nagrodzeń w sposób uznaniowy. O dstępują bowiem od waloryzacji wynagrodzeń sędziow- skich powiązanej z obiektywnym czynni kiem w postaci przeciętn ego wy nagr odzenia w dru- gim k warta l e roku pop rzedniego ogłaszan ego w „Monitorze Pol skim ” . Pr e zes NSA wskaz ał również, że zakwestionowane przepisy nie mają charakteru incy- dentalnego, wy jątkow ego . Modyfikacja systemu wynagradzania sędziów miała miejsce rów- nież w 2021 r . i 2022 r. W ocenie P r ezesa NS A , zakwes tionowane przepisy naruszają także k ryterium związane z brakiem akceptacji przez Trybunał prakt yki pozostawiania wynagro- dzeń sędziowskich na tym samym poziomie , która w konsekwencji oznacza spadek ich real- n ej wartości i przez to pogorszenie sytuacj i materialnej s ędzió w . Podniósł , że wynagrodzen i a sędziów wz rosły w ciągu ostatnich 3 lat o 12,5%, natomiast spadek realnych wynagrodzeń sędziowskich (ich siły nabywczej) w latach 2021 - 2023 będzie wynosi ł ok. 23,6% . Prez es N SA podkreśl ił , że – wbrew kryt erium wskazanym w wy r oku o sygn. K 1/12 – wyna g rodze- nia s ędziów nie wykazują tendencji wzrostowej nie mni ejszej niż wynagro dzenie w sf erze budżetowej. Na przykład , pomiędzy 2020 r . a 2021 r. przeciętne wynagrodzenie brutto w sfe- rze bu dżetowej wzrosło o 6,74%, podc zas gdy podstaw a zas a dniczego w ynagrodzen ia sędzi owskiego pozostawała w 2021 r. niezmieniona . Pre zes NSA wskazał , że obniżenie wy- nagrodzenia sędziów w drodze normatywne j jest dopusz czalne wyłącznie w w ypadku prze- kr ocze nia konstytucyjnego limitu zadłużenia okre ślonego w art. 216 ust. 5 Konstytu c ji. Tym- czasem , zg odnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 25 maja 202 2 r. w sprawie ogło szenia kwot, o których mowa w art. 38 i art. 38a ustawy o finansa ch public znych (M. P. OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 5 poz. 553) , na koniec roku budżetowego 2 021 r e lacja do p roduktu krajowego b ru tto kwoty państwowego długu publicznego wyniosła 43,8%. W konsekwencji dal eko jest jej w szcze- gólności do ryzyka uruchom ienia procedur naprawczych w wypadku przekroczenia przez dług publiczny 3/5 warto ści rocznego produ ktu k r ajowego br utto. Prezes NSA p odkreśl ił , że sytuacja budżetowa państwa według oficjalnych statystyk jest zdecydowanie lepsza niż w cza sie, kiedy to Trybun ał w wyroku o sygn. K 1/12 uznał za z godne z K onstytucją jednora- zo we pozostawienie wynagr odzeń sędziowskich na tym samym poziomie . W oce n ie P rezesa NSA , wynagrodzenie sędziowskie przestało od powiadać godności urzędu sędziego or az zakresowi obowiązków. Prezes NSA wskazał na wzrost liczby wpływu spraw do sądów ad ministra cyjnych, przy – w zasadz ie – niezmienionej liczbie sędziów. Brak re a lneg o wzrostu w ynagrodzeń przy ro snącym obciążeni u sędziów obowiązk ami orzecz ni- czymi narusza art. 178 ust. 2 Konstytucji. 3 . Na podstawie uchwały z 22 grudnia 2 022 r., nr 1095 /202 2, Krajowa Rada Sądow- nictwa (dalej: KRS) skierowała do Trybunału wniosek o stwie rdzenie niezgodności art. 7, art . 8 i art . 9 ustawy oko łobudżetowej n a 20 23 r. z: a rt. 2 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 Kon- stytucji ; art. 10 w zw iązku z art . 173 Ko nstytuc ji ; art. 178 ust. 2, art. 195 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 us t . 3 Konstytucji ; art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 2 20 u st. 1 Konstytucji. KRS – analogicznie do pozostałych wnioskodawców – wskazała , że mod yfika cja sys- temu wynagradzania sędziów ma miejsce trzeci rok z rzędu. Ustawodawca przy ty m nie za- stosował analogicznego d o 2021 r. i 20 22 r. modelu i nie od niósł si ę do p rzec iętnego wyna- grodzenia w drugi m kwartale 2021 r. Zamiast tego za stosował współczyn n ik wzrostu wyna- grodzeń o 7,8%, a wi ę c na poziomie przyjętym w projekcie u s tawy budżeto wej n a rok 2023 dla pozostałych pracowników państwowej sfery budżetowe j. Zasto sowano zat em mechanizm nie występujący w prawie o ustroju sądów powszechnych . W ocenie KRS rezygnacja z powią- zania podstawy wynagrodzenia sędziów z wysokością przeciętnego wynagrodzenia w gospo- darce narodowej obowią zując ego w dr ugim kwartale roku poprzedniego narusza standardy wynikaj ące z ar t. 178 ust . 2 oraz art. 2 Konstytucji . Zarzut ten ma uza sadnienie w wyroku Trybunału o sygn. K 1/12 . W ocenie KRS , zakwestionowane przepi s y naruszają równ ież zasadę podziału i rów- nowagi władzy w związku z z asadą odrębności i niezale żności wła dzy sądowniczej. Zdaniem KRS , ingerencja w zasadę niezawisłości może być zgod n a z art. 10 w zw iązku z art. 173 Kon- stytucji, nie naruszać zasady równowagi i podziału wład z or az zasady odrębności i niezależ- n ości władzy sądown iczej pod warunkiem, że ma c harakt er i ncydentalny uzasadniony me ryt orycznie, jak rów nież mus i stanowić wynik współ dzi ałania w tym zakresie władzy ustawodawczej z władzą sądowniczą. W ty m aspekcie KRS zauważyła , ż e w toku prac legi- slacyjny ch nad ustawą okołobudżetową na 2023 r. w żadnym stopn iu nie uwz ględniono jej stanowiska jako organu stojąc ego na straży niezależno ści sądów i niezawisłości sędziów. KRS wskazała także na naruszenie , wynikającej z art. 2 Kons tytucji , zasady zaufania do państwa i stanowione go przez nie prawa ora z zasady ochro ny pra w na bytych ( art. 64 ust. 1 i 2 Ko nstytucji ). Uzasadniając pow yższy zarzut , KRS pod niosła , że „u stawodawca nie powi- nien wycofywać się z ustalonyc h reguł postępowania, dot yczących sposobu podwyższan ia wynagro dzeń sędziowskic h, korzystających ze szczególny ch kon styt ucyjnych gwarancji. Co prawda sędziowie – t ak jak wszy scy inni obywatele – muszą liczyć się z tym, ż e sytuacja spo- łeczno - gospodarcza państwa może wym usić zmiany obowi ązującego prawa, w tym dotyczą- cego ich wy nagro dzeń, jednak zamrażanie wynagrodzeń sę dziows kich trzeci rok z rzędu bez wąt pi en ia stano wi naruszenie art. 178 ust. 2 Konstytucji RP, jak również narusza zaufanie do Państwa ” ( wniose k KRS, s. 17) . Wskaz ała r ównież, że ochron ie przewid zianej w art. 64 u st. 1 i 2 Konstytucji podlega zobiektywizo wany system ks ztałto wani a wynagrodzeń z 2009 r., OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 6 w za kres ie, w którym zapewnia utrzymanie tożsamego poziomu wynagrodzeń w kolejnych latach. W ocenie KRS , żadna sytuacja n adzwyczajna nie u zasadnia tego rodzaju zmian y sys- temu, a więc zaskarżone przepisy naruszają art. 64 us t. 1 i 2 Konstytucji . Odno sząc si ę do art . 1 78 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Konsty- tucji , KRS podn i osła , że dopuszczalne jest obniżenie w drod ze normatywnej nominalnej wysokości wynagrodzenia sędziów wyłącznie w przypadku wsk a zanym w ar t. 216 ust. 5 Konsty tucji . 4. Zarząd zeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 23 stycznia 2023 r. powyższe wnioski zostały połączone d o łącznego rozpoznania ze względu na ich tożsamo ść prze dmio- tow ą. 5. W piśmie z 21 lutego 2023 r. Prezes Trybun ału, n a p o dstawie art. 65 u s t. 1 us tawy z d nia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konsty t u- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz . 2393 ) , wystą pił do Rady Ministrów o przed stawienie opinii w sprawie, gdyż wyrok st wierdzający n i ezgodn ość z Ko nstytucją zakwestionowany ch pr zep i- sów wywołałby skutki związane z n akładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie bu- dżetowej . Ministe r Finansów (dalej: Min ister), działając na podstawie upoważnienia Prezes a Ra- dy Ministrów , w opinii z 24 kw ietnia 20 2 3 r. wskazał, że s t wierdze nie przez Trybunał nie- zgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów wywołałoby „ wielow y miarowe skutki, w tym także ekonomiczne” . W yjaśnił, że o szczędności zwią zane z określeniem pod- stawy wynagrodzeń s ędziów i proku ratoró w w ustawie okołobudżetowej na 2023 r. wy niosły łącznie około 750 mln zł, w tym 512 mln zł dotyczyło wynagrodzeń sędziów o r az wprost do n ich relacjonowanych wynagro dzeń referendarzy sądowych i uposażeń sędziów w stanie spo- czynku. Min ister wskazał, że wz rost w yda t ków budżetu pań s twa w 2023 r. o 750 mln zł spo- wodowałby wz rost państwowego długu publicznego i długu sektora instytucji rządowy ch i samorządowych o ok. 0,8 mld zł, tj. 0, 02% PKB . Minister podkreśl ił przy tym, że ustawa budżet ow a na 2023 r. nie p rzewid uje dedykowanych środków z wiązany ch z e wentualnym orzeczeniem Trybunału o niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów. Wska- z ał , że „w przypadku zais tnienia konieczności dokonania nowelizacji ustawy budżetowej na rok 20 23 z przedmiotowego tytułu po d koniec bieżącego roku, z uwa gi na samą długo trwa- łość procesu legislacyjnego dokonanie stosownej nowelizacji może okazać się niemożliwe ” (s. 4) . Minister p odniósł również , że podczas opraco wywania projektu ustawy budżetowej n a 2023 r. prognozy , wg met ody k i ESA2010 , wskazywały n a wzro st dług u publicznego w 2024 r. do poziomu 55 % z 51,7% na koniec 2022 r. Minister powoł a ł się przy tym na S tra- tegi ę zarządzania długiem sek tora finansów publiczny ch w latach 2023 - 2026 , w której prz yję- to , że relacja długu sek t ora instyt ucji rządo w ych i sa morządowych (w g def inicji UE) do PKB obniży się w 2022 r. do 51, 7% , w 2023 r. wzrośnie do 53,3% , natomiast w 2024 r. wyn ies ie 55,0 % , stabilizując się poniżej 56% w horyzoncie Strategii. Oznacz a to, że – s tosując meto- dy kę E SA2010 – dług publiczny p r zek ro czy próg 5 5% PKB. Minister podkreślił , że w przy- padku państwowego długu publicznego zdefini o w a nego w ustawie z dnia 27 sierp nia 2009 r. o finansach p ublicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 , ze zm . ) przewidziano w t akiej syt u acji odpowi ednie procedury o s trożnośc iowe i sa nacyjne . W ocenie Ministra , s tosow a nie podob- nych reguł jest zasadne również w odniesieniu do dług u obliczonego wg metodyki ESA2010 . Zda niem Ministra , prz ewidziany w zakwestionowany ch przepisach sposób ustalani a wynagrodze nia sędziów nie na rus za niezależności wymiar u sprawiedliwości. Stanowi nato- miast przejaw równości wszystkich obywa t eli wobec pojawiających się za grożeń . OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 7 6. W piśmie z 8 lutego 2023 r . Rze cznik Praw Obywatelskich (d alej: Rzecznik lub RPO ) zg ł osi ł udział w postępowani u i wniósł o stwi erd zen ie, że art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2 oraz ar t. 9 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżeto we j na 2023 r. są nie zgodne z art. 2, art. 173 ora z art. 178 ust. 2 Konstytucji . Uzasad niając swoje stanowisko w p iśmie z 19 maja 2023 r. Rzecznik pod z ielił argu- m entację przeds tawioną we wnioskach Prezesa SN oraz P rezesa NSA. Jednocześnie pod k re- ślił , że w zakresi e kontroli art. 7 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. postępowanie podle ga umorzeniu ze względu na brak legi t ymacji procesowej KRS w t y m zak resie. RPO w s kazał, że podstawę prawną do występowania przez KRS do Trybunału z wnioskiem w sprawie zgodności z Konsty tucją aktów normatywnych w zakr esie dotyczącym niezależno- ści są dów i niezawisłości sęd z iów , jaką j est art . 186 ust. 2 Konstytu cji , należy rozu mieć wą- sko. Zdanie m Rzecznika przesłanka do występ owania przez KRS z wnioskiem o ko n trolę konstytucyjności prawa , jaką jest związek kontrolowanych przepisów z niez awisłością sęd ziów , odnosi się wyłą cznie d o sędziów sądów, nie zaś do sędziów Tr ybu n ału K onstyt ucyj- neg o. Ponadto RPO podkreślił, że sam skład KRS, kt óry nie przewiduje o becności w nim sę- dziów TK oraz b rak udziału KRS w procesie powoływani a tych sędziów , uzasadnia tezę o b raku legitymacji KRS do za s karżenia u stawy okoł obudżetowej na 2023 r . w z akr esie , w ja kim do tyczy ona sędziów TK. Wobec powyższego RPO wniósł o um orzenie postępowa- nia w zakre s ie kontroli art. 7 ust. 1 i 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. 7. Prezes NSA w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. poparł stan owisko P r e zesa SN o r az KRS o niek on stytucyjności ar t. 7, art . 8 i art . 9 ustawy okoł obudżetowej na 2023 r . 8. Prezes SN w piśmie z 2 5 k w ietnia 2023 r. popar ł stanowisko P rezesa NSA oraz KRS. 9. KRS w piśmie z 17 maja 2023 r. podtrzymał a argumentację zawartą we wnio sku z 22 grudn i a 2 022 r . oraz pod ziel ił a zaprezentowane w przywołanych wnioskach st anow isko w sprawie niekon stytucyjnośc i art . 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Wskazał a ponadt o, że wni oski Prezesa SN i Prezesa NSA są zgodn e z e stano w iskiem KRS zarówno pod wz ględem kontroli zgodności z Konstytucją RP, jak i zasadniczo jej zakresu. 10 . Marszałek Sejmu w piśmie z 7 l ipca 2023 r. w imieniu Sejmu zajął stanowi sko , w którym wn iósł o stwierdzenie, że art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. są zgod- ne z ar t . 178 us t. 2 Ko nst ytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Swoje stanowisko Marsz a łek Sejmu motywował twierd zeniem, ż e konstytucyjną o chroną nie jest obj ęte utrzymanie realnej wartoś ci wynagrodzeń sędziowskich, które spadają w związku z inflac ją . Minimalny standard określony w art . 178 ust. 2 Konstytucji nie zosta ł naruszony, ponieważ z arówno wynagrodzenia ja k i tempo ic h wzrostu nadal p o zostają znacząco wyższe od ogółu gospodarki narodowej. W związku z tym, spełnione zostały waru nki brz e go we wy- n a grodze nia odpowiadającego godności urzędu sędziego i zakresowi jego o bowiązków zdefi- niowany c h w orzecznictwie Trybu nał u. 11. P r okurator Genera lny (dalej: PG) w p iśmie z 4 września 2023 r. wniósł o zwróce- nie się przez Trybunał do właściwego organu władzy wy konawczej o zajęcie przez ten organ stanowisk a w sprawie przycz yn mających uzasadniać założone w projekcie us tawy okołobu- d ż etowej na 2024 r. od stąpienie od obowiązujących zasad ustalania po dstaw wynagrodzeń zasadniczych sędziów sądów powszechny c h, s ędz iów sądów w ojskowych i sędzió w sądów administrac yjnych oraz prokura torów . Ponadto PG wnió s ł o odroczenie rozprawy maj ącej odb y ć się w tej sprawie 5 września 2023 r. OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 8 PG motywował swój wniosek zaistnieniem nowych okoliczno ści, któr ych os tat eczne wyjaśnienie ma is to tne znaczenie dla trybu rozpoznawania spra wy i jej merytoryczneg o roz- strzygnię c ia. Po pierws ze, w dni a ch przed zarząd zonym terminem rozp raw y opublikowany został projekt ustawy o szczególnych rozwiązan iach służących realizacji us taw y budżeto w ej na rok 2024 , w którym również ustalono podstawę wynagr odzenia zasad niczego sędziów , s ędziów Trybunału Ko nstytucyj n ego oraz prokur atorów w wysokości 6 114,08 zł. Kwota, ta k jak w ustawie okołobudżetowej na 2023 r. , jest niższa od kwo ty ogłaszanej w Dzienniku Urzędowym Rzec zypospolitej Polskiej „ Monitor Polski ” przez Prezesa G łównego Urzędu Statystyczn ego na podstawi e art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 1 7 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach 3 z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2 02 2 r. poz. 5 04, ze z m .) . Kolej- nym mo tyw em wniosku PG by ło skierowanie przez Związek Zawodowy Prokuratorów i Pra- cowników P rokuratury Rz e czypospolitej P olskiej (dalej: Z wiązek) 10 si erpnia 2023 r . wnio- sku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzeni e ni ekonstytucyjności art . 10 u s t . ustawy okołobudże towej na 2023 r. któr y określa sposób ustalania podstawy wy na gro dzenia prokura- torów w 2023 r. PG uznał , że w przypadku stwierdzenia przez Trybunał spe łn ienia przez pismo Związ- ku wymogów warunku jących nadanie mu bieg u, n ależałoby rozważyć łączne rozpo zna nie sp raw y w raz z wnioskiem w sprawie o sygn. K 1/ 23. Rozwiązania normatywne poddane kon- troli w obydwu wnioskach zdaniem P G „są w zasadz ie identyczn e ” ( wn iosek Prokuratora Generalnego, s. 4). Łącznie rozpozna nie obu spraw „pozwoli na wyd a nie wyroku komplek- sowo rozstrzygającego kwestie mające istotne znaczenie dla funkcjonowan ia wymiaru spra- wiedliw ości i pozycji u strojowej urzędu prokurator skiego ” ( wniosek P rokuratora Generalne- go, s. 4) . 12. Prezes S N w piśmie z 18 września 2023 r. zajął n egatywne stanow isk o odnośnie do wni osku PG. W związku z tym Pre zes SN wniósł , by ni e zarządzać łącznego rozpoznania spra wy o sygn. K 1/23 z wnioskiem Z wiązku . Zdaniem Preze sa SN , przedmiot obu wniosków jest całkowicie odmienny, gdyż wynika m.in . z różnego stopnia o chrony ko nstyt ucyjnej wy- nagrodzeń sędziów a prokurat orów oraz pracowników . 13. Prezes NSA w piśmie z 4 października 2 023 r. podzielił stanowisko Prezesa SN w spra wie wn iosku PG. 14. PG w piśmie z 2 4 października 2023 r. zajął stanowisko, w którym wniósł o stwierdzenie, że art . 7, art . 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. są niezgodne z art . 2 w związku z art . 178 ust. 2 i art . 195 ust. 2 Konstytucji oraz o umorzenie postępowa- nia w pozostałym zakresie – wobec zbędności wy dania wyroku. Sw o j e stanowisko PG mo ty- wo w ał stwierdzeniem, że zaskarżone przepisy naruszają zasadę ochrony ekspektatywy prawa sędziów do podwyższonego wynagrodzenia . Jednocześnie, naruszenie to nie może być usprawiedliw ione z uwagi na stan finansów publicznych . W rezultaci e zasady wyna g radzania sędziów nie spełniają warunków brzegowych określonyc h w wyroku o sygn. K 1/12, a więc zaskarżone przepisy z nieuzasadnionych przyczy n w sposób arbitra lny naruszają zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stano w i onego prawa . II Na rozprawie wnioskodawcy sprecyzowali treść wniosków. Przedstawiciel Pierwsze- go Prezesa Sądu Najwyższego wniósł o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny kontroli zgodności z Konstytucją ar t. 7, art . 8 i art . 9 ustawy z dnia 1 grudnia 20 22 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666; dalej: OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 9 ustawa okołobudżetowa na 2023 r.). Poparł argumentację wnios kodawcy Kraj owej Rady Sądownictwa. Przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł o stwier- dzenie, że art. 8 ust. 1 i 2 i art. 9 ust. 1 i 2 ustawy około budżetowej na 2023 r. , są niezgodne z art. 178 ust. 2 Konstytucji. Nadto przedstawiciel Prezesa Naczelnego Sądu Administracyj- nego podzielił stanowiska wnioskodawców: Pierw szego Prezesa Sądu Najwyższego i Krajo- wej Rady Sądownictwa, co do niezgodności z Konstytucją wskazywanych w ich wnioskach i stanowiskach art. 7 ustawy oko ło budżetowej na 20 23 r . Przedstawiciel Krajowej Rady Są- downictwa podtrzymał wnioski wyrażone w inicjującej postępowanie przed Trybunałem Konstytuc yjnym uchwale Krajowej Rady Sądownictwa z 22 grudnia 2022 r. Przedstawiciel Krajowej Rady Sądownictwa podzielił także stanowiska wnioskodawców: Pierwszego Preze- sa Sądu Najwyższego i Prezesa Naczelnego Sądu Admin istracyjnego. Przedstawiciel Sejmu wniósł o uznanie zgod ności art. 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. z art. 178 ust. 2 Konstytucji oraz umorze nie postępowania w pozostałym zakres ie wobec niedopuszczalności orzekania. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wniósł o uznanie, że art. 7, art . 8 i art . 9 ustawy około budżetowej na 2023 r. są niezgodne z art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 Konstytucji. Wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie wobec zbędno- ści orzekania. Pr zedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich poparł pisemne stanowisko z 19 maja 2023 r. Wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust . 1 i 2 usta wy oko ło budżetowej na 2023 r. z art. 2, art. 173 i art. 178 ust. 2 Konstytucji. Przedstawi- ciel Rzecznika Praw Obywatelskich wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakre- sie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Prz edmiot kontroli. 1.1. Pr zedmiotem rozpoznan ia w niniejszym postę p owaniu są połąc zone wn ioski Pierwszego Prez esa Są du Najwyższego (da le j: P rezes SN) , Prezesa Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego (dalej: P rezes NSA) oraz Krajowej Rady Sądownictwa (dale j: KRS). KRS przedmiotem kontroli uczynił a art. 7, art . 8 i art . 9 ustawy z dnia 1 g rudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżeto w ej na rok 2 023 (Dz. U . poz. 2666; dalej: ustawa okołobudżetowa na 2023 r. ) . Prezes SN zakwes tionował zgodn ość art . 7 art. 8 i art . 9 ustaw y okołobudżetowej na 2023 r . J ednocześni e w piśmie procesowym z 25 kwi etnia 2023 r. podzielił stanowisko pozo- stałych wnioskod aw c ów o niez g o dności z Konst ytucją art. 7, art . 8, art . 9 ustawy okołobudże- towej na 2023 r. Prezes NS A zakwestionował ar t. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy okołobudże- towej na 2023 r. Jednocze śnie w piśmie z 20 kwietnia 2023 r. poparł stanowisko P re z esa SN oraz KR S w sprawie niekonstytucyjności art. 7, 8 i 9 ustawy okołobudżetow ej na 2023 r. 1. 2. Zakwesti onowane przepisy ustawy okołobudżetowej na 2023 r. mają charakter epizodyczny i st anowią od stę pstw o od sta łych, ustawowych zasad kształtowania wysokości wy na grodzeń sędziowskich określonych odpowiednio w: 1) art. 91 ustawy z dn ia 27 lipca 2001 r . – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r . poz. 217 , ze zm. dalej: p. u .s.p.) w stosunku do sędzió w sądó w powszech- nych . Przy tym , w myśl art. 29 § 1 pkt 2 ustawy z d nia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2022 r. poz. 24 92 ; dale j: p.u.s.a. ) – przepisy dotyczące wynagrodzeń sędziów sądu apelacyjnego stosuje się odpo wie d nio do wynagrodzeń sędziów OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 10 wojewódzkich sądów a dm i nistracyjny ch. Pon adto art. 91 § 1, 1c - 2, 6, 7 i 9 - 12 p.u.s.p ., na podstawie a rt. 70 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – P rawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2250 ) , ma zastoso wa nie do sędziów sądów wojskowych ; 2) art. 48 ustawy z dn i a 8 grudnia 2017 r . o S ą dzie Najwyższym (Dz. U . z 2023 r. poz. 1093 , ze zm. ; dalej: u.SN lub ustawa o Sądzie Najwyższym ) , w zakresie sędziów Sądu Najwyższego ( d a lej: SN) , przy tym n a podstawie art. 49 p.u. s.a . prz epis ten ma zasto sowanie również do sędziów NSA ; 3) art. 16 u stawy z dnia 30 listopada 201 6 r. o statusie sędzi ó w Trybunału Konstytu- cy jnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422 ; dalej: u.s.TK lub ustawa o statusie sędziów TK ) , w sto- sunku do s ęd z i ów Trybunału Konstytuc yjnego. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ko ł o budże towej na 2 02 3 r. , w roku 2023 podstawę usta- lenia wynagrodzenia zasadniczego sędz iego Trybunału Konsty t ucyjne go, o której mow a w art. 16 ust. 2 u.s.TK , stan ow i kwota w wysokości 5 444,42 zł. Zgo dn ie z art. 7 u st. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. i lekroć w odrębn ych pr z episach jest mowa o podstawi e wyna- grodzenia sędziego Trybunału Konstytucyjne go określonej w ar t. 16 ust. 2 u.s.TK , w ro ku 2023 za podstawę tę przyjmuje się kwotę w wysoko ści 5 444 , 42 zł. Pozostałe zakwestionowa- ne przepisy , tj. art. 8 i a rt. 9 u s tawy okołobudżetowej na 2023 r. mają analogiczną treść, z tym że odnoszą się do wynagr odzenia sędziów sądów powszechnych oraz SN. Zgodn ie z art. 91 § 1c p.u.s.p . , art. 48 § 2 u.SN oraz art. 1 6 ust . 2 u.s. TK podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadnicz ego sędziego : sąd u powszechn ego , SN oraz Trybunału Konstytucyjnego w d anym roku stanowi prz eci ętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprz edniego, ogłaszane w Dzienniku Urzędowym Rzec zypospolit ej Pol s kiej „ Mo nitor Pol- ski ” przez Prezesa Głównego Urzędu S taty s tycznego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1 99 8 r. o emeryturach i r ent ach z Funduszu Ube z pieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, ze zm. ). W przypadku sędziów sądów p owszechnych wynagrodzenie zasadnicze sędziego określa się w st aw kach, których wysokość ustala się z zastosow aniem mnożników p od stawy ustalenia wy n agrodz enia zasadnicz e go określonych w załączniku do prawa o ustroju sądów powszechnych (art. 91 § 2 p.u.s.p. ). Mnoż nik t e n wynosi od 2,05 (dla sędziego sądu rejonoweg o w pierwszej stawce) do 3,23 (dla sędz iego sądu apelacyjnego w dziesiąte j stawce). W w ypadku sędziów : SN , NSA ora z T rybunału Konstytuc y jnego wyna- grodzenie zasadnic ze stanowi wielokrotność podstawy ustalenia t ego wynagrodzeni a, z zasto- sowaniem mnożnika – w stosunku do sędziów SN i NSA – 4 , 13 (art. 48 § 2 u.SN , art. 49 p.u.s .a . ) , natomias t sędzi ów T ry bunału Konstytucy j nego – 5,0 (art. 16 u st. 1 u.s.TK ) . Aby zapobiec negatywnym skutkom wahań koniunktur y gospo da rczej, w tym prz ejściowych trud- ności finansowych kraju, ustawodawca uz nał, że jeże li prze ciętne wynagrodzenie, o którym mowa powyżej , jest niższe od przecięt nego wynagrodzenia ogłosz o nego z a drugi kwartał roku p oprzedniego – przyjmuj e się podstawę ustaleni a wyna grodzenia zasadniczego sędziego w dotychcza sowej wysokości (art. 91 § 1 d p.u.s.p., art. 48 § 3 u.SN art. 16 ust. 3 u. s.TK ). Jak już w yjaśniono , w zakwes tiono wanych przepisac h wprow adzono odstępstwo od p rzedstawionych powyżej zasad kształtowania wy sokości wynagrod zeń sędziów. Zrezygno- wano z odwoływania się do przecię tnego w ynagrodzeni a w drugim kwartale roku poprzed- niego i ustalono, że w 2023 r. podstawę ustalenia w ynagrodzenia zasadniczego sędziów są- dó w powszechnych (odpowiednio wojewódzkich sądów administracyj nych i sądów wojsko- wych ) , sędziów S N (o dpowiednio NS A) oraz TK stanowi kwota w wysokości 5 444,42 zł. Stosownie do art. 91 § 1c p. u. s.p. , art . 48 § 2 u.S N oraz ar t. 16 ust. 2 u.s.TK podstawa ta wy- nosiłaby 6 15 6,25 zł, poni eważ takie było przecię tn e wynag rodzenie w drugim kwartale roku 20 22 r. ( ht tps://stat.go v.pl/sygnalne/komun ikaty - i - obwieszczenia/lista - komunikatow - i - obwie - szczen/komunikat - w - spr aw ie - przeciet nego - wyn agrodzenia - w - drugim - kwartale - 2022 - ro - ku,271,37.html ). Podstawa ws kazana w zakwestionowanych przepisach jest za tem o 711,83 zł niższa . OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 11 Odstępstwa od ogólnego spo sobu obliczania wyn agrodzenia sędziów zostały wprowa- dzone równ ie ż w 2021 r. i 2022 r. W ustawie z dnia 19 listopada 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach s łużąc ych reali- zacji ust awy budżetowej na rok 2021 (Dz. U . poz. 240 0, ze zm . ; d alej: ustawa okołobudżeto- wa na 2021 r. ) wsk azano, że w 2021 r. podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sę- dziego stanowi przeciętne wynagrodzenie w drugim kwar tale nie 2020 r., lecz 2019 r. Prze- ciętne wynagrodzenie w dr ugim kwartale 2019 r. wyniosł o 4 839,24 zł. (https://stat.gov .pl/sy gnalne/k omunikaty - i - obwieszczenia/lista - komunikatow - i - obwiesz - cze n/ ko munikat - w - sprawie - przec ietnego - wynagrodzenia - w - drugim - kwartale - 2019 - r - ,271,2 5.html), natomiast w dr ugim kwartale 2020 r. 5 024,48 zł . ( https:// stat.gov. pl/ sy - gna lne/komunikaty - i - obwie szczenia/lista - komunikatow - i - obwieszczen/komunikat - w - sprawie - przecietnego - wynagrodze nia - w - drugim - kwartale - 2020 - roku,271,29.html ) . W ustawie z dnia 17 grud nia 2021 r. o szczególnych rozwiązaniach służących real iza- cji ustawy bud żetowej na rok 2022 (Dz. U. po z. 2445, ze zm . ; dalej: ustawa okołobudżetowa na 2022 r. ) pr zewidziano , ż e w roku 2 0 22 podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędzi ego stanowi p rzeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 20 20 r. powię kszone o 26 zł . Prze ciętne w ynagrodzenie w d rugim kwartale 2021 r. wyniosło 5 504,52 zł ( ht tps:// stat.gov.pl/sygnalne/komunikaty - i - obwi eszczenia/lista - komunikatow - i - obwieszczen/ ko mu ni- kat - w - sprawie - przeciet nego - wynagrodzenia - w - drugim - kwartale - 202 1 - ro ku,271,33 .html). Z po wyższy ch danych wynika, że po dstawa ustalenia wyn agrodzeń zasadniczych sędzi ów od 2021 r. do 202 3 r. jest niż sza , niż w y nikałoby to z regulacji przyjętej w prawie o ustroju sądów powszech nych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz ustawie o s tatusi e Sę- dziów TK. Należ y przy tym zauważyć, że różnica między pods tawami wskazywan ymi przez ustawodawcę w ustawach okołobudżetowyc h a tym i wynikającymi z p.u.s.p. , u.S N oraz u.s.TK stale się powiększa. W 202 1 r. różnica ta wyniosła 185,24 zł, w 2022 r. 454,04 zł , na- tomiast w 202 3 r. już 711,83 zł . Trybunał dostrzegł , że tak że p rzed 2021 r . usta wodawca wprowadzał ods tępstw a od obowiązująceg o systemu wynagrodzenia sędzió w. W ustawie z dnia 22 grudnia 2011 r . o zmia nie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707 ; dalej: us tawa okołobudżetowa na 2012 r.) przew idziano, że w roku 2012 pod stawę ustalenia wy nagrodzenia zasadn iczego sę dzie go stanowi przeciętne wynagrodzenie w d rugim kwartale 2010 r. ogłoszone w komunikacie Prezesa Głó wnego Urzęd u S tatystycznego. Roz- wią zanie to jest anal ogiczne do t ych wprowa dz onych w 2021 r. i 2022 r. Następnie należy zaznacz yć , że wysokość wyna grodzenia sędziów sądów powszech- nych ma wpływ n a wysokość wynagrodzeni a asesorów oraz referendarz y sądowych. Ich wy- nagrodz enie stano wi procent wynagrodzenia zasadniczego w stawce p ierwszej sędziego sądu rejo nowego, powiększonego o należ ną składkę z tytułu ubezpie czenia społecznego. W przy- padku asesorów je st to 80% (art. 106y § 1 p.u.s.p.), natomiast r eferen darzy 75% (art. 151 b § 1 p.u.s.p. ). Dotyczy to ref erendarzy i aseso rów zarówno w sądach powszech nych, jak i ad mini- stracyjnych. W odnie sieniu do wynagrodzenia sędziów ustalane jest również wynagrodzenie prokuratorów. Zgodnie z art. 124 ustawy z dnia 28 st ycz nia 2016 r. – Prawo o prokuratur ze (Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 , ze zm.) wynagrod zenie zasadnicze prokurator ów prokuratur rejo- nowych i okręgowych jest równe wyna grodzeniu zasadniczemu sędziów w takich sam ych jednostkach organizacyjnych sądów powszechnych . W ynagrodzenie zasadn icze prokurat orów prokuratur regionaln ych jest równ e wynagrod zeniu zasadniczemu sędziów są dów apelacyj- nych. Wynagr odzenie zasadnicze prok uratorów Prokuratury Krajowej jest równe wyn agro- dzeniu zasadniczemu sędziów Sądu Najwyższego. Dot yczy to również na prz ykład wy n agro- dzenia zasadniczego r eferendarzy zatrudniony ch w Urzędzie Prokuratorii Generalnej Rzeczy- pospolitej Po lskiej ( zob. rozporządze nie Prezesa Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2017 r. OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 12 w sprawie wysokości miesięcznych stawek wyn ag rodzenia zasadnicze go referendarz y zatrud- nionych w Urzędzie Prokur ator ii General n ej Rzeczypospolitej Polskie j , Dz. U. poz. 100 ). 2. Legitymacja wnioskodawców . W art. 191 Konstytucji określono podmioty legitymowane do in icjonowania przed Trybunałem post ępowań w sprawac h o kreślonych w art. 188 Konstytucji , a zatem w spra- wach kontroli hie rarchicznej zgodności nor m, jak również sprawach konstytucyjnoś ci celów i d z iałalności partii politycznych . We wskazan ym przepisie wyodrębniono trzy kategorie grup, któ re mo gą wystąpić do T r y bunału . Do pierw szej grupy zalicza się podmioty m ające legi tymac ję nieograniczoną (ar t. 191 ust. 1 pkt 1 Kons t ytucji) . Do drugiej grupy nale ż ą podmioty mające legitymację ograniczoną, która umożliwia im kwestionowanie aktów normatyw nych objętych zakresem działania ty ch po dmiotów (art. 191 ust. 1 pkt 2 - 5 Konstytucji) . Trzeci ą grup ę stanowią po dmiot y uprawnione do wniesienia skargi konstytucyj nej (art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji) . P rezes SN oraz Prezes NSA należą do pierwszej grupy, co ozn acza, że mają on i nieo- graniczoną le gitymację do inicjonowania p os tępowan ia przed Trybunał em . Ich le gi tym acja w niniejszej spr a wie nie budzi żadnych wątpliwości . Wątpliwości w tym zakresie może bu- dzić natomiast legityma cja KRS jako podmiotu posia dające go ograniczo ną możl iwość ini- cjowania postępowania przed TK . K RS – stosownie do art. 186 ust. 1 Konstytucji – s toi na straży niezależnośc i sądów i niezawisłości sędziów i wyłącznie w tyc h sprawach może w y- stąpić do Trybunału z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów nor matywnych ( art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z a rt . 186 ust. 2 Konstytucji ) . KRS wnio s ła o zbadanie zgod- ności z Konstytucją przepisów odnoszących się do wynagrod zenia sędziów : sądów po- wszechnych, sądów a dministracyjnych , sądów wojskowych , SN oraz Trybunał u K onstytucyj- nego. I w tym ostatnim za kresie można mieć wątpliwości co do legitymacji K RS. Trybunał, mimo że je st organem władzy sądowniczej, nie jest sądem w r ozumieniu art. 175 Konst ytucji. Sędziowie T rybunału , w przeciwieństwie do innych sędziów , nie ma j ą swojej reprezentacji w KRS. Tak s amo KRS nie m a takich kom petencji wobec sędziów T ry bunału , jakie ma wo- bec i n nych sędziów. Niemniej Trybunał w niniejszym skł adzie podziela pogląd wyrażony w wyroku T ryb unału z 9 grudnia 2015 r., syg n. K 35/ 15 ( OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186 ). W orzeczeniu tym Trybunał uznał, że KRS może wystą pić z wnioski em o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy regulującej działa lność T rybunału , w zakresie , w jakim niezależność sędziów T rybunału ma przełożenie na niezale żność sądów i n iezawisłość innych sędzió w . Uzasadniając powyższ ą t ezę , Trybu nał wskazał, że „ n iezależn ość TK przekła da się na n ieza- leżność sądów, a to z uwagi na pow iązanie między postępowaniem p rzed TK i postępowa- niem sądowym. Powiązania te są najbardziej widoc zne w ram ach konkretnej kontroli ko nsty- tucy jności prawa inicjowanej skargą konstytu cyjną i pyt aniem prawnym. W tym ostat nim wypadku art. 193 Konstytuc ji wprost jako jedn ą z przesłanek dopuszcza lności pyta nia praw- nego ustanawia za leżno ść mi ędzy orz eczen iem TK a rozs trzygnięciem s prawy przez sąd, któ- ry wystąpił z pytaniem prawny m. Orzeczenie TK o nieko nstytu cyjności przepisu, na podsta- wie którego zostało wydane prawomocne o rzeczenie sądowe, ostateczna decyzj a adminis tra- cyjna lub rozstrzygnięcie w innych s prawach, st an owi ponadto po dstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decy zji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybi e okreś lo- nych w przepisach właściwych dla dan ego postępowania ( art. 1 90 ust. 4 Konstytucji). Co więcej, każde o rzeczeni e TK, równ ież to wydaw ane w trybie kontroli abstrakcyjnej, wpływa na obowiązywanie prawa i tym samym jego sto sowanie przez s ądy. Orze c zenia TK mają za- tem wpływ na postępowa nia sądowe i treść wydawany ch w ramach tych postępowań roz- strzygnięć ” . OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 13 Mają c powyższe na uw ad ze należy uz nać, że KRS ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zg odno ści z Konstytucją art. 7 ustawy okołobudżetowej na 20 23 r . Niezale żnie od powyższyc h wątpliwości należy zauważyć, że P rezes NSA oraz SN poparli wniosek KRS w sprawie niezgod ności z Kons tytucją art. 7 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Rozwiewa to wątpliwości co do dopuszcz alności badania przez Tr y bunał konstytucyj- ności teg o pr ze pisu. 3 . W zo rc e kontroli oraz analiza problemu konstytucyj nego . KRS zakwestionował a zgodność ar t. 7, art . 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. z : – art. 2 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 Konstyt ucji ; – art. 10 w zw iązku z art. 173 Konsty tucj i ; – art. 178 ust. 2, ar t. 195 u st. 2 i art . 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konst ytu- cji ; – art. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Konsty- tucji . Preze s SN zakwes tionował zgod n ość art . 7, art. 8 i art . 9 ustaw y okołobudżetowej n a 202 3 r. z: – art. 1 78 ust. 2 w z wiązku z art. 178 ust. 1 oraz art. 173 i art. 10 us t. 1 Konstytuc ji przez to, że naruszają gwarancję zapewnienia sędziom wynagro dzenia na poziomie odpowia- dający m godności s prawowanego prz ez ni ch urzędu oraz zakresowi ich o b owiązków, a tym sam ym na ru szają gwarancję niezawisłości sędziowskiej stanowiącej warunek niezależn ego wykonywania funkcji władzy sądowniczej; – art. 2 w zw iązku z art. 178 ust. 2 Konstytucji w zakr esie , w jaki m nar uszają zasadę ochrony pr aw nabytych oraz zauf a nia do państwa i st ano wi onego prawa polegającą na zasto- sowaniu arbitralnego spos obu wyzna czani a podstawy wynagrodzeń sędziowskich w 2023 r.; – art. 31 ust . 3 w zw iązku z art. 178 ust. 2 Konstytucji w zakresi e, w jaki m nar uszają pra wo s ę dziów do wynagrodzeni a odpowiadającego god no śc i urzęd u oraz zakresowi obo- wiązków rozumiane jako podmiotowe praw o d o ustalania wynagrodzenia na podstawie obiek- tywnych kryteriów, niezależnych od arbitralne j decyzji wład z y ustawod awc zej. – art. 2 w związku z art. 178 ust. 1 i 2 Konstyt ucji ; – art. 10 w zw iązku z art. 173 Konsty tucj i ; – art. 178 ust. 2, ar t. 195 u st. 2 i art . 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konst ytu- cji ; – ar t. 178 ust. 2 i art. 195 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Prezes NSA zakwestionował ar t. 8 or az art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. z art. 1 78 ust. 2 Ko nstytucji . Wzorc ami k ontroli w nini ejszej sprawie uczyniono w ięc , w różnych konfiguracjach : art. 2, art. 10 , art. 3 1 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2, art. 1 78 ust . 1 i 2, art. 1 73, art. 195 ust. 2, art. 216 ust. 5 oraz art. 220 us t. 1 Konstytucji. Część z nich zostało wskazany ch jako podstawowe wzorce kontroli, na t omiast część jako zw iązkowe. Dokład na analiza argum entacji przedstawionej przez wszystkich uczestnik ów postę- powania prowadzi do wniosku, że istotą problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie jest przede wszyst kim s twie r dzenie , czy za sady ustalania wynagrodzeń sędziów przyjęte w usta- wie ok ołobudżetowej na 2023 r. zapewniają sędziom wynagrodzenie odpo wiad a jące godności urzę du. K westia ta omawiana jest we wszystkich wniosk ach skierowanych do Trybunału . Konsekwencją st w ierdzenia , że zasad y te nie zapewniają sędziom wynagrodzeni a odpowiada- jąceg o godności ich urzędu , był oby uznanie , ż e kwestionowane przepisy naruszają gwarancje niezawisłości sędziowskiej . Mając to na uwadze Trybunał uznał, że w stosunku do art. 8 i art. 9 u staw y okołobudżeto wej na 2023 r. to naruszeni e art. 178 ust. 2 Konstytucji jest głów- OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 14 nym zarzutem s k ierowan ym przeciwko wskazanym prz episom. Z kol ei w odnie sien iu do art. 7 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. wniosek KRS , popart y pr zez P rezesa SN i Prezesa NSA , również koncen t ruje się na wpły wie wynagrodzenia sędzie go TK na jego nie zawisłość. KRS podkreśla, że „ arbitralne wskazanie wysokości zwi ększenia wynagrodzenia st anowi wprost naruszenie materialnej gwarancj i niezawisł ości sędziów ” (s. 16 wniosek KRS ). Dlate- g o też, należy przyjąć, że podst awowym wzorcem kontroli w t ym zakresi e jest art. 195 ust. 2 Kon s tytucji . Mając to na uwadze oraz kierują c się zasadą eko nomi ki proces owej , Trybunał uznał, że dokona oc eny zgodności art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. z art. 1 78 ust. 2 Konstytucji oraz art. 7 usta wy okołobudżetowej na 2023 r. z art. 195 ust. 2 Konstytucji. 4 . Ocena zgodności p rzedmiotu kontroli z art . 1 78 ust. 2 i art . 195 ust. 2 Konsty- tucji . Ko n sty tucja , w art. 178 ust. 2 , gwarantuje sędzi om p rawo do wynagr odzenia odp o- wiadającego godności urzędu oraz zakresowi i ch obowiązków. Wzorzec t e n usta na wia szcze- gólną ochr onę wynagrod zeń sęd ziowskich na p oziom ie konstytucyjnym, a w konsekwencji og ranicza dopuszczalność ingerencji ust awodawcy w system ich kształtowania ( zob. wyrok TK z 4 października 2000 r. , syg n . P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189 ). Zapewnienie wa- runków pracy i wynagro dzenia odpowiadających godności urzędu i zakresowi obowiązków sędziów stano wi materialną gwarancj ę zasad y niezawisłości ( art. 178 ust. 1 Konstytucj i) . Wzorzec ten był wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Ko n stytucyjnego . Zgodnie z art . 195 ust. 2 Konst ytucji , sę dzio m Trybunału Kon stytucyjneg o zapewnia się wa runki pracy i wyna grod zenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obo- wiązków. Brzm ienie art. 195 ust. 2 Ko nstytucji jest analogi czne do brzmienia art. 178 ust. 2 Konstytucji. Tak j ak w przypadku art. 178 ust. 2 Konstytucji , wzorzec ten ustanawia szcze- gólną ochr onę wynagrodzeń sęd ziów Trybunału na pozio mie kon stytucy jnym, a w konse- kwencji ogranicza dopuszczalność ingerenc ji us tawodawcy w system i ch kształtowania. Sta- nowi on materialną g waran cj ę zasady nie zawisłości sędzi ów Trybunału Konstytucyjneg o . Trybunał Konstytu cyjny jest organem władzy sądowniczej , niemniej nie sprawuje on wymiaru spr awiedliwości. Wył ączną kompetencj ę w tym zakresie, na podsta wie art. 175 ust. 1 Konstytucji , mają sądy powszechne, sądy administracyjne , sądy wojskowe oraz Są d Najwyższy . Zasadniczą kompetencją Trybunału jest kontrola h ierarchi cznej zgodności norm. Jak wsk azuje się w doktrynie „ z jednej s trony TK działa w podobn y m trybie i na podobnych zasadach jak są dy, lec z efekty j ego działań – w zakre s ie obejmującym badanie hi era rchicznej zgodnoś ci norm – realizują się w tej samej sf erze, co dział ania władzy ustawodawcz ej (pole- gają one na dokonywaniu zmian w s ystemie prawa). Z d rugiej natomiast strony jego działal- no ść polega na kontroli efektów działal ności organów tworzący ch prawo oraz na ochron ie wolności i praw człowieka i obywate l a, czyl i dział alności typowej dla or ganów ochrony pra- wa, przy czym nie jest o n – według system a t yki konstytucyjnej – organem kontroli państwo- wej i ochr ony prawa” (A. Mączy ń ski, J. Podkowik, kome ntar z d o art. 188 Konst ytucji [w:] Konstytucja RP. Tom II. Ko mentarz do art. 87 - 243 , red. M. Safja n, L. Bosek, Warsz awa 2016, Legalis, Nb 2 2). Wzorzec ten n ie był dotychczas p rzedmiotem wypowiedzi Trybunału. Niemniej mając na uwadze, ż e art. 195 ust. 2 Konstytucji stanowi powtór zenie art. 178 ust. 2 Konstytucji i peł ni taką samą f un kcję względem sędzió w Trybunału Konstytucyjnego, jak a rt. 178 ust. 2 Konstytuc j i względem pozosta łych sędziów, należy uznać, że orzeczn ictw o Trybunału, któ re odnosi się do zasad wyna gradzania sędziów z godnie z art. 178 ust . 2 Konstytucji, również ma zast osowanie w sprawi e sędziów TK . Na margin esie należy zauważyć, że ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie u stawy – Prawo o ust roju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459) , w której powiązano wynagrodzenie sędz iów z pr ze- cięt nym wynagrodzeni em w drugim k wartale roku poprzedniego d otyczyła nie tylko sędzi ó w OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 15 sądów powszechnych, sędz iów Sądu Najw yższeg o , ale równ ież sędziów Trybunału Konsty- tucyjnego. Należy przypomn ieć, ż e w przeszłości Trybunał Konstytucyjny niejednokrotni e orz e- kał o konstytucyjności przepisów bezpoś rednio regulujących kompetencje Trybunału, lub posiadających wpływ n a jego funkcj onowanie (z ob. m.in. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn . P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II , poz. 26; wyroki z: 11 maja 20 05 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 9 listopada 2005 r. , sygn. Kp 2/05, OTK ZU n r 10/A/2005, poz. 114) . Zgodnie z art . 1 88 pkt . 1 Konsty tucj i Trybunał orzeka o zgodno ści ustaw i umów mię- dzynarodowych z Konstytucją. Jak wskazano w doktrynie, „ [p] rzedmiot em kontroli Trybuna- łu Konstytucyjnego jest każda ustawa, niez ależnie od treści uregulowań w niej zawartych (ustawa w sensie formalnym) ” ( B. Naleziński Komentarz do art . 188 Konstytucji [w:] Konsty- tucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. T uleja, Warszawa 2023, art. 188. ) . W obec tego nie występu j e żadna przesłanka ku w y łączeniu spod kognicji Trybunału ustaw , które w sposób b ezpo ś redni lub poś redni si ę do niego odnoszą. T rybunał jest jedynym organem sprawu jącym kontrolę hierarchicznej zgodnoś ci ustaw z Konstytucją , dlatego też jest jedynym organem, który może rozstrzygnąć o konstytucyjności wskazanego we wniosk u KRS art . 7 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Na s zczególną u wa gę zasługuje wyrok Trybunału z 12 grud nia 2012 r., o sygn . K 1/12 (OTK ZU nr 1 1/A/2012, poz. 134 ). Wówczas przedmiotem ko ntroli były art. 22 i art . 23 u stawy ok o łobud żetowej na 2012 r. wsp omniane w poprzednim pun kcie niniejszego uzasad- nienia. Przepisy te regul owały podstaw y zasadniczego wynagrodzenia . W wyroku tym Try- bu na ł or zekł, że wskazane przepisy są zgodne z a rt. 2, art. 64 u st . 1 i 2 w związk u z art. 31 ust. 3, art . 88 ust. 1 oraz art. 17 8 ust. 2 Konstytucji oraz że ni e są niezgodne z art. 88 ust. 2, art. 216 ust. 5, art. 219 ust. 1 i 2, art. 220 ust. 1 ora z ar t. 2 21 Kon stytucji. W uzasadnieniu wskazanego orzeczenia szczegół o wo omówion o kwesti ę wyna g rodzenia sędziów oraz jego znaczen i a z perspek tywy konst ytuc yjnej. Spos t rzeżenia poczynione przez Trybu nał Konstytu- cyjny w uzasadnieniu powyższego o rz eczenia mają zasadnicze z naczenie dla niniejszej spra- wy. Trybuna ł we wskazany m wyr oku wyjaśnił, że „ najważniejszym aspektem wynagro- dzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób u stalania jego wysokości był oparty na obiek- tywnych, wymiernych przesłankach i działał z moc y same j us tawy – niejako « automatycz- nie » , bez potrzeby podejmowani a w t ej sprawie ocen nych decyzji, które mog łyby być instru- m en tem nacisk u na sędzi ów. Istotna jest, oczywiście, także sama wysoko ść wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo finansowe s ęd zi emu i jego rodzinie, rekompenso- wać rygor ystyczne ogranicze nia w podejmowaniu innej działalności zar obkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędzieg o ”. Trybunał uznał, że przyjęty w 2009 r. sposób ustalania wynagrodzenia sędziów odpowiada powyższ ym z ałożeni om. Wyjaśnił , że mechanizm ten „zaczął funkcjonow a ć w 2009 r., w wyni ku p o rozumienia przedst awicieli wszystk ic h trzech w ładz, pod ausp icjami Prezyd e nta Rzeczypospolitej Polskiej (…)”. Trybunał odniósł się rów- nież do swojego wcześniejszego orzeczn ic t wa ( zob. wyrok i z 4 października 2000 r. , sygn. P 8/0 0 ; 18 lutego 2004 r., s y gn. K 12/03, OTK ZU nr 2 /A/2004, poz. 8 ), w którym określono minimalne wymogi , k tóre – stosownie do art. 178 ust . 2 Konstytucji – powinny spełniać ustawowe regulacje dotyczące wys okości s ęd ziowskich wynagrodzeń. Na tej podstawie Try- bun ał w wyro ku o sygn. K 1/ 1 2 sform ułował nieprzekraczalne „wa ru nki brzego we ” wynagr o- dze nia odpowiadającego godno ści urzędu sędzieg o i zakresowi jego obowiązków . Te nie- przekrac zalne „warunki brze g owe” są w szczególności następujące: 1 . „ Wynagr odzenia sędziów pow inny być ks ztałtowane w sposób wy kluczający jaką- kolw iek uznani owość – zarówno wobec całej tej grupy zawodowej – ze strony władzy wyko- nawczej, jak i w odniesieniu do poszczegó lnych sędziów, co d o kt órych niedopuszczalne jest uzależnianie jego wysokości o d indywidualn ej oceny ic h pracy. ” OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 16 2 . „ Wys okość wynagrodze nia sędziego, w tym rozpoc zyna jącego karierę w zawodzie sędzi owskim sęd ziego sądu rejonowego, powinna znacząco przewyższać wy sokość przecięt- neg o wynagrodzenia w sferze budżetowej. ” 3 . „ Wynagrodzenia sędziów powinny w dłuższym okresie czasu wykaz ywać tendencj ę wzro stową nie mniejszą niż przeciętne wynagrodzenie w sferze b udżetowej. ” 4 . „ W trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia sędz iów powi nn y być bardziej – niż wynagrodzenia wszystkich innych f unkcjonariuszy i pr acown i ków sfery budżetowej – chr onione prz ed n admiernie ni ekorzystny mi z mianami. ” 5 . „ Niedo puszczalne jest ob niżen ie w drodze normatywnej nominalnej wysokości wy- nagrodzenia sędzi ów, z wyjątkiem sytuacji, o której stanowi art. 216 ust. 5 Konstytucji (prze- krocz enia konstytucyjnego limitu zadłuż enia) ” . K luczow a d la istoty spraw y jest analiza każdego z wyżej wymienionych warunków w odniesieniu do przedmiotu ko ntroli . Zasady wynagradzania sędziów sformuł owane w usta- wie okołobudżetowej na 2023 r. muszą spełniać wszyst k ie warunki brzegowe , by stwi erdzić o ich k on stytucyjno ści . Niewą tpl i wie nie mo że być mowy o naruszeniu w ustaw ie okołobudżetowej na 2023 r. warunku w skazanego w pkt 5. Zmiana zasad wynagr a dz a nia sędziów nie przewidu je obniże- nia ich nomin alnej wysok ości. Nie zachodzi ponadto sytuacja , o kt órej mo wa w art . 216 ust. 5 Konstytucji ; re lacja państwowego długu publicznego do PKB n ie przek racza poziomu 60% . Równie oczywiste jest spełni enie w przepisach kształtujących zasady wynagradzani a sę dziów warunku wskaza nego w p kt . 2. Wynagrodzenia sędziów zn acząco przewyższają wy- sokość p rzec iętnego wynagrodzenia w s ferze budż etowej, choćby z uwagi na opisany już w uzasadnieniu sposób wyliczania t ych wynagrodzeń . Kwoty wskazane zarówno w prawie o ustroju sądów powszechnych, ustawie o Sądzie Najwyższym oraz ustawie o statusie Sę- dziów TK jak i w ustawie okołobudżetowej na 202 3 r. pełnią rolę jedynie kwo ty bazowej . Właści we wynagrodzenie sędziów wylic za się jako iloczyn owej kwoty bazowej i mnożników okreś lonych w p rzyto czonych u s tawach. Wynag rodzenie s ędziów jest więc kilkukrotnie wyż- sze o d przeciętnego wyn agrodzenia w sferze bud ż etowej i takie pozostaje bez względu na tempo jego wzrostu. Spełniony je st r ównież warunek wskazany w pkt. 3 . Po mimo sytuacji incydentalnych , jak w 20 21 r., kiedy przeciętne wyna grodzenie w sfe rze budżetowej wzrosł o o 6, 74% a pod- stawa zasadn iczego wynagr o dzenia sę dziowskiego zosta ła pozostawiona na tym samym po- ziomie, trud no s twierdzić, że w tym zakresie i stnieje wyraźna tendencja. W roku 20 22 wzrost wyna g rodzeń sędzio wskich był skor elowany ze wzrostem przeciętnego wynagrodzenia po- między drugim kwartałem 2 0 19 r. a drugim kwartałem 2020 r. (z 483 9 ,2 4 zł na 50 24, 48 zł ) . Tymczasem w ustawie budżetowej na 2022 r. nie prz ewidyw ano wzrostu przecię tnego wyna- grodze nia w państwowej sferze budżeto wej . Z ko lei kwota będąca podst awą wynagrodzeń sędzi owskich w ustawie ok ołobudże towej n a 2023 r . gwarantuje wzrost wynagrodzeń w 2023 r. o ok. 7 ,8% w stosunku do 2022 r. Jest to wskaźnik tożs amy z zap lanowanym w usta wie budż e towej na 2 023 r. poziom em wzrostu wynagrodzeń pracowników pań stwowej sfer y budżetowej. Konkludując, w o statnich latac h nie można zaobserwować t en dencji do wzrostu podstawy wyn agrodzeń sędziowskich w tem pie niższym n iż wzr ost w ynagrodzenia w sferze budżetow ej. Wątpliwości , które widoczne są równi eż w powyższych rozwa żaniach, nasuwają się odnośnie do z godnoś ci przedm iotu kont roli z warunkiem wymienionym w pkt . 1 , zgodnie z którym wynagrodzenia sędziowskie powinn y b yć kształ towa ne w s p osób wykluczający ja- kąk o l wiek uz naniow ość . Już s ama analiza przepisów kształtu jących sposób wy nagradzania sędziów w latach 2021 - 2023 pozwala stwi erdzić, że w każdym z ostatnich trzech lat budże- towych ustawodawca przyjął inną koncepcję co do ko nstruk cji tego mechanizmu. W ustawie o koło budżetowej na 2021 r. wzięto z a pods tawę ustalenia wynagr odzenia przeciętne wyna- OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 17 grodzenie w dru gim kwartale roku pop rzedzającego rok poprzedni (czyli 2019 r. zamiast 2020 r.) W us tawie okoł obudżetowej na 2022 r. również zast oso wano ten mechanizm, jed n a k zwiększono ponadto tę po dstawę o 26 zł. Z kolei w 2023 r. odstąpiono od jakiegokolwiek p owiązania po d stawy wynagrodzeń sędziowskich z wys okością przeciętnego wynag rodzeni a . Podstawę tę okre ślono w pełni w sposób k wotowy. M inister Finansów w swojej opinii tłu ma- czył takie rozwiązanie chęci ą dost osowania tempa wzrost u wynagrodzeń sędziowskich do tempa wzros tu wynagr odzeń w s ferze budżetowej. Tożsame rozwiązanie zaprezentowan o w projekcie u stawy okołobudżetowej na 2024 r. – tym razem kwota będąca podstawą u s t ale- nia wynagr odzenia za sadniczeg o s ędziego została ustalona na 6 114, 08 zł. Projekt zakłada więc wzros t podstawy o 12,3% , co z kolei przewyższa przewidywany wzrost wynagrodzeń w sferze budżetowej przewidziany w proje kcie usta wy budżetowej na 2024 r. ( 6, 6 % z wył ą- czeniem osób zajmujących kierownicz e stanowiska p aństwow e). Oczywist e jest, że ro związa- nie przyjęte w proj ekcie ustawy okołobudżetowej na 2024 r. pozostaje poza kognicją Trybu- nału. Nie jest to bowiem akt prawny i nie stanowi p rzedm iotu kontroli w ni n i ejszej sprawi e. Przytoc zenie tego rozwiązania pozwala jednak na analiz ę zaskarżonych przepisó w ustawy o kołobudżeto w e j na 2023 r. w s z e r s z y m k o n t e k ś c i e i zbadanie, czy przyjęte w przedmiocie kontroli zasady wynagradz ania sędziów mają charakter czysto uznani owy ze strony ustawo- dawcy . Należy jeszcz e raz podkreślić, że każ da z modyfika cji zasad wynagradz ania sędziów na mocy ustawy okołobudżetowej m iała w isto cie rzeczy charakter ty mczasowy, ponieważ co do za sady podstawa zasadniczych wy nagrodzeń sędziowskich u s talana jest n a podstawi e przepisów p.u.s.p, u . SN oraz u.s.TK . Tymczasem od przeszło trzech lat reguła t a b yła „tym- czasowo ” m odyfikowana , za każdym razem w inny sposób. Taki st an rzeczy sprawia, że pod- dać można w wąt pliwość sens ist nienia norm regulują cych podstaw ę zasadniczego wynagro- dzenia sędz ió w w wyżej wspom nianych ustawach. Stosowanie jednorocznych rozwią zań t ymczasowych w perspektywie wieloletniej, dodatkowo o zmiennym ch arakterze , sprawia , że nie został spełnio ny warunek brze gowy wymienion y w pkt. 1 . Wyn agrodzenia sędziów w ostatnich latach ks ztałtowane są przez ustawo dawc ę w sp osób całk owicie uznanio wy – zarówno co do ko n strukcji mechanizmu wynagradzania jak i te mpa wzro stu płac . Tak a prak- ty ka nie zapewnia kon stytucyjnej ochrony wynagrodzenia odpowiadające go godności urzędu sędziego oraz z akresowi jego obowiązków . Sędziowie nie mogą w żaden sposó b przew idzieć , jak będzie k sz tałtować się ich wy nagrodzenie. W kontek ście wyn agradzania pracowników sfery budżetowej może być zrozumi ała dyskrecjo nalność ust a woda wcy – m usi przecież do- stosować wysokość zarobków do sy tuacji na ry nku pracy oraz czyn ników gospodar cz ych . Tymczasem t aka uz naniowość nie powinna mieć miejsca w o d niesieniu do wynagrodzeń sę- dziowskich, których sz czególn y charakter potwierdzony jest w art . 178 ust. 2 i art. 195 ust . 2 Konstytu cji. Konstytucyjna ranga pow inna gwarantować nie tylko ich nomina lną wy sokość . Jak za uw ażył Trybunał w wyroku o sygn. K 1/12 , celem art . 178 ust. 2 Konstytucji ma być „ stworzenie takiego mech anizmu wynagr adzania sęd z iów, który uwo lniłby ich od niepewno- ści co d o wysokości ich przyszłych dochodów i uniemożliwiałby jakie kolwiek manipulacje w stosunku do nich ” . Powyższe ro zważania powinny być rozpatrywan e w związku z warunkiem sfor muło- wanym w wyroku o sygn. K 1/12 wskazanym w pkt. 4 – w trudnej sytuacji budżetu państwa wynagrodzenia sędziów powinny być „ bardziej – niż wynagrodzeni a wszystkich innych funk- cjonariuszy i pracowników sfery budżetow ej – chronione przed nadmiernie niekorzystnymi zmianami ” . Tymczase m analiza sytu a cji gospodarcz ej Polski, co zostało również podkreślone w opinii Ministra Finansów , wskazuje na to, że budże t państwa w najbliż szych latach moż e znaleźć się w sytuacji t rudnej , chociaż nie krytycznej. Zadłużenie sek tora instytucji rządo- wych i samorządowych (liczone według me to dyki unijnej) moż e wzrosnąć na koniec 2024 r. do poziomu 55 % PKB (z poziomu 51,7% PKB na k oniec 2022 r. ) . Jednocze śnie , pa ństwowy dług pub li czny (liczo n y według metodyki krajowej) da le ki jest od referencyjnej w artości 60% OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 18 PKB wskazane j w a rt . 216 us t. 5 Konstytu cji – zgodnie z d anymi Ministerstwa Finansó w , państwowy dług publiczny na ko niec II kwartału 2023 r. wyniósł 3 8,2 % P K B – tymczasem d op iero przekrocz enie tej wartości w orzecznictwie TK uto żsamiane jest z krytyc zną kondy- cją finansów publicznych. Nawet g dyby przyjąć , że nieprzekraczalna relacja 3/5 pomiędzy długiem publicznym a wartością rocznego PKB powinna odnosić się nie do długu lic zo nego w edług met odyki krajowej, lecz do długu liczonego według metodyki unijnej, któ ry z uwagi n a swo ją konstru kcję, dużo bardziej transparen tnie przedstawia rzeczywisty stan zadłużenia państwa, to ni e istnieje w najbliższej przy szło ści ryzy ko j ej przekroczenia . Konkludu jąc, w obliczu potencjalnie trudnej sytu acji budżetow ej , zgodnie z warun- kami brzegowy mi zdefiniowanymi przez TK w wyroku o sygn. K 1/12, konieczn e jest za- pewnienie szczególnej ochrony wynagrodzeń sędziowskich. Sytuacja t a jednocz eśnie nie jest j ed nak tak p oważna, aby w jakikolwie k sposó b usprawiedliwiać r ozwiąz ania nadzwyc zajne . Zapew n ieni e mechaniz mu wynagradzania sędziów w myś l art . 178 ust. 2 i art . 195 ust. 2 Konstyt ucji jest obecni e możliwe w zupełnym poszanow aniu zasady równ owagi budżetowej, k t óra rów nież ma nor m atywne podłoże w Konstytucji . Dlatego też zasady wynagradzania sędziów , zgodnie z orzecznictwem Trybunału, po winny spełniać wszystkie warunki brzegowe określone w wyroku o sygn. K 1/12 . Zaskarżone przepisy ustaw y okołobudżetowej na 2023 r. po r az kolejny „tymczasowo ” modyfikują ustawowe zasady ustal ania po dstaw y zasadnicz y c h wy nagrodzeń sędziowskich. Ponadto, w 2023 r. pods ta wa ta został a ustalona w pełni w spo- sób kwotowy, c o w żaden spos ób nie nawiązuje do obowiązującego lex generalis mech an i- zm u wynagradzania . Podsta w owa różnica po mi ędzy przedmiotem kontroli w niniejszej spra- wie, a przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. K 1/12 polega właśnie na ich granicach tem- poralnych. O ile regulacja rozpatrywana w s prawie o sygn. K 1/ 12 miała charak te r incy den- talny , o tyle przedmiot kontroli w niniejszej sprawie , ma charakt er de facto s yste mowego u sa nkcjonowania rozwiązani a de iu re incydentalnego. Z uwagi na szczegól ną formę ustawy około budżetowej, k tó ra, t ak ja k ustawa bud żetowa, obowiąz uj e jedynie przez ro k budżetowy, nie należy przedmiotu kontr oli rozpatrywać bez kontekstu rozwiązań w tym zakre sie przyję- tych w latac h poprze dni ch. Przepisy ustaw okołobudżetowych na lata 202 1 - 2023 (oraz roz- wią zanie przyjęte w projekcie ust awy okołobudżet ow ej na 2024 r.) w is tocie stanowią specy- ficzn e pod kątem zakresów temporalny ch nowe zasa dy ustalania pods tawy zasad nicz yc h wyna grodzeń sędziowski ch. Rozwiązania unormowane w przedmiocie kontroli, czyli ar t . 7 , art . 8 i art . 9 ustawy okoł o b udżetowej n a 2023 r. , nie tylk o nie s ą spójn e z rozwiązaniami lex generalis z awar tymi w prawie o ustroju sądów powszechnych , ustawie o Sądzie Najwyż- szym oraz ustawie o statusie Sędziów TK, ale także nie są nawet spójne z analogicznymi przepisami ustawy okołobudżetowej na 2021 r. i ustawy okoł obudżetowej na 2022 r . Ozn acza to, że usta w od awca w t ej materii kieruje się da le k o posunięt ą uznaniowością . T a uznaniowość nie zapewnia sędziom konstytucyjnych gwara ncji wysokości ich przyszłych dochodów oraz nie chro ni ich prze d potencj alnymi manipula cjam i ze st rony ustawodawcy. W obec tego zasa- dy wyna gradzania sędz iów uregulowane na mocy art . 7 , art . 8 i art . 9 ustawy około budżeto- wej na 2023 r. nie spełniają w arunków brzegowych określonych w orzecznictwie TK . Na tej podstawie należy uznać, że art . 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. są nie zgodne z a rt . 178 us t. 2 Konstytucji , a art. 7 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. jest niezgodny z art . 195 ust. 2 Konstyt ucji . 5 . Umorzenie postępowania w pozostałym zakr esi e . Wobec stwierdzenia ni ezgodności art . 8 i art . 9 ustawy okołobudżetowej na 2 023 r. z art . 178 u st. 2 Kon styt ucji, oraz stw ier dzeni a niezgodności art. 7 ustaw y ok ołobudżetowej na 2023 r. z art . 195 ust. 2 Konstytucji, przeprowadzenie oceny merytorycznej w zakresie zgodno ści z pozostałymi wzor cami kontroli jest zbędn e. OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 19 Zgodnie z utrwalo nym orzecz ni ctwem Trybun ału Konstytu c yjneg o, w sytuacji, gdy wystę puje niezgodność kwestionowanej regulacji z jednym ze wskazanych wzorców k ontroli, można zaniechać dalszej o cen y merytoryczn ej, a postępowanie w zakresie badania zgodności tej regulac ji z po zostałymi wz orcami konst ytuc yjnymi może by ć u m orzon e ze względu na zbędność w ydania wyroku (por. wyrok z 14 grudnia 2 017 r., sygn. K 17/14, OTK ZU A/2018, poz. 4, wraz z powołanymi tam wyrok ami). Zatem Trybunał K onstytucyjny na mocy art . 59 ust. 1 pkt 3 us tawy z dni a 30 listo pada 2016 r. o o r g an iz acji i trybie postęp owania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 20 19 r. poz. 2393) postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym za kresie . 6 . Skutki wyroku . Trybunał w niniejszym wyroku stwierdził niezgo dność art. 8 i art. 9 ustawy okołobu- dżetowej na 2 023 r. z art. 178 ust. 2 Kon styt u c ji oraz niezgodność art. 7 ustawy okołobudże- towej na 2023 r. z art. 195 ust. 2 Konst ytucji . Odnosząc się do s kutków niniejszego wyrok u, Trybunał stwierdza , ż e w sferze stosowani a prawa ni ni ejszy wyrok ma zastosowa n ie do sta- nów faktycznych powstałych zarówno przed jak i po jego wejściu w życie ( zob. wyrok i TK z : 13 m arca 2007 r., sygn. K 8/ 07, OTK Z U nr 3/A/2007, poz . 26; 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96 ) . W związku z powyższym Trybunał Konsty tucyjny orzekł jak w sentenc ji. Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Pszczółkowskiego do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., sygn. K 1 / 23 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda- nie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2023 r. o sygn. K 1 / 23 . P opieram kierunek rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przez Trybunał . Niniejsze postępowanie w zakresi e dotyczący m wniosku Krajowej Rady Sądownictwa z 22 grudnia 2022 r. należało jednak umorzyć ze względu na niedopuszczalność rozpoznania tego wniosku, wynikającą z braku legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytu- cyjnym . Uważam bowiem , że Krajowa Rada Sądownictwa w składzie ukształtowanym z za- stosowaniem art. 9a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 269, ze zm. ; dalej: ustawa o KRS ) – dodanego na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmi anie ustawy o K rajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3 ; dalej: ustawa z 2017 r. ) – nie jest organem ukształto- wanym w sposób wymagany przez art. 187 ust. 1 Konstytucji. Tymczasem, podobnie jak w wypadku pozostałych organów kons tytucyjnych, dochowa nie konstytucyjnych wymogów uformowania składu organu warunkuje jego zdolność do realizacji konstytucyjnie powierzo- nych kompetencji. W odniesieniu do KRS dotyczy to wszelkich kompetencji podejmowanych w zakresie realizacji j e j konstyt ucyjne j funkcji związanej ze stanie m na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w tym również występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 186 ust. 2 Konstytucji. OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 20 Ustrojodawca określił zasady kształtowania składu Krajowej Rady Sądownictwa w art. 187 u st. 1 Konstytucji. W skład tego organu wchodzą trzy kategorie członków: człon- kowie ex officio (z zastrzeżeniem, że Prezydent nie działa samodzielnie, lecz przez przedsta- wiciela; zob. pkt 1 tego przepisu), członko wie – sędziowie wybierani spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych (pkt 2) oraz posłowie wybrani przez Sejm i senatorzy wybrani przez Senat (pkt 3). Skład K RS ma mieć zatem charakter mieszany, łącząc przedstawicieli trzech władz konstytucyjnych (usta- wodawczej, wyk onawczej i sądowniczej), przy czym jednak ustrojodawca wyraźnie opowie- dzi ał się za dominacją czynnika sędziowskiego , przyjmując, że 17 spośród 25 miejsc w skła- dzie KRS ma przypadać sędziom. U s trojodawca wyzna czył zatem konkretną strukturę relacji przedstawicieli władz konstytucyjnych w składzie KRS, której dochowanie było obowiąz- kiem ustawodawcy . W szczególności to właśnie r egulacje dotyczące wyboru s ędziów do Rady mają – jak wskazał Trybunał – „u mocowanie konstytucyjne i szczególne znaczenie ustrojowe, gdyż ich pozycja de facto decyduje o niezależności tego organu konstytucyjnego i o efektyw- ności pracy Rady ” (wyrok pełnego składu z 16 kwietnia 2008 r., sygn. K 40/07, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 44). W mojej oceni e, obecny mechanizm kształtowania składu KRS, oparty na przepisach wprowadzonych do ustawy o KRS na mocy ustawy z 2017 r., wypacza strukturę konstytucyj- ną tego organu wyznaczoną przez ustrojodawc ę , naruszając art. 187 ust. 1 Konstytucji. Dz ieje się tak z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, ustawodaw ca, odstępując od utrwalonej praktyki konstytucyjnej, powierzającej samym sędziom wybór sędziów – członków KRS, oraz przekazując tę kompetencję Sejmowi, przyznał temu jednemu organowi władzy poli- tycznej decyd ujący wpływa na obsadę znakomitej większości składu Rady (tj. wybór 19 spo- śród 25 członków). Po drugie, ustawodawca, wprowadzając nowy mechanizm wyboru sędziów – członków KRS nie dochował wymogu, aby w składzie Rady zasiadali przedstawi- ciel i każdej z grup sędziów wszystkich rodzajów sądów wprost wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji. O d chwili utworzenia w 1989 r. Krajowej Rady Sądownictwa do 2017 r. konsekwent- nie przyjmowano, że członkowie Rady wybierani „spośród sędziów” wybierani mają być prze z samych sędziów. Taki model ustanowiony został na mocy przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1989 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 73, poz. 435, ze zm.), której art. 6 – w wersji obowiązującej od 10 sierpnia 1990 r. – stanowił, że sędziowie – członkow ie KRS, wybierani byli w ten sposób, że wybór 2 członków KRS wybierać miało zgromadzenie ogólne sędziów Sądu Najwyższego spośród sędziów SN , 1 c złonka KRS wybierać miało zgromadzenie ogólne sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego spośród sędziów NSA , 2 członków KRS wybierać miało zebranie zgromadzeń ogólnych sędziów sądów apelacyj- nych spośród sędziów apelacyjnych, 9 członków KRS wybierać miało, ze swojego grona, zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów w sądach wojewódzkich oraz 1 członka KRS wybierać miało zgromadzenie ogólne sędziów sądów wojskowych spośród sę- dziów tych sądów. Model ten – jako model zastany – uzyskał w 1997 r. impli cite aprobatę ustrojodawcy , który w przepisach konstytucyjnych nie zdecydował się uregulowa ć trybu wy- boru sę dziów – członków KRS w odmienny sposób . W yb ór sędziów – członków KRS przez sędziów traktowany był jako model zastany również przez ustawodawcę , o czym świadczą przepisy zarówno ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm. – zob. art. 7 tej ustawy) , jak i pierwotnej wersji ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm. – zob. nie- obowiązujący j uż art. 11). Moim zdaniem, u trwalona od 1989 r. praktyk a konstytucyjna wyznaczyła treść art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji . P otwierdził to Trybunał Konstytucyjny, wprost stwierdzając w wyroku 18 lipca 2007 r., sygn. K 25/07 (OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 80), że Konstytucja OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 21 w art. 187 ust. 1 pkt 2 „[w] yraźnie określa, że członkam i KRS mogą być sędzi owie, wybiera- ni przez sędziów, nie wskazując żadnych dodatkowych cech, które warunkowałyby ich człon- kostwo w Radzie. Wybór jest dokonywany spośród czterech wymienionych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji grup sędziów. (…) Procedura wybor cza, określona w ustawie o KRS [tj. ustawie z 2001 r.] , której zakr es działania określa art. 187 ust. 4 Konstytucji, mieści się w przewidzianych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucj i, realizując zasadę wyboru sędziów przez sędziów ”. W św ietle przytoczonej wypowiedzi orzeczniczej Trybunału, przepis art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji należało rozumieć w ten właśnie sposób, że, po pierwsze, 15 sędziów do składu KRS mają wybierać sami sędziowie, oraz po drugie, wśród sędziów wybranych do skł adu KRS znaleźć się mają przedstawiciele wszystkich rodzajów sądów wymienionych exp ressis verbis w tym przepisie. Ustawodawca, określając „sposób wyboru” członków KRS na mocy upoważnienia z art. 187 ust . 4 Konstytucji, zachował pewną swobodę decyzyjną choćby w sprawie ustalenia proporcji reprezentacji każdej z grup sędziów (tj. ilu sędziów – członków KRS ma być wybieranych w ramach poszczególnych grup) czy mechanizmu wybo- ru przedstawicieli w ramach tych grup (tj. które organy lub ciała samorządu sędziowskie go mają dokonywa ć wyboru w ramach każdej z grup i w jakim trybie). U poważnieni e udz ielone w art. 187 ust. 4 Konstytucji, a tym samym zakres swobody decyzyjnej ustawodawcy doty- czącej unormowania „sposobu wyboru” sędziów – członków KRS, nie mają jednak nieogra- nic zonego charakteru, ponieważ ich gran ice wyznacza model kształtowania składu KRS przy- jęty przez ustrojodawc ę w art. 187 ust. 1 Konstytucji, którego znaczenie normatywne – obej- mujące wybór sędziów członków KRS przez sędziów spośród każdej z grup sędziów repre- z entującyc h rodzaje sądów wymienione w punkcie 2 tego przepisu – utrwalone zostało w praktyce konstytucyjnej oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca, powierzając na mocy ustawy z 2017 r. Sejmowi wybór 15 sędziów – członków KRS, zdecydował się naruszyć wynikającą z art. 187 ust. 1 Konstytucji równo wagę strukturalną Krajowej Rady Sądownictwa. Przekazanie jednemu organowi władzy politycznej możliwości wyboru w sumie 1 9 (wliczając posłów – członków KRS) spośród 25 miejsc w składzie Rady uzależni ło o bsad ę znakomitej większości składu Rady od woli aktualnej większości parlamentarnej. Zgodnie z art. 11d ust. 6 ustawy o KRS, dodanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z 2017 r., zaaprobowanie przez Sejm lis ty kandydatów na sędziów – członków KRS, ustalonej wcześniej przez właściwą komisję sejmową, może nastąpić bezwz ględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów w razie nieu- zyskania przez tę listę we wcześniejszym głosowaniu kwalifikowanej większości 3/5 głosów. Jednocześnie, w świetle art. 9a us t. 2 ustawy o KRS, dodanego na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r., Sejm, dokonując wyboru, nie jest zobligowany do wskazania przedstawicieli z każ- dej z grup sędziów rodzajów sądów wym ienionych w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, lecz jedynie do uwzględnienia, „w miarę możliwości”, potrzeby reprezenta cji w Radzie sędziów poszczególnych rodzajów i szczebli sądów. Mechanizm wprowadzony ustawą z 2017 r. stał się kanwą – formułowanych w orze - cznictwie zarówno trybunałów międzyn arodowych , jak i sądów polskich – zastrzeżeń doty- czących utraty przez Krajową Radę Sądownictwa koniecznej niezależności względem władzy politycznej , a tym samym niezdolności do realizacji w sposób niezależny i obiektywny kom- petencji w zakresie selekcji kandydatów na stanowiska sędziowskie oraz kierowania do Pre- zydenta RP wniosków o powołanie sędziego (zob. tytułem przykładu wyrok i: Wielkiej Izby T rybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. w sprawach połączonych C‑585/18, C‑624/18 i C‑ 625/18 , pkt 136 - 144; Są du Najwyższego z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III PO 7/18; Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 22 lipca 2021 r. w sprawie Recz- kowicz przeciwko Polsce, skarga nr 43447/19, pkt 274 i 276). Uważam, że zastrzeżenia te odpowiednio należy odnieść również do zdolności wykonywania przez Radę innych kompe- tencji w zakresie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w tym wystę- OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 22 powania przez nią do Trybunał u z wnioskami na podstawie art. 186 ust. 2 Konstytucji. Mam zresztą wrażenie, że Trybunał Konstytucyjny sam już dostrzegł problem, odmawiając w sprawie o sygn. K 12/18 badania legitymacji Krajowej Rady Sądownictwa do wystąpienia z wnioskiem jedynie w celu potwierdzenia własne pozycji prawnej. Mojego stanowiska na temat utraty przez Krajową Radę Sądownictwa legitymacji w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w następstwie wprowadzenia w 2017 r. mechanizmu wyboru sędziów – członków KRS przez Sejm nie zmienia sformułowane przez Trybunał w judykatach z 2017 i 201 9 r. n owe odczytanie znaczeni a normatywnego art. 187 ust. 1 Konstytucji. Wprawdzie w wyroku z 20 czerwca 2017 r., sygn. K 5/17 (OTK ZU A/2017, poz. 48), orzekając niekonstytucyjność art. 11 ust . 2 - 4 ustawy o KRS, Trybunał od- rzucił swój pogląd zajęt y wcześniej w przywołanym wyżej wyroku o sygn. K 25/07, że Kon- stytucja określa, iż członkami KRS mogą być sędziowie wybierani przez sędziów . Uzn ał, że skoro Konstytucja wprost nie przesądza tego, kto może wybierać sędziów w skład KRS, to nie muszą to być wyłącznie gremi a sędziowskie, a decyzj a w tym zakresie należy do ustawo- dawcy. Now y pogląd powtórzył w wyroku z 25 marca 2019 r., sygn. K 12/18 (O T K ZU A/2019, poz. 17) , orzekając o konstytucyjności art. 9a ustawy o KRS, wprowadzonego na mocy ar t. 1 pkt 1 ustawy z 2017 r. Zwracam jednak uwagę, że oba wyroki – w sprawach o sygn. K 5/17 i K 12/18 – wydane zostały w składzie pięciu sędziów TK, gdy tymczasem – zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. e u stawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Tr ybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – sprawy o szczególnej zawiłości wymagają rozstrzygnięcia w pełnym składzie. Niewątpliwie, sprawą o szczególnej zawiłości jest sprawa wymagająca oceny konstytucyjności decyzji ustawodaw- cy o odstąpieniu od dotychczasowej praktyki ustrojowej w zakresie kształtowania składu oso- bowego organu konstytucyjnego mającego stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Ponadto, czym innym jest stwierdzenie Trybunału, że ustawodawca może powierzyć podmio towi innemu niż gremia sędziowskie (np. Sejmowi) kompetencji do wyboru sędziów – członków KRS, a czym innym jest ocena zgodności z wymaganiami konstytucy jnymi efektu zastosowania przyjętych przez ustawodawcę mechanizmów wyborczyc h. Przypomnę, że w świetle art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji, w skład Krajowej Rady Sądownictwa mają wcho- dzić sędziowie wybrani spośród sędziów rodzajów sądów wymienionych w tym przepisie. Wyliczenie rodzajów sądów, jakie mają być reprezentowane w składzie KRS, oznacza – w świetle u trwalonego dotąd sposob u odczytania wskazanego wzorca konstytucyjnego – że w składzie KRS powinni się znaleźć przedstawiciele sędziów orzekających w każd ym z tych rodzajów sądów. Tymczasem, w efekcie zastosowania mechanizmu wybor u sędziów przyję- tego w ustawie z 2017 r. w obecnym składzie Krajowej Rady Sądownictwa nie zasiadają sę- dziowie wybrani spośród sędziów Sądu Najwyższego oraz sędziów sądów wojskowych. Również z tego powodu aktualny skład Rady nie odpowiada wymaganiom art. 187 ust. 1 Konstytucji. Wart o także, zwrócić uwagę na nie badaną dotąd przez TK kwestię reprezentatywności członków konstytucyjnego organu jakim jest KRS. O becna regulacja modelowo czyni KRS, a więc organ, który zgodnie z art. 186 Konstytucji ma stać na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, organem posiadającym duż o znaczniejsze poparcie środowiska poli- tycznego niż sędziowskiego. Z godnie z art. 11 a ust. 2 ustawy o KRS , podmiotami upra w nio- nymi do zgłoszenia Sejmowi kandydata na członka Rady jest grupa co najmniej dwóch tysi ę- cy obywateli lub dw udziestu pięciu sędziów , z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Przy wyborze członków KRS przewid ziany jest obecnie wymóg b ardzo wysok iego poparcia czynnika politycznego: posłów dokonując ych wyboru członków Rady (modelowo 2 76 z 460 posłów), przy jednoczesnym wymaganiu bardzo nisk iego minimalnym progu poparcia kan- dydatury na członka Rady wyrażonego przez środowisko sędziowskie ( jedynie 25 sędziów z ok. 10.000 sędziów). Podobn ie, jako mało reprezentatywny zakwalifikować należy wymóg OTK ZU A/2023 K 1/23 poz. 80 23 uzyskania przez kandyda ta na członka Rady poparcia minimum 2.000 obywateli blisko 3 8 milionowego Państwa. T rybunał wspomnianym wyżej wyrokiem w sprawie K 12/18 z 25 marca 2019 r. umorzył kontrolę konstytucyjności art. 11a ustawy o KRS będącego źró- dłem problemu reprezentatywności KRS oraz wymagających kontroli procedur gromadzenia list poparcia, wobec ujawnianych medialnie nieprawidłowości przy wybor ze sędziów do I KRS. Taka, moim zdaniem pochopna decyzja o umorzeniu części postępowania, może na- stępczo prowadzić do fałszywego założenia, że skutkiem wyroku TK o możliwości wyboru członków KRS przez po lityków jest zgodność z Konstytucją ustawy regulującej wybór człon- kó w KRS także w pozostałym jej zakresie – nigdy nieocenionym przez TK. Z tych samych powodów negatywnie oceniam , że w toku kontroli konstytucyjności norm z wniosku KRS w sprawie o sygn. K 12/1 8 Trybunał odstąpił od badania zdolności wniosk owej KRS, uchyla- jąc się w ten sposób m.in. od oceny zgodności uformowania rady z przepisami ustawy w tym wspomnianym art. 11a ust awy o KRS, pomimo notoryjnie znanej kwestii podnoszenia wąt- pliwości co do zupełności list poparcia kandydatów do KRS, których to wątpliwości nie roz- strzygnęła uprzednio PKW, z uwagi na brak wniosku zobowiązanego do jego złożenia w ta- kiej sytuacji Marszałka Sejmu. B rak kontroli konstytucyjności art. 11 b ustawy o KRS nie pozwala dziś jednoznacznie rozstrzygnąć czy do stania na straży niezależności sądów i nie- zawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji) mogą zostać – w zgodzie z ustawą zasadniczą – oso by leg itymujące się, zgodnie z wymogami ustawowymi, znikomym poparciem społecz- n ym bądź zawodowym. Holistyczne rozumienie Konstytucji nakazuje jednak przyjąć, że dla skutecznej realizacji konstytucyjnych zadań stawianych KRS : diagnozowania zagrożeń nieza- leżności sądów i niezawisłości sędziów oraz przeciwdziałania takim zagrożeniom , niezbędn e jest posiadanie legitymacj i znacznej cz ęści środowiska sędziowskiego, mogącego w sposób obiektywny ocenić dotychczasową pracę i postawę kandydata na członka Rady. Rozsąd ek i doświadczenie życiowe podpowiadają zaś, że dla zachowania konstytu cyjnej równowagi władz, udział i poparcie środowiska sędziowskiego w wyborze członków konstytucyjnego organu mającego strzec niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów nie powinien być mniejszy od udziału i poparcia innych władz – tych przed którymi KRS ma zadanie strzec sądownictwo. Z tych wzg lędów stoję na stanowisku, że Krajowa Rada Sądownictwa – w składzie ukształtowanym z zastosowaniem art. 9a ustawy o KRS , dodanego na mocy art. 1 pkt 1 usta- wy z 2017 r. – nie jest legitymowana do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytu- cyjnym na podstawie art. 186 ust. 2 Konstytucji.