SK 137/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 25 marca 2022 r. Pozycja 17 POSTANOWIENIE z dnia 11 stycznia 2022 r. Sygn. akt SK 137/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Julia Przyłębska P iotr Pszczółkowski – sprawozdawca Wojciech Sych Michał Warciński, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r., skargi konstytucyjnej Stowarzyszenia [ … ] w O. o zbadanie zgodności: a rt. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświato- wych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.) w powiązaniu z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 7 stycznia 2020 r. (data nadania: 15 stycznia 2020 r.) Stowarzyszenie [ … ] w O. (dalej: skarżący, s towarzyszenie) wniosło o stwierdzenie niezgod- ności art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowan iu zadań oś wiatowych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, ze zm.; dalej: u.f.z.o.) w po- wiązaniu z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjny mi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Kon- stytucji. W petitum skargi konstytucyjnej podniesiono, że wskazane przepisy są niezgodne z Konstytu cją, ponieważ nakazują liczyć bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego s ądu administracyj nego na czynność organu w przedmiocie ustale- nia dotacji oświatowej od dnia przekazania dotacji na rachunek bankowy beneficjenta bez OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 2 wzglę du na termin doręczenia beneficjentowi pełnej informacji o sposobie wyliczenia pod- stawowej kwoty dotacji. Zdani em skarżącego , prowadzi to do pozbawienia gwarancji zapo- znania się ze sposobem wyliczenia dotacji oraz możliwości skutecznego i efektywnego za- ska rżenia przed miotowej cz ynności do sądu administracyjnego. 1.1. Skargę konstytucyjną wniesiono na tle poniżej opisanego stanu faktycznego: W 2019 r. właściwy organ (wójt) ustalił wysokość dotacji na rzecz stowarzyszenia ja- ko podmiotu prowadzącego inne for my wychowania przedszkolnego i wpłacił określoną kwo- tę na konto bankowe skarżącego. Przekazując dotację 18 stycznia 2019 r., nie poinformował skarżącego, w jaki sposób wyliczono wysokość podstawowej kwoty dotacji (jakie koszty uwzględn iono przy jej wyliczeniu). 23 stycznia 2019 r. skarżący – w trybie dostępu do infor- macji publicznej – zwrócił się do właściwego organu z wnioskiem o wskazanie szczegółowe- go sposobu wyliczenia przekazanej dotacji, następnie 8 lutego 2019 r. uzyskał pierwszą in- formację . Uznawszy tę informację za niepe łną, wystąpił o jej uzupełnienie, następnie 27 lute- go 2019 r. otrzymał kolejną odpowiedź . Po analizie pism otrzymanych od organu dotującego, uznawszy, że wysokość przy- znanej dotacji jest zaniżona, 7 marca 2019 r. stowarzyszenie – za pośrednictwem właściwe go organu – złożyło skargę do sądu administracyjnego na czynność ustalenia dotacji oświa towej. Postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (sygn. akt [ … ]) odrzucił skargę stowarzyszenia, jako wniesi oną po term inie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a . Sąd stwierdził, że termin do wniesie nia skargi wi nien być liczony od dnia dokona- nia czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta. Stowarzys zenie wniosło zażalenie na to orzeczenie. Naczelny Sąd Administra- cyjny postanowieniem z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt [ … ] ) oddalił zażalenie skarżącego. 1.2. Zdaniem skarżące go, dokonana przez sądy administracyjne wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. (w związku z i nnymi przepisami tej ustawy) – zgodnie z którą trzydziestodniowy ter- min, o którym mowa w tym przepisie, rozpoczyna bieg w dniu przekazania dotacji na rzecz uprawnionego – prowadzi do pozbawienia beneficjenta dotacji oświatowej „gwarancji moż- liw ości wywiedz enia merytorycznej i skutecznej skargi do wojewódzkiego sądu administra- cy jnego”. Skarżący podkreślił, że tak liczony termin do wniesienia skargi może upłynąć, za- nim beneficjent dotacji zapozna się ze szczegółowym sposobem wyliczenia jej wysokoś ci przez właściwy organ, co miało miejsce w jego sprawie. Skarżący wskazał, że wobe c skomplikowanego sposobu u stalenia wysokości podsta- wowej kwoty dotacji oświatowej, bez posiadania informacji co do przyjętej metodologii wyli- czenia, uprawniony podmiot nie jest w stanie zweryfi kować zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ d otujący. Tymczasem – zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna w szczególności określać naruszenie prawa lub interesu prawnego. Zdaniem sk arżącego, kwestionowana przez niego regulacja powoduje, że skargę na czynność ustalenia przez organ dotacji oświatowej należy wnieść przed zapo- znaniem się przez skarżącego z informacją na temat szczegółowego sposobu wyliczenia wy- sokości dotacji , a zatem bez możliwości odniesienia się do tego sposobu w stawianych zarzu- tach lub po otrzymaniu takich informacji – wówczas jednak skarżący naraża się na niedocho- wanie terminu. Skarżący stwierdził, że unormowanie takie pozbawia beneficjenta dotacji „chcącego zaskar żyć czynność ustalenia wysokości dotacji oświatowej gwarancji zapoznania się ze spo- sobem wyliczenia tej dotacji bez czego nie jest on w stanie skutecznie zakwestionować tegoż sposobu [wyliczenia] w wywiedzionej skardze”. Wywiódł z tego, że art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. naruszają art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 u st. 1 i art. 184 Konstytucji. W ocenie skarżącego, kwestionowane przepisy stwarzają beneficjentowi dotacji OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 3 tylko pozornie prawo zainicjowania sąd owej kontroli czynnośc i ustalen ia dotacji, gdyż prawo to jest iluzoryczne i blankietowe, a nadto różnicują sytuację beneficjentów dotacji w zależno- ści od tego, czy uprawniony otrzyma pełną informację przed upływem trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia otrzymania dotacji na konto , czy po jego upływie . 2. 15 grudnia 2020 r. Sejm i Prokurator Generalny zostali powiadomieni o obowiązku, natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. Do dnia 11 stycznia 2022 r. żaden z tych organów nie przedstawił stanowiska. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. We wnie sionej do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej Stowarzy- szenie [ … ] w O. (dal ej: skarżący , stowarzyszenie) zakwesti onowało przywołane związkowo trzy przepisy, a mianowicie art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu za- dań oświatowych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 , ze zm.; da- lej: u.f.z.o.), art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W petitum skargi skarżący wyjaśnił, ż e nie kwestionuje tych przep isów w pełnym zakresie ich treści, lecz przedmiotem zaskarżenia czyni wyn ikający z nich nakaz liczenia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność organu w przedmiocie u stalenia dot acji oświatowej od dnia przekazania dotacji na rachunek bankowy beneficjenta b ez względu na termin doręczenia beneficjentowi pełnej informacji o sposobie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji. Spośród wymienionych przepisów podstawowym z punktu widzenia ta k określonego zaskarżenia jest art. 53 § 2 p.p.s.a. (dokładnie jego zdanie pie rwsze), który stanowi : „Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wn osi się w terminie trzydzi estu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub pod jęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę”. Wskazane przez sk arżącego art. 47 u.f.z.o. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. maj ą jedynie charakter związkowy i nie są per se przedmiotem postawionych w skardze za- rzutów. Stowarzyszenie nie kwestionuje bowiem ani wynikającej z tych przepisów kwalifika- cji c zynności podejmowanych przez organ dotujący jako czynności z zakresu administracj i, ani poddania ich kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Z analizy skargi konstytucyjnej wynika, że – zdaniem skarżącego – termin do wnie- sienia skargi do sądu administrac yjnego na cz ynność ustalenia dotacji o światowej powinien być liczony od dnia, w którym uprawniony powziął „pełną informację” o sposobie (metodo- logii) wyliczenia dotacji (skarżący zamiennie wskazuje na sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji) przez właś ciwy organ, a nie od dnia podjęcia czynności. Skarżący wywiódł, że zdobycie wiedzy o samej wysokości przyznanej dotacji nie jest wystarczające z punktu wi- dzenia możliwości skutecznego zaskarżenia czynności organu dotującego . Wskaz ał, że usta- lenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli jest skomplikowane i bez wiedzy w zakresie tego, jak została ona wyliczona przez organ dotujący, nie sposób zweryfikować zgodności z prawem podjętej czynności. Podniósł, że beneficjent nie jest w stanie uczynić za dość okreś lonym w art. 57 § 1 p.p.s.a. wymaganiom skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie posiadając wystarc zającej wiedzy , trudno wskazać, w jaki sposób organ dotujący naruszył prawo lub interes prawny uprawnionego. W ocenie skarżącego, taka regulacja czyni OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 4 prawo beneficjenta do zaskarżenia czynności ustalenia dotacji oś wiatowej iluzorycznym, a przez to jest niezgodna z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. 2. Trybunał Konstytucyjny – również na tym etapie postępowania – miał obowią zek zb adać, czy skarga konstytucyjna wniesiona przez skarżącego spełnia wszystkie wymagania formalne waru nkujące jej merytoryczne rozpoznanie. Trybunał konsekwentnie przyjmuje bowiem, że na każdym etapie postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi niezb ędna jest kontrola, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępow ania w całości lub w części. Zakończenie etapu wstępnego rozpoznania skargi nie wyklucza dal- szej oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolejnym etapie po stępowania. W szcze- gólności, przekazani e skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybuna- łu nie przesądza ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucy jnych praw i wolności, a jej wniesienie uwarunkowane zostało spełnieniem wymogów wynikających za- równo z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try- bie postępowani a przed Try bunałem Kons tytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z treścią art. 79 Konstytucji – skarga konstytucyjna może być wniesion a wyłącznie w sprawie zgodności z Konstytucją „ustawy lub innego aktu normatywnego”, z czego wy nika, że je j przedmiote m nie może być akt stosowa nia prawa. Skarga konstytucyj- na w polskim systemie prawnym jest zatem zaw sze „skargą na przepis”, a nie na jego kon- kretne, nawet wadliwe, zastosowanie. Do kompetencji Trybunału nie należy zatem ani spra- wowanie kontroli sposobu wyk ładni obowiązujących przepisów, ani prawidłowości ich sto- sowania lub niesto sowania przez sądy orzekające w indywidualnych sprawach. Trybunał wielokrotnie wyjaśniał także, że do zasadniczych przesłanek dopuszczalno- ści występowania ze skargą konstytucyjną należy uczyni enie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazując ych podwó jną kwalifikację. Będąc pod- stawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ admin istracji publicznej, muszą one prowadz ić jednocześni e do naruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych wolności lub p raw. Skar żący, który jest zobligowany do prawidłowego oznaczenia w skardze konstytucyjnej przedmiotu kontroli, musi wykazać, że zaskarżone przepisy posiadają taką podwójną kwalif ik ację, a więc po pierwsze, że były pod- stawą prawną ostatecznego orzeczenia wy danego w sprawie skarżącego , oraz po drugie, że to w treści normatywnej tych przepisów tkwi bezpośrednia przyczyna naruszenia określonych w Konstytucji wo lności i pra w skarżącego (por. art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK) . Innymi słowy, ist- nieć musi ścisły, merytoryczny związek między treścią normatywną zaskarżonej regulacji, t reścią wydanego na podstawie tej regulacji ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy pu- blicznej dotyka jącego sfery wolności i praw konstytucyjnych skarżącego oraz podniesionym przez skarżącego w skardz e konstytucyjnej naruszeniem wolności lub praw konstytucyjnych. 3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy skarga konstytu- cyjna stowarzyszenia spełnia powyższe wymagania dopuszczalności jej merytorycznego roz- poznania. 3.1. W świetle nie tylko użytej w petitum skargi konstytucyjnej formuły zaskarżenia , lecz także na podstawie jej uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny przede ws zystkim powz iął wątpliwości co do tego, czy kwestionowane przez stowarzyszenie przepisy (wskazane w uję- ciu zwią zkowym, o czym wyżej) są rzeczywistym i bezpośrednim źródłem podnoszonego w skardze naruszenia praw konstytucyjnych. OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 5 Należy bowiem zauważyć, że formalnie pod ważając regulację wyznaczającą początek biegu trzydziestodniowego terminu wniesienia skargi na dzie ń podjęcia czynności przez wła- ściwy organ (w tym przypadku przez orga n dotujący) , skarżący główną przyczynę uniemoż- liwiającą skuteczne skorzystan ie ze skargi do sądu administracyjnego dostrzega w mechani- zmie wysokości ustalania dotacji oświatowej . Zasady dotowania szkół i placówek publicznych i niepublicznych są określone w art. 9- 49 u.f.z.o. Jak objaśniono w literaturze: „Sposób ustalenia wysokoś ci dotacji sprowa- dza się do następujących czynności: 1) ustalenie podstawy obliczania dotacji na jednego ucznia (wychowanka, słuchacza, uczestnika zajęć) jednostki dotowanej – w art. 15-21 , 25 , 26 , 28-32 [u.f.z.o] należy znaleźć artykuł i ustęp, w którym wy rażono sposób obliczania podsta- wy dotacji na jednego ucznia dla jednostki takiej jak dotowana. Po ustaleniu rodzaju podsta- wy dotacji według właściwego przepisu ustalona zostaje kwota roczna obowiązująca na jed- nego ucznia jednostki dotowanej; 2) w przypadku niektórych podstaw (ze względu na ich konstrukcję) drugą czynnością, w ramach obliczania wysokości dotacji należnej, jest prze- mnożenie kwoty stanowiącej podstawę ustawową na jednego ucznia przez współc zynnik (mnożnik) zawarty w ustawowej konstrukcji takiej podstawy (np. w przypadku dotacji dla niepublicznego przedszkola z art. 17 ust. 3 [u.f.z.o] ustaloną kwotę przemnaża się prz ez przy- jęty w JST współczynnik, równy 75% podstawy) bądź też w przypadku szkół publicznych, w k tórych realizowany jest obowiązek szkolny i nauki – przemnożenie kwoty stanowiącej podstawę ustawową na jed nego ucznia przez wskaźnik zwiększający dla d anego typ u szkół ( art. 25 [u.f.z.o]); 3) po otrzymaniu kwoty z pkt 1 –2, stanowiąc ej wysokość płatności rocznej na jednego ucznia jednos tki dotowanej, dzieli się ją przez 12 miesięcy i kwotę miesięczną przemnaża się przez faktyczną liczbę uczniów (wychowanków, słuchaczy, uczestników zajęć) tej jednostki w skali każdego miesiąca roku kal endarzowego, w wyniku czego po zsumowa- niu kwo t miesięcznych otrzymuje się kwotę dotacji rocznej należnej dotowanej jednostce” (W. Lachiewicz, A. Pawlikowska, Dotacje oświatowe , Warszawa 2021, dostęp: Legalis ). W przypadku ska rżącego, jako podmiotu niepublicznego prowadzącego punkt przed szkolny, podst awę dotowania określa art. 21 u.f.z.o., a podstawową kwotę dotacji – art. 12 u.f.z.o. Jak wynika z akt sprawy, s towarzyszenie w skardze wniesionej do sądu adminis tracyjnego zarzu- ca ło naruszenie art. 21 ust. 3 w związku z art. 9 i art. 12 u.f. z.o., przy czy m żadnego z tych przepisów nie uczyniło przedmiotem skargi konstytucyjnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, a naliza skargi konstytucyjnej stowarzyszenia nie prowadziła do jedn oznacznych wniosków co do tego, jakie elementy tego mechanizmu skarżący uważa za wadliwe. S karżący wskazuje z jednej strony skomplikowany sposób okre- ślenia podstawowej kwoty dotacji (zob. np. s. 5 i 12 uzasadnienia skargi), z drugiej – brak obowiązku udost ępniania beneficjentowi przez org an dotujący informacji o sposobie jej wyli- czenia. Niez ależnie od niejasności w tym zakresie, Trybunał stwierdził, że i tak skarżący nie uczynił przedmiotem zaskarżen ia materialnych unormowań dotyczących tych kwestii, lecz p rzepis określający termin do wniesienia skargi do sądu administrac yjnego, czyli art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem art. 53 § 2 p.p.s.a. nie jest bezpośrednią przyczyn ą – jak twierdzi skarżący – niemożności lub znacznego utrudnienia skutecznego zaskarżenia prz ez beneficjenta dotacji czynności ustaleni a dotacji oświatowej. Treść tego prz episu nie dotyczy bowiem podnoszo- nych w skardze problemów związanych z określeniem wysokości dotacji oświatowej ani ob- owiązku informacyjnego (czy jego braku) po stronie organu dotującego. To znaczy, że art. 53 § 2 p.p.s.a., choć był podstawą prawną orzeczeń, w zwią zku z którymi stowarzyszenie wnio- sło skargę konstytucyjną, to nie determinował treści rozstrzygnięcia o konstytucyjnych pra- wach skarżącego w sposób przez niego określony . Należało przy tym zauważyć – ab strahując nawet od tego, że art. 9, art. 12 i art. 21 u.f.z.o. nie są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie – że kwestia dotycząca sposobu OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 6 ustalenia wysokości dotacji oświatowej by ła podstawową kwestią sporną w sprawie skarżące- go toczącej się przed sądem administracyjnym. Stowarzyszenie, podno sząc w sz czególności w skardze konstytucyjnej argument, że sposób ustalenia wysokości podstawowej kw oty dota- cji jest skomplikowany, w istocie podjęło polemikę z postanowieniem WSA w O. z 25 kwiet- nia 2019 r. (sygn. [ … ]), w którym s ąd stwierdził „ ( … ) strona skarżąca, otrzymując w dniu 18 stycznia 2019 r. kwotę dotacji oświatowej za styczeń 2019 r., powzięła wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji na rok 2019. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzi eci w prowadzonym punkcie przedszkolnym, obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności (…) . Pomimo tego, strona skarżąca nie zaskarżyła czynności organu w zakresie ustale nia podstawowej kwoty dotacji oświatowej (…)” . Trybuna ł Konstytucyjny dostrzegł, że ustalenie podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla placówek wychowania przedszkolnego może nastręczać w praktyce pewnych trudności ( zob. komentarz do art. 12 [w:] Finansowa nie zadań oświatowych. Ko- mentarz , red. M. Pilich, Warszawa 2020, dostęp: L ex , por. także postanowieni a WSA w Olsz- tynie: z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 536/19, Lex nr 3035535 oraz z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 195/20, Lex nr 3039770), jedna kże Trybunał nie jest upoważniony do kon- troli prawidłowości sposobu wykładni i stosowania przepisów prawa przez sądy. Trybunał nie jest bowiem instancją odwoławczą od orzeczeń sądów ani nie sprawuje nadzoru judykacyjne- go nad sądami, a skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem zaskarże nia ostatecznych ro zstrzygnięć sądowych. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat niedopuszczalności skargi konstytucyjnej jako skargi na stosowanie prawa, a n ie na przepis (zob. spośród ostatni ch, postanowienie z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 80/19, OTK ZU A/2020, poz. 72). 3.2. Trybunał Konstytucyjny rozważył jeszcze inny możliwy sposób rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia. Można by mianowicie przyjąć, że skarżący rzeczywiście kwestionuje art. 53 § 2 p.p.s.a. (przywołany związkowo ze wskazywanym i wcześniej przepisami) w za- kresie, w jakim stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności , o których mowa w art. 47 u.f.z.o. Nawet jednak przy ta kiej rekonstrukcji, należało dojść do wniosku, że zarzuty posta- wione w skardze w istocie dotyczą nie treści normatywnej wywiedzionej z art. 53 § 2 p.p.s.a., lecz sposobu, w j aki sądy orzekające zastosowały kwestionowaną regulację prawną w oko- licznościach k onkretnej sprawy. Skarżący po dnió sł nawet wprost, że to dokonana przez sądy administracyjne wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. doprowadziła do pozbawienia go możliwości skuteczn ego wniesienia skargi do sądu ad ministracyjnego. Jak wynika zwła szcza z uzasadnienia skargi konstytucyjnej, po pierwsze skarżący zda- je się uważać, że ze względu na kształt mechanizmu ustalania i przekazywania dotacji oświa- towej sądy powinny inaczej kwalifikować początek biegu terminu do wniesienia skargi do sądu admini stracyjnego. Tymczasem brzmienie art. 53 § 2 p.p.s.a. w tym zakresie jest jedno- znaczne , a swą tezę – jak wykazano we wcześniejszym punkcie – skarżący wspiera argumen- tacją dotyczącą mechanizmu dotacyjnego, a nie argumentacją , któr ą można by zakwalifiko- wać jak o uzasadnienie z arzutu niezgodności zaskarżon ego przep isu z Konstytucją. NSA w wydanym w sprawie skarżącego postanowieniu z 14 czerwca 2019 r. (sygn . akt [ … ]) stwierdził: „Błędnie (…) strona skarżą ca wskazuje jako początek biegu ter minu dzień, w kt ó- rym dowiedziała się o tym, że sposób wylicze nia dotacji jest – jej zdaniem – niezgodny z prawem. (…) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uz yskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wie- dzy, że czynność ta mogła zostać podję ta z naru szeniem przepisów prawa”. Po drugie, skarżący doprecyzowuje, że jego zdaniem, bieg terminu do wniesienia skargi powinien być liczony z uwzględnieniem „terminu doręczenia beneficjentowi pełnej OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 7 informacji o sposobie wyliczenia podstawowej kwoty dot acji”. Jak wynika ze skargi konsty- tucyjnej, skarżący uzyskał informację od organu dotującego – jego zdaniem wystarczającą do zaskarżenia czynności ustalenia dotacji oświatowej – dopiero w trybie dostępu do infor macji publicznej , jednak zbyt późno, by dochować termi nu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zwracając uwagę na ten kontekst systemowy, skarżący nie przedstawia jednak argumentacji, któ ra miałaby świadczyć o tym, że uzy skanie informacji od organu dotując ego jest warun- kiem sine qua non możliwości zaskarżenia czynności ustalenia wysokości dotacji oświatowej. W tym zakresie należało wziąć pod uwagę, że sądy orzekające w sprawie leżącej u p odstaw dokonały kwalifikacji tej ok oliczności jako mogącej mieć wpływ na bieg terminu do wniesie- nia skargi na czynn ość ustalenia dotacji oświatowej. Wojewódzki s ąd administracyjny w przywołanym wcześniej postanowieniu z 25 kwietnia 2019 r. stwierdził, że „pisma kiero- wane do adresatów dotacji w trybie informacji publicznej maj ą charakter wtó rny, następczy wobec czynnośc i polegaj ącej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek ban- kowy benefic jenta”, jednocześnie nie znajdując podstaw do uznania, że uchybienie terminowi nastąpił o b ez winy strony. NSA podtrzymał stanowisko, że w sprawie stowarzyszenia nie zaist niał wyją tek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 53 § 2 p.p.s.a. Zestawiwszy treść tych rozstrzygnięć z uzasadnieniem skargi, należało dojść do wniosku, że skarżący bądź próbuje podważyć przyjęty przez sądy rezu ltat interpretacyjny art. 53 § 2 p.p.s.a., bądź uważa, że oko- liczności wniesienia przez niego po terminie skargi na czynność ustalenia dotacji oświatowej powinny być inaczej zakwalifik owane. Wynika z tego, że skarżący w istocie kwestionuje nie akt normatywny, lecz akt stosowania prawa. W orzecznictwie Trybun ału Konstytucyjnego wyjaśniono, że ażeby ochrona konstytu- cyjna, której podmioty mogą dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji, była realna i efektywna, skarżący muszą mieć możliwość zakwestionowa- nia nie tylko norm prawnych ustalonych na podstawie samego literalnego brzmienia przepi- sów, ale także norm prawnych, które zostały z tych przepisów wyw iedzione w drodze wy- kład ni i stosowan ia prawa przez sądy. Jednakże, jak ró wnież wynika z konsekwentnego orzecznictwa Trybunału , kontrola w tym drugim wypadku jest dopuszczalna dopiero wów- czas, gdy w drodze orzecznictwa sądowego, popartego wypowiedziami orzeczniczymi Sądu Najwyższ ego lub Nacze lnego Sądu Administracyjnego, dojdz ie do utrwalenia się jednolitej wykładni treś ci normat ywnej określonego przepisu. W świetle art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarżący powinien wykazać, że w orzecznictwie sądów doszło do utrwalenia się takiej jedno- litej wy kładni . Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie nie wy- kazał, że przedmiotem sformułowanych przez niego zarzutów jest norma prawna odtworzona z przepisu podstawowego oraz przepisów związkowyc h wskazanych w petitum skargi w trwałym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. 3.3. Konkludując, Trybunał stwierdził, że: – po pierwsze, między treścią zaskarżon ego art. 53 § 2 p.p.s.a. (przywołanym przez s towarzyszenie związkowo z art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) a sformułowanymi w skardze zarzutami naruszenia praw konstytucyjnych nie zachodzi relacja wymagana przez art. 79 Konstytucji, oraz – po drugie, skarga konstytucyjna stowarzyszenia nie dotyczy w istocie treści norma- tyw nej zaskarżonej regulacji, lecz przedm iotem postawionych w niej zarzutów jest sposób wykł adni i stosowania przepisów prawa przy jęty przez orzekające w sprawie sądy administra- cyjne. To znaczy, że skarga konstytucyjna stowarzyszenia nie spełnia – wynikający ch z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK – wy magań jej dopuszczalności, co skutkuje umorzeniem post ępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 8 Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji . Zdanie odrębne sędziego TK Michała Warcińskiego do uzasadnienia postanowie nia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt SK 137/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej u.o.t.p.TK ) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyj- nego z 11 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt SK 137/20. I. Trybunał Konstytucyjny zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, nie- mniej za przyczynę takiego orzeczenia uznał to, że rozpatrywana skarga konstytucyjna była skargą na stosowanie prawa. Zdaniem Trybunału, strona skarżąca żąda od Trybunału ochrony właściwej sądowemu postępowaniu instancyjnemu, a nie kontroli hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Zarzuty skargi skierowane są wobec ostatecznego orzeczenia w spra- wie, które miało naruszyć wolności i prawa strony skarżącej (akt u stosowania prawa), a nie wobec wskazanego w petitum skargi przedmiotu kontroli zgodności z Konstytucją. Z uzasadnienia postanowieni a można wysnuć wniosek, że rozpatrywana skarga jest skargą na stosowanie prawa także z innego powodu. Według Trybunału, skarżący nie wyka- zał, że treść (znaczenie) wskazanego przez niego przedmiotu kontroli jest utrwalona w orze- cznictwie, w szczególności Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. „W świetle art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarżący powinien wykazać, że w orzecznictwie sądów doszło do utrwalenia się takiej jednolitej wykładni. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, że przedmiotem sformułowanych przez niego zarzutów jest norma prawna odtworzona z przepisu pod stawowego oraz przepisów związko- wych wskazanych w petitum skargi w trwałym i jednolitym orzecznictwie sądów administra- cyjnych”. II. Pi erwsza opinia wyrażona przez Trybunał budzi zastrzeżenia ze względu na swoją ogólnikowość – akty sto sowania prawa mają bowiem różne postaci; z drugą – nie sposób się zgodzić z powodów natury zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że nie jest uprawniony do kontroli aktów stosowania prawa. Skarga konstytucyjna musi dotyczyć pra w- nej podstawy rozstrzygnięcia, które prowadziło do naruszenia prawa podmiotowego podlega- jącego ochronie konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2015 r., sygn. SK 70/13, OTK ZU nr 2/A/2015, p oz. 14; 27 października 2015 r., sygn. SK 9/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 151). Proces stosowania prawa jest jednak wieloetapowy. Składają się nań czynności polegające na ustaleniu stanu faktycznego, wyborze przepisów, wykładni obowiązujących przepisów prawnych w celu ustalenia normy prawnej, subsumcji oraz ostatecznie wydania orzeczenia sądowego lub podjęcia decyzji. Pojęcie skargi na stosowanie prawa występowało w dotychczasowym orzecznictwie Tryb unału także w różnych znaczeniach: po pierwsze, je- żeli skarżący w uzasadnieniu podnosił zarzuty nie wobec przepisu, ale wobec wykładni zasto- sowanej przez organ wydający ostateczne orzeczenie, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konsty- tucji; po drugie, jeżeli w tym ostatecznym orzeczeniu przyjęto jedną z kilku równoważn ych wykładni funkcjonujących w orzecznictwie, a możliwe było z astosowanie takiej, która jest OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 9 zgodna z Konstytucją; po trzecie, jeżeli ostateczne orzeczenie oparte było na wykładni odoso- bnionej, kt óra nie znajdowała się w głównym nurcie interpretacyjnym orz ecznictwa. Wymie- nione wypadki pozwalały na umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wy- dania wyroku w sprawie. Jednakże, po pierwsze, wykładnia jako proces prowadzący do odkrycia zna czenia przepisu lub wynik tego procesu mają ścisły, konieczny związek z przepisem. Jeżeli w postę- powaniu przed Trybunałem zarzuca się określonej wykładni niezgodność z Konstytucją (co bywa nazywane zarzutem wobec normy, a nie przepisu), to w istocie chodzi o zarzut skiero- wany wobec przepisu, którego potencjał znacz eniowy pozwala na oznaczoną interpretację. Po drugie, organy stosujące prawo, w najkorzystniejszym dla zainteresowanych wy- padku, zachowując zasadę równości w prawie, wypracowują jedną (dominującą) wykładnię; bywa jednak, że funkcjonuje w judykaturze kilka równoważnych (ilościowo, jakościowo) linii orzeczniczych. Prz episy miewają bowiem, ze względu na syntetyczność legislacyjnego ujęcia, duży potencjał interpretacyjny, co znaczy, że mogą dać, z wyk orzystaniem różnych metod oraz reguł preferencji wykładni, wiele odmiennych, choć często równoważnych, nie tylko z punktu widzenia poprawności teoretycznej, konstrukcyjnej, prakseologicznej, ale także ak- sjologicznej, wyników. Skarżący nie może ponosić uszc zerbku w sferze ochrony prawnej wskutek zastosowania przez s ąd w ostatecznym orzeczeniu jednej z funkcjonujących wykład- ni, która nie odpowiada Konstytucji. Stwierdzenie, że sąd mógł zastosować wykładnię pro- konstytucyjną, może skarżącemu dać satysfakcję w sferze symboliki, ale nie realną ochronę wolności i praw konstytucyjnych, jaką przewiduje art. 79 ust. 1 Konstytucji. Umorz enie po- stępowania z powodu niejednolitości orzecznictwa albo możliwości prokonstytucyjnej wy- kładni zaskarżonego przepisu czyniłoby skargę konstytucyjną w znacznym zakresie instytucją dysfunkcjon alną i pozbawioną znaczenia dla uprawnionych. Skarga konstytuc yjna z założenia ma być natomiast instytucją gwarantującą wymierną ochronę wolności i praw konstytucyj- nych. Po trzecie, taka sama kon statacja musi się nasuwać co do skarg konstytucyjnych, w któ rych zarzuca się niezgodność z Konstytucją przepisu w ujęciu o dosobnionym, jednost- kowym, dotychczas niewystępującym w orzecznictwie. Jeżeli bowiem zastosowany przez sąd przepis pozwolił mu na oznaczoną, choćby oryginalną i nieznaną wcześniej w orzecznictwie wykładnię, to znaczy, że przepis ten zawierał w sobie potencjał znaczeniowy, który pozwolił na taką właśnie interpretację i w takim ujęciu powinien być oceniany przez Trybunał. Wy- kładnia przepis u, nawet powszechnie akceptowana i jednolita, w zasadzie nigdy nie jest jedy- ną możliwą. Syntetyczna redakcja przepisów prawa daje interpretatorowi często znaczną swobodę określania ich znaczenia (por. wyroki TK z: 22 maja 2019 r. sygn. SK 22/16, OTK ZU A/2 019, poz. 48; 25 września 2019 r. sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2 019, poz. 53). Odmo- wa przyznania ochrony konstytucyjnych wolno ści i praw w trybie skargi konstytucyjnej, w której zarzuca się niezgodność z Konstytucją określonego rozumienia przepisu zastosowa- neg o w ostatecznym orzeczeniu sądowym, w sposób nieuprawniony prowadziłaby do za- mknięcia drogi ochrony konstytucyjnej jednost ek. Kwestionowanie w skardze konstytucyjnej błędnej, odosobnionej i nieznajdującej uzasadnienia w nauce prawa wykładni obowiązujących przepisów prawnych nie jest niedopuszczalną skargą na stosow anie prawa. W sytuacji tej Trybunał Konstytucyjny nie kontroluje wykładni przepisów, ale same przepisy, których po- tencjał znaczeniowy może wykraczać poza ustalone w judykaturze i doktrynie kanony. Kon- troli zgodności z Konstytucją wszczętej skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, roz- strzygniętej konkretnym orzecze niem, podlega, z natury skargi konstytucyjnej, przepis w ro- zumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu. Instytucja skargi konstytucyjnej jest bowiem immanentnie związana z określonym stanem faktycznym i ostatecznym orzeczeniem, rozstrzygającym konkretną sprawę skarżącego. O ile zatem podczas oceny przepisu w kontro- li abstrakcyjnej Trybunał bierze pod uwagę przepis według utrwalonej wykładni organów OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 10 stosujących ten przepis (por. wyrok z 9 maj a 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47; wyrok z 27 września 2012 r., sygn. SK 4/11, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 97; posta- nowienie z 24 września 2015 r., sygn. Ts 212/15, OTK ZU nr 5/B/2015, poz. 560), o tyle w kontroli skargowej Trybunał może ocenić przepis w rozumieniu nawet jednostkowym, nie- powtarzalny m, jednakże mieszczącym się w granicach dopuszczalnej wykładni. Zważywszy na treść i funkcję art. 79 ust. 1 Konstytucji, można zatem uznać, że do- puszczalna jest skarga konstytucyjna, w której za rzuty kieruje się choćby wprost wobec za- stosowanej wykładni zaskarżonego przedmiotu kontroli, a także wobec zarówno jednej z kil- ku równorzędnych, jak i odosobnionej interpretacji przepisu. Taka sk arga jest bowiem w isto- cie skargą na przepis w określonym, z arzucanym znaczeniu. W kompetencjach Trybunału jest jednak ocena, czy określona wykładnia przepisu jest nią w istocie, czy też przepis stanowił dla organu stosującego prawo tylko formalną podstawę rozstrzygnięcia, której powołania wymagają przepisy prawa procesowego. Nie zawsze bo- wiem „wykładnia” ma jakikolwiek zwią zek znaczeniowy z interpretowanym przepisem, lecz bywa, że stanowi w istocie dzieło prawotwórstwa sądowego (ocena tego zjawiska nie ma zna- czenia dla niniejszego wywodu). Związek znaczeniowy nie musi opierać się na wykładni ję- zykowej; może także wynikać z z astosowania metody historycznej, systemowej czy funkcjo- nalnej. Granice w tym względzie są daleko posunięte, niemniej istnieją. Podlegający kontroli zgodności z Konstytucją przepis nie może być jedynie formalną (procesową) podstawą osta- tecznego rozstrzygnięcia, które w istocie oparte jest na regule niemającej żadnego znaczenio- wego związku z przepisem. Trybunał może zatem uznać, że reguła, która była podstawą roz- strzygnięcia, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie wynika z zaskarżonego przepisu, ale jest efektem prawotwórczej działalności sądu, i w tym zakresie umorzyć postępowanie. W takim wypadku trudno stawiać zarzut niezgodności z Konstytucją przepisu, który nie był źródłem zastosowanej normy, lecz jedynie stanowił formalną podstawę ostatecznego orzecze- nia. Należy jednak podkreślić, że skarga konstytucyjna nie jest ani wprost, ani pośrednio nadzwyczajnym środkiem kontroli ostatecznych orzeczeń sądowych czy ostatecznych roz- strzygnięć org anów administracji publicznej (por. postanowienie TK z 16 grudnia 2016 r., sygn. SK 21/16, OTK ZU A/2016, poz. 97). Przedmiotem zaskarżenia może być, po pierwsze – wyłącznie akt normatywny, po dru gie – akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczn e rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego. Warunkiem koniecznym d opuszczenia do merytorycznego rozpoznawania skargi konstytucyjnej jest zatem wykazanie przez skarżącego, że ostateczne rozstrzygnięcie , o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest oparte bezpo- średnio na przepisie w rozumieniu określonym przez sąd. W ymagany poziom staranności rekonstrukcji wykładni, którą miał według skarżącego zastosować sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu, zależy o d tego, czy zastosowana wykładnia jest wykładnią utrwaloną i powszechnie stosowaną w judykaturze, czy też ma charakter odo- sobniony, jednostkowy. O ile w pierwszym wypadku wystarczy wykazanie istnienia określo- nego nurtu orzeczniczego oraz tego, że ostateczn e rozstrzygnięcie wpisuje się w ten nurt, o tyle w drugim wy padku konieczne jest pełne, rzetelne i niebudzące najmniejszych wątpli- wości wykazanie przez skarżącego, że sąd w swoim orzeczeniu przyjął określoną zarzucaną interpretację, odbiegającą od głównego nurtu orzeczniczego. W praktyce podstawą rozstrzy- gnięcia ni e jest bowiem jeden przepis, ale zastosowanych jest co najmniej kilka, których zna- czenie stanowi normę – podstawę orzeczenia. Treść takiej normy nie musi być także zdeter- minowana określoną wykładnią tylko jednego, spośród kilku, przepisu. Teoretycznie nie jest wyłączone, aby podobną, a nawet identyczną, normę można było uzyskać, stosując określoną wykładnię innego przepisu, który był podstawą, wraz z innymi przepisami, zastosowanej w sprawie normy. Każda zatem wątpliwość co do tego, czy sąd zastosował zarzucaną w skar- dze odosobnioną interpretację określonego przepisu, powoduje brak możliwości określenia OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 11 przedmiotu kontroli. W takim wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu. Niezależnie od powyższego, między zaskarżonym przepisem w określonej in terpreta- cji a ostatecznym rozstrzygnięciem musi istnieć konieczny związek. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że wskazany w skardze przepis, w zarzucanej interpretacji, był bezpo- średnią podstawą rozstrzygnięcia, o której stanowi art. 79 ust. 1 Kons tytucji. W przeciwnym wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu ze względu na brak dostatecz- nego określenia przedmiotu kontroli. III. Powyższych wymagań rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełniła. Skarżący, stawiając zarzuty określonej wykładni przepisu, a więc przedmiotowi kontroli w interpretacji określonej w ostatecznym orzeczeniu (art. 79 ust. 1 Konstytucji), nie wykazał w sposób nie- wątpliwy, że przedmiot ten był bezpośrednią podstawą tego orzeczenia; nie wykazał także koniecznego związku między tak ujętym przedmiotem a orzeczeniem. To z tego powodu wy- danie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie w niej należało umo- rzyć ( art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).