SK 32/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 sierpnia 2021 r. Pozycja 41 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2021 r. Sygn. akt SK 32/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Leon Kieres Krystyna Pawłowicz Jakub Stelina Jarosław Wyrembak – sprawozdawca , po rozpoznaniu , na posie dzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r., skargi konstytucyjnej spółki F . sp. z o.o. z siedzibą w P . o zbadanie zgodności: art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 200 8 r. Nr 45 , poz. 271, ze zm.) , w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. w wyniku zmiany wprowadzonej w drodze art. 60 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywienio wego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 , ze zm.), z : – art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą poprawnej legislacji , – art. 20 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust . 3 Konstytucji , – art. 54 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , – art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , – art. 68 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , – art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów . OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 3 czerwca 2015 r. s karżąca przedstawiła następujący stan faktyczny: D ecyzją z 14 maja 2012 r. […] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nakazał za- przestanie niedozwolonej reklamy działalności prowadzonej przez skarżącą apteki oraz nało- żył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 25 00 zł w związku z prowadzeniem niedozwolo- nej reklamy apteki. Skarżąca odwołała się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego, który decyzją z 26 lipca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego do Wojewódzkiego Sądu Administracyj nego w Warszawie, który 19 marca 2013 r. oddalił skargę. Kolejnym krokiem skar- żącej było złożenie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, k tóry wyrokiem z 16 grudnia 201 4 r. (sygn. akt […] ) oddalił skargę. Wyrok NSA został doręczony skarżąc ej 4 marca 2015 r. S karżąca zakwestionowała art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne ( Dz. U. z 20 08 r. Nr 45, poz. 2 71 , ze zm. ; dalej: p rawo farmaceutyczne), w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. w wyniku zmiany wprowadzonej w drodze art. 60 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 , ze zm.), przewidujący całkowity zakaz reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności, przy czym reklamą w rozumieniu tego przepisu nie jest informacja o lokali- zacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Skarżąca sformułowała wobec zakwestionowanego przepisu następujące zarzuty: – zarzut naruszenia wolności działalności gospodarcze j, w tym wolności prowadzenia promocji i reklamy, wolności ustalania zasad zbywania towarów i świadczenia usług, w tym zwłaszcza kształtowania cen tych towarów i usług, w zakresie niedotyczącym produktów re- fundowanych, a także wolności konkurowania z innym i przedsiębiorcami na rynku, przy bra- ku spełnienia formalnych i materialnych warunków ograniczania praw i wolności konstytu- cyjnych (tj. zarzut naruszenia art. 20 i art. 22 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) , – zarzut naruszenia wolności rozpo wszechniania informacji (wolności wypowiedzi), obejmującej także wypowiedzi komercyjne, oraz wolności komunikowania się, w zakresie roz- powszechniania informacji oraz komunikowania się w ramach prowadzonej działalności (w relacji z pacjentem – klientem) . Całkowity zakaz reklamy uniemożliwia bowiem rozpowszechnianie wszelkich informacji o działalności apteki (poza podaniem godzin pracy i lokalizacji apteki), rozciąga się także na komunikację wewnątrz lokalu apteki, a także indy- widualną komunikacj ę pomiędzy farmaceutą a pacjentem (tj. zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 i art. 49 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) , – zarzut naruszenia prawa do ochrony zdrowia, poprzez uniemożliwienie aptekom pełnego i prawidłowego uczestniczenia w ochron ie zdrowia pacjentów (tj. zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) . Skarżąca wskazała, że orzecznictwo organów nadzoru farmaceutycznego oraz sądów administracyjnych opiera się na bardzo szerokim rozumieniu użytych w kwestionowanym przepisie terminów: „reklama apteki” oraz „reklama działalności apteki”, a w konsekwencji – bardzo szerokim ujmowaniu zakresu przedmiotowego zakazu reklamy aptek. Tendencja orzecznicza, by zakresem zakazu reklamy aptek obejmować jak najszer sze spektrum działań podejmowanych przez apteki lub dotyczących aptek, wydaje się nie tylko jednolita, ale i stała (można zatem mówić o utrwalonej linii orzeczniczej w tym zakresie). W świetle orzecznictwa, OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 3 pojęcie reklamy aptek (punktów aptecznych) oraz i ch działalności obejmuje de facto wszelkie aktywności apteki (punktu aptecznego) niebędące podaniem informacji o lokalizacji i godzi- nach pracy apteki. Za reklamę apteki może być uznane każde działanie, które nie mieści się w zakresie wyraźnych wyłączeń zawartych w przepisie art. 94a ust. 1 zd anie drugi e p rawa farmaceutycznego. Skarżąca podkreśliła, że istotą każdej działalności gospodarczej, a w takiej formule działają w Polsce apteki oraz punkty apteczne, jest prawo do podejmowania działań mających na celu pozyskanie nowych klientów i utrzymywanie dotychczasowych oraz informowa nie o swojej działalności, a tego rodzaju aktywności uważane są na gruncie art. 94a ust. 1 p rawa farmaceutycznego za zakazaną reklamę. Skarżąca podniosła, że zakazywanie podmiotowi mającemu status przedsiębiorcy jakichkolwiek działań prosprzedażowych oraz konkurowania na rynku stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę istoty działalności gospodarczej. Zakaz „reklamowy” w obecnym kształcie stanowi jednocześnie, zdaniem skarżącej, zakaz podej- mowania przez apteki działań korzystnych, podejmowanych dla dobra k lientów (pacjentów), a w konsekwencji uderza także w interesy klientów (pacjentów), stojąc także w sprzeczności z funkcją apteki jako placówki ochrony zdrowia. Ponadto zakaz reklamy aptek nie służy, w ocenie skarżącej, realizacji żadnego godnego ochrony do bra, a w odniesieniu do dobra w postaci zdrowia publicznego ma dysfunkcyjny charakter. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 21 października 2015 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 3. Prokurator Generalny wyraził swoje stanowis ko w dwóch pismach, z 23 listopada 2015 r. i z 6 września 2016 r. W piśmie z 23 listopada 2015 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest niezgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji , a także z art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz jest zgodny z zasadą określoności prawa wywie- dzioną z art. 2 Konstytucji . W pozostałym zakresie, zdaniem Prokuratora Gener alnego, postę- powanie powinno zostać umorzone. W piśmie z 6 września 2016 r. Prokurator Generalny zmodyfikował swoje pierwotne stanowisko i w y raził pogląd, że zaskarżony art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest zgod- ny ze wszystkimi wyżej wymienionymi wzo rcami konstytucyjnymi. Prokurator Generalny wyjaśnił, że zmianie uległ – w porównaniu do pierwotnie przedstawionego stanowiska – wy- nik testu proporcjonalności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w pozostałym zakresie postę- powanie należy umorzyć z powodu nied opuszczalności wydania wyroku. Zdaniem Prokuratora Generalnego , nie sposób przyjąć, by skarżącej – jako osobie prawnej – przysługiwało konstytucyjne prawo do ochrony zdrowia. Z tego powodu niedo- puszczalne jest przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku odnoszącego się do powo- łanego jako wzorzec kontroli art. 68 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu niedostatecznej określoności zaskarżonego przepisu, Prokura- tor Generalny ocenił go z punktu widzenia jego precyzyjności, jasności i prawidłowości, do- ch odząc do wniosku, że nie doszło do naruszenia wymogów prawidłowej legislacji. Prokura- tor Generalny podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie pojawiły się prak- tycznie żadne trudności w zdekodowaniu normy prawnej wynikającej z art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego. Zdaniem Prokuratora Generalnego , nie można przyjąć, że zakwestiono- wana regulacja jest wieloznaczna i nie pozwala tym podmiotom, do których jest skierowana, na przewidzenie konsekwencji prawnych ich zachowań. W ocenie Prokuratora Gen eralnego , możliwe jest wskazanie adresatów rozważanych unormowań, zakresu dozwolonych i zakaza- nych działań oraz sankcji, jakie mogą grozić w przypadku nieprzestrzegania zakazów. OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 4 Prokurator Generalny zbadał także proporcjonalność ograniczenia praw i wolnoś ci skarżącej, tj. wolności działalności gospodarczej oraz wolności słowa i wolności komuniko- wania się. D oszedł do wniosku, że ocena proporcjonalności ograniczeń wolności gospodar- czej, które są podyktowane ochroną zdrowia publicznego, powinna być dokonywana z dużą ostrożnością, z uwzględnieniem konstytucyjnych obowiązków nałożonych na władze pu- bliczne w zakresie ochrony zdrowia, co determinuje znaczną swobodę ustawodawcy określa- ni a środków prawnych służących tej ochronie. Przedsiębiorca decydujący się na pro wadzenie apteki ma świadomość działania na rynku regulowanym, na którym istnieje szereg przepisów ograniczających swobodę gospodarczą. Występując o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, przedsiębiorca musi godzić się na respektowanie nałożonych praw em farmaceutycz- nym rygorów. Odnosząc powyższe do kryteriów testu proporcjonalności, Prokurator Generalny do- szedł do wniosku, że badany przepis jest przydatny do osiągnięcia założonego celu, którym jest ograniczenie spożycia leków, a w konsekwencji – uzyskanie określonych celów w zakre- sie ochrony zdrowia. Prokurator Generalny podniósł dalej, że ustawodawca, chroniąc – pozo- stającą w ścisłym związku z godnością człowieka, która stanowi źródło wolności i praw jed- nostki – wartość, jaką jest zdrowie publiczne, ma szczególną legitymację do dokonywania ingerencji w wolność działalności gospodarczej. Dlatego – po przyjęciu założenia, ż e państwo nie powinno wspierać, lecz ograniczać działanie polegające na nakłanianiu konsumentów do korzystania z usług aptek, którego to nakłaniania efektem może być nadmierna konsumpcja leków – ustawodawca, korzystając z przysługującej mu swobody, był uprawniony do uznania, że wprowadzenie zakazu reklamy aptek jest środkiem niezbędnym dla zapewnienia właści- wego pozi omu ochrony zdrowia. Co więcej, zdaniem Prokuratora Generalnego, zakaz usta- nowiono z zachowaniem proporcjonalności sensu stricto . Ustawodawca nie wykluczył bo- wiem bezwzględnie dopuszczalności informowania o działalności aptek. Nie jest zakazane informowani e o ich lokalizacji i godzinach pracy. Klienci mogą również dowiedzieć się w każdej aptece o dostępności konkretnych artykułów i ich cenach. Nie jest natomiast dozwo- lone stosowanie reklam, które nie m ają w głównej mierze funkcji informacyjnej, lecz nakła- ni ają do nabycia oferowanych artykułów. Według Prokuratora Generalnego, zalety badanej regulacji przeważają nad jej wadami. Brak możliwości reklamy apteki nie stanowi nadmier- nego ciężaru nałożonego na przedsiębiorców. Zakaz ten kierowany jest do wszystkich p rzed- siębiorców, nie preferuje żadnych podmiotów i nie narusza zasad równej konkurencji. Prokurator Generalny uznał również, że ocena zaskarżonego przepisu z punktu widze- nia art. 49 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 K onstytucji jest identyczna z oceną jego zgodności z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i opiera się na tych samych argumentach. 4. W piśmie z 20 grudnia 2017 r., uzupełniającym skargę konstytucyjną, skarżąca przedstawiła dodatkowe ar gumenty dotyczące niezgodności kwestionowanego art. 94a ust. 1 p rawa farmaceutycznego ze wskazanymi w skardze wzorcami konstytucyjnymi, w związku z okolicznościami zaistniałymi w okresie po złożeniu skargi konstytucyjnej, tj.: – uchwaleniem przez Komisję U stawodawczą Sejmu opinii nr 36 z 30 marca 2016 r. dla Marszałka Sejmu w sprawie skargi konstytucyjnej będącej przedmiotem niniejszego po- stępowania, – przedstawieniem stanowiska Prokuratora Generalnego z 23 listopada 2015 r. oraz dodatkowego stanowiska Prok uratora Generalnego z 6 września 2016 r. w sprawie skargi konstytucyjnej będącej przedmiotem niniejszego postępowania, – wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 4 listopada 2015 r. , sygn. K 1/14, dotyczącego zakazu reklamy o twart ych f unduszy e merytalnych (OFE), OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 5 – wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku z 4 maja 2017 r. w sprawie Vanderborght (C - 339/15), – publikacją streszczenia raportu Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów doty- czącego detalicznej sprzedaży leków, – utrwaleniem się linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie zaskarżonego przepisu. 5 . Sejm, w piśmie z 26 stycznia 2018 r. , wniósł o stwierdzenie, że art. 94a ust. 1 prawa farmaceutycznego jest zgodny z art. 20 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 , art. 49 i art. 54 ust. 1 Konstytucji . Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia . Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów pr awa, Sejm uznał, że skarżąca nie wskazała żadnych aktów stosowania prawa, z których wynikałoby, że w obro- cie prawnym art. 94a ust. 1 p rawa farmaceutycznego jest różnie interpretowany, co w konse- kwencji prowadziłoby do zróżnicowania sytuacji prawnej jego ad resatów i wprowadzałoby niepewność w odniesieniu do ich praw i obowiązków. W ocenie Sejmu, skarżąca nie uzasad- niła zarzutu naruszenia zasady określoności przepisów prawa i postępowanie należy w tym zakresie umorzyć. Zdaniem Sejmu , skarżąca nie uzasadniła również zarzutu naruszenia zasady prawi- dłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji, przywołując jedynie genezę badanego prze- pisu, bez identyfikacji zakresu naruszenia przysługujących skarżącej osobistych praw i wol- ności, co powoduje – w ocenie Sejmu – konieczność umorzenia postępowania w odniesieniu do tego zarzutu. Sejm zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu skargi pojawia się zarzut możliwego narusze- nia w pewnych przypadkach zasady ochrony praw nabytych. W opinii Sejmu, podnoszone przez skarżącą naruszenia powinny mieć charakter aktualny, a nie potencjalny lub przyszły, a nadto powinny odnosić się do przykładów związanych z sytuacją faktyczną skarżącej . Ta- kich cech zarzut postawiony przez skarżącą nie ma, a zatem, zdaniem Sejmu, w odniesieniu do tego zarzutu postępowanie powinno zostać umorzone. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 68 ust. 1 Konstytucji Sejm podniósł, że wa- runkiem sine qua non stwierdzenia legitymacji osoby prawnej do wniesienia skargi konstytu- cyjnej jest wykazanie, że wskazywane w skardze naruszenie praw dotyczy bezpośrednio da- nej osoby prawnej. Sejm uważa, że osobie prawnej, jaką jest skarżąca, nie przysługuje prawo do ochron y zdrowia, co prowadzi do wniosku o niedopuszczalności rozstrzygania przez Try- bunał Konstytucyjny w zakresie zgodności zaskarżonego przepisu z art. 68 ust. 1 Konstytucji i konieczności umorzenia postępowania w tym zakresie. Sejm zwrócił uwagę, że postępowa nie winno zostać umorzone z powodu niedopusz- czalności wydania wyroku w zakresie odnoszącym się do pism a procesow ego wniesion ego 20 grudnia 2017 r., zawierającego uzupełnienie skargi konstytucyjnej o dodatkowe argumen- ty. Pismo to zostało bowiem złożone po u pływie 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącej prawomocnego ostatecznego rozstrzygnięcia w jej sprawie , a zatem został przekroczony ustawowy termin, w którym można wnieść skargę konstytucyjną . W odniesieniu do zarzutu nieproporcjonalnego ograniczenia wolności działalności go- spodarczej, Sejm wyraził pogląd, że wprowadzenie zakazu reklamy aptek i punktów aptecz- nych oraz ich działalności powinno być postrzegane jako legitymowane koniecznością za- gwa rantowania ochrony zdrowia ludzkiego, mieszczącej się w kategorii „ważnego interesu publicznego”, o którym mowa w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu , spełnia ono kryterium przydatności, bowiem umożliwia realizację celów zakładanych przez ustawo- dawcę , do których należy zaliczyć m.in. ochronę zdrowia, a nawet ochronę życia poprzez ograniczenie spożycia leków. Kwestionowany przez skarżącą mechanizm jest , w ocenie Sej- OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 6 mu , niezbędny do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu, w tym sensie, że nie istnie- je inny, mniej restrykcyjny środek, który pozwalałby na osiągnięcie tego samego skutku. Sejm stwierdził, że zakaz reklamy dotyczy wszystkich aptek lub punktów aptecznych i nie stanowi nadmiernego ciężaru nałożonego na przedsiębiorców prowadzą cych apteki, którzy mogą, poprzez stosowanie ofert cenowych w aptekach lub punktach aptecznych, wpływać na poziom zainteresowania proponowanych przez nich produktów i usług, a w ten sposób dążyć do zwiększenia swoich zysków. Zdaniem Sejmu , wprowadzony mechanizm pozytywnie wpi- suje się w działania państwa mające na celu korygowanie praw rynku i osiąganie określonych potrzeb społecznych, które byłyby niemożliwe do realizacji przy założeniu swobodnego funkcjonowania praw rynkowych . Zdaniem Sejmu , kwestionowany przepis wypełnia standar- dy dotyczące ograniczania praw i wolności, wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu, wskazany w skardze konstytucyjnej art. 94a ust. 1 p rawa farmaceu- tycznego jest również zgodny z art. 49 i art. 54 ust . 1 Konstytucji, dotyczącym wolności roz- powszechniania informacji związanych z działalnością gospodarczą podmiotów prowadzą- cych apteki lub punkty apteczne. Zaskarżony p rzepis przewiduje bowiem wyłączenie, że nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i g odzinach pracy apteki lub punktu aptecznego, a zatem nie ma charakteru absolutnego. Sejm przyjął, że takie rozwiązanie jest skutecznym instrumentem umożliwiającym ograniczenie perswazyjnego wpływu reklamy na decyzję kon- sumentów. Tego celu nie można osiągną ć mniej inwazyjnymi środkami. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. 3 stycznia 2017 r. weszła w życie (za wyjątkiem kilku przepisów, których wejście w życie zostało określone odmiennie) ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2393 ; dalej: u.o.t.p. TK lub ustawa o organizacji TK). Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybi e postępowania przed Trybuna- łem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074 , ze zm. ) do postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętych i nieza- kończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji T K stosuje się przepisy tej ustawy. W związku z powyższym do postępowania zainicjowanego skargą konstytucyjną z 3 czer wca 2015 r. zastosowanie mają przepisy ustawy o organizacji TK. 2. Na podstawie danych wynikających z Krajowego Rejestru Sądowego, Trybuna ł Konstytucyjny ustalił, co następuje : Na podstawie uchwały n adzwyczajnego z gromadzenia w spólników s półki skarżącej z 6 sierpnia 2015 r. nastąpił podział przez wydzielenie skarżącej spółki w trybie art. 529 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, ze zm.) , to jest przez przeniesienie na spółkę nowo zawiązaną – […] s półka z ograniczoną odpowiedzialnością – części majątku skarżącej s półki. Trybunał Konstytucyjny uznał za bezprzedmiotowe badanie , czy spółka nowo zawią- zana mogła stać się uczestnikiem postępowania przed Trybunałem , w związku ze skargą kon- stytucyjną wniesioną przez spółkę […] s p . z o.o. , gdyż 20 grudnia 2017 r . – a więc już po dokonaniu podziału przez wydzielenie – do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo pro- cesowe „Uzupełnienie skargi konstytucyjnej”, sygnowane wyłącznie przez spółkę […] sp. z o.o . OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 7 Skarżąca spółka 11 marca 2020 r . została wykreślona z r ejes tru p rzedsiębiorców – wykreślenie z KRS uprawomocniło się 31 maja 2020 r. Utrata podmiotowości prawnej przez s półkę skarżącą przesądziła o tym, że wydanie orzeczenia stało się zbędne, z uwagi na ustalo- ny przez ustrojodawcę kształt konstrukcyjny skargi kons tytucyjnej, stanowiącej instrument ochrony praw i wolności podmiotu legitymującego się podmiotowością prawną i zdolnością skargową (a więc: podmiotu istniejącego). Wskazana okoliczność implikowała konieczność umorzenia postępowania n a podsta- wie art. 59 us t. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK . Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Krystyny Pawłowicz do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt SK 32/15 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo- wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), zgłaszam zdanie od- rębne do postanowienia Trybunał u Konstytucyjnego z 15 lipca 2021 r. w sprawie o sygn. akt SK 32/15 oraz do jego uzasadnienia. Uważam, że w niniejszej sprawie, w której TK wydał postanowienie o umorzeniu po- stępowania, sprawa powinna zostać umorzona z powodu braku legitymacji skargowej pod- miotu skarżącego. Zgodnie z brzmieniem art. 79 ust. 1 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolno- ści lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skar- gę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytuc ją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecz- nie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Cytowany przepis znajduje się w rozdziale II Konstytu cji, zatytułowanym: „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Zatem – zachowując konsekwencję terminolo- giczną – wyrażenie: „każdy” użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć jako: „każdy człowiek i obywatel”. Rozszerzanie pojęcia „każdy” na osoby prawne lub inne podmioty nie- będące „człowiekiem i obywatelem”, zgodnie z dyrektywą wykładni systemowej Konstytucji, jest nieuprawnione. Chociaż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, praktycznie od początku orze- kania w sprawach zainicjowanyc h skargą konstytucyjną, utrwaliło się rozszerzające rozumie- nie wspomnianego wyrażenia „każdy” jako obejmującego nie tylko osoby fizyczne, ale także i osoby prawne, to jednak nie towarzyszy temu wnikliwsze uzasadnienie prawne. Co więcej, problem ten nigdy n ie był przedmiotem głębszej analizy Trybunału Konstytucyjnego. Przy- znanie legitymacji skargowej podmiotom niemającym statusu „człowieka i obywatela” nastę- powało i nadal następuje niemal automatycznie, prawem wcześniejszej praktyki orzeczniczej. Orzekając w sprawie pierwszej skargi konstytucyjnej, w której podmiotem skarżącym była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, Trybunał (w składzie pięciu sędziów) – i tylko przy okazji analizy zasady równości – błędnie wywiódł, że podmiotem uprawnionym do wniesieni a skargi jest nie tylko osoba fizyczna, ale także i osoba prawna. Stwierdził mianowi- cie, co następuje: „Z użytych przez ustrojodawcę określeń odnoszących się do zakresu pod- OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 8 miotowego konstytucyjnych wolności, praw i obowiązków najszerszy zakres mają niewątp li- wie takie określenia jak «wszyscy» (w użyciu rzecz. «ogół osób» – Słownik języka polskiego , Warszawa 1984, t. III, s. 776), «nikt» («żaden człowiek, żadna osoba» – Słownik języka pol- skiego , Warszawa 1984, t. II, s. 379) i «każdy» (w użyciu rzeczowym «każ dy poszczególny człowiek» – Słownik języka polskiego , Warszawa 1984, t. I, s. 906). Zdaniem Trybunału Kon- stytucyjnego w obecnym składzie, skoro ustrojodawca użył w nowej Konstytucji RP, w od- niesieniu do zakresu podmiotowego zasady równości, określeń «wszys cy» i «nikt», a nie in- nych stosowanych w tekście konstytucji określeń (np. «obywatel», «człowiek»), nie można twierdzić, jak to miało miejsce pod rządami art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, że za- sada ta stosuje się dzisiaj jedynie do obywateli. Przyj ąć raczej należy, że zakres podmiotowy zasady równości rozciągnięty został w art. 32 na «ogół osób», objął więc tak osoby fizyczne jak i prawne. Umieszczenie przepisu wyrażającego zasadę równości w rozdziale II konstytucji zaty- tułowanym «Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela» nie może mieć tutaj roz- strzygającego znaczenia. Skoro bowiem przepis konstytucji z językowego punktu widzenia nie budzi wątpliwości, argumentum a rubrica (argument odwołujący się do systematyki ustawy zasadniczej) powinien ustąpić. Poza tym w odniesieniu do postanowień Konstytucji RP w doktrynie został wyrażony pogląd, że np. określenie «każdy» w kontekście art. 79 ust. 1, zamieszczonego również w jej rozdziale II, a stanowiącego, że: «każdy, czyje konsty- tucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo (...) wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego (...)», powinno być rozumiane szeroko, co pozwala np. na nadanie dalszego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej nie tylko przez osobę fizyczną, ale także osobę prawną” (w yrok TK z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24). Trybunał Konstytucyjny w dalszej części swego uzasadnienia argumentował, że: „Kwestia zakresu podmiotowego zasady równości wyrażonej w art. 32 nabiera szczególnego znaczenia przy orzek aniu w sprawach skarg konstytucyjnych. Z jednej strony bowiem termin «każdy» użyty w art. 79 ust. 1 nie budzi wątpliwości w tym sensie, że obejmuje on nie tylko osoby fizyczne, ale także osoby prawne. Gdyby teraz – z drugiej strony przyjąć, że podmioty kor zystające z legitymacji do wszczęcia postępowania na skutek skargi konstytucyjnej należy traktować inaczej w zakresie równości wobec prawa, to takie rozumienie omawianej zasady mogłoby budzić poważne wątpliwości” (tamże). W kontekście zacytowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego należy zwrócić uwagę, że nawet na gruncie przytoczonych słownikowych znaczeń, przez termin „każdy” rozumie się „każdy poszczególny człowiek”. Wbrew temu, przytoczonemu przez siebie rozumieniu słownikowemu, pięcioosobowy skład Tryb unału Konstytucyjnego, orzekający w sprawie o sygn. akt SK 4/98, stwierdził, że zakres terminu „każdy” obejmuje każdą osobę fizyczną i każdą osobę prawną, a należy zignorować argumentum a rubrica . Nie sposób zgo- dzić się z takim rozumowaniem. Nie jest argu mentem prawnym okoliczność utylitarna, że rozszerzająca wykładnia uzasadniona jest tym, iż szerokie rozumienie terminu „każdy” „pozwala np. na nadanie dal- szego biegu skardze konstytucyjnej wniesionej nie tylko przez osobę fizyczną, ale także przez osobę pr awną”. Nie sposób przy tej okazji nie zauważyć, że w obowiązującej Konstytucji brak jest analogicznych do przewidzianych dla „człowieka i obywatela” procedur, które w zbliżony sposób pozwalałyby na ochronę praw podmiotów zbiorowych. Nie jest jednak dobrym roz- wiązaniem w tej sytuacji wtłaczanie niejako „na siłę” podmiotów zbiorowych w procedury przewidziane dla „człowieka i obywatela”. Oznaczałoby to w praktyce pozakonstytucyjne przyznanie tym podmiotom zbiorowym de facto praw i wolności zastrzeżonych konst ytucyj- nie tylko dla „człowieka i obywatela”. W istocie zamazuje to, a nawet niszczy, sens skargi konstytucyjnej. OTK ZU A/2021 SK 32/15 poz. 41 9 Wydaje się, że rozwiązanie problemu braku procedur przeznaczonych dla podmiotów zbiorowych analogicznych do skargi konstytucyjnej czeka na swe pilne rozwiązanie, np. przez konstytucyjne rozszerzenie jej zakresu podmiotowego. Ma to swoje znaczenie wo- bec znacznej liczby skarg konstytucyjnych wnoszonych do Trybunału Konstytucyjnego przez podmioty zbiorowe. W obecnej sytuacji sam Trybunał przyznaje z dolność skargową osobom prawnym, ale jest zmuszony do każdorazowego decydowania, którym osobom prawnym przyznać tę zdolność, a którym tej zdolności odmówić. Zgodnie z wykształconą praktyką orzeczniczą Trybunał Konstytucyjny przyznaje taką zdolność podmioto m prywatnym, a od- mawia podmiotom publicznym, czym w praktyce tworzy pozakonstytucyjną procedurę roz- różniania podmiotów legitymowanych i nielegitymowanych do wniesienia skargi konstytu- cyjnej. W sytuacji podmiotów zbiorowych, w tym osób prawnych, za jedynyc h uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej można by uznać osoby fizyczne, będące właścicielami akcji, udziałów, wkładów itp. indywidualnych tytułów prawnych. I tylko takie osoby mogły- by w zgodzie z Konstytucją – o ile udowodnią, że ostateczne decyz je podjęte wobec tych podmiotów zbiorowych, w których posiadają tytuły prawne, naruszają ich wolności i prawa konstytucyjne – wnieść skargę konstytucyjną. Podane przeze mnie rozwiązanie jest jedynie ogólną propozycją wymagającą szczegółowego przemyślenia i adekwatnych rozwiązań praw- nych. Wydaje się, że poruszony przeze mnie, przy okazji sprawy o sygn. akt SK 32/15, problem jest na tyle poważny, że należy poszukiwać drogi powrotu do procedur zgodnych z jasnymi przepisami Konstytucji w tym zakresie. Moim zdaniem, nie powinno się bezreflek- syjnie podtrzymywać błędnej praktyki Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zdolności skar- gowej podmiotów zbiorowych. Zdanie odrębne zgłosiłam przede wszystkim w celu zwrócenia uwagi na nieprawidło- wą praktykę ukształtowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz poddania tego problemu pod dyskusję i rozwagę podczas rozstrzygania kolejnych spraw zainicjowanych skargą konstytucyjną przez podmiot niebędący „człowiekiem i obywatelem”. Nie podzielam również argumentacji TK wyrażonej w uzasadnieniu, z tych samych względów, które odniosłam do samego postanowienia TK, tj. braku legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę konstytucyjną.