RBG-20/2005

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA W BYDGOSZCZY ul. Jagiello ń ska 34 85-097 Bydgoszcz tel. (052) 345-56-44, Fax (052) 345-56-17, E-mail: bydgoszcz@uokik.gov.pl Bydgoszcz, dnia 22 kwietnia 2005 roku RBG-400-26/04/MW Decyzja nr RBG- 20/2005 Na podstawie art. 11 ust. 1 w zwi ą zku z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2003 roku nr 86 poz. 804, Dz.U. z 2003 roku nr 60 poz. 535, Dz.U. z 2003 roku nr 170 poz. 1652, Dz.U. z 2004 roku nr 93 poz. 891, Dz.U. z 2004 roku nr 96 poz. 959) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r. Nr 18, poz. 172), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego na wniosek Danuty Badysiak, prowadz ą cej dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Zak ł ad Us ł ug Pogrzebowych „Hades” z siedzib ą w Biskupcu przeciwko Gminie Biskupiec, nie stwierdza si ę praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , na rynku administrowania cmentarzem komunalnym w Biskupcu, polegaj ą c ą na udzieleniu jednemu tylko przedsi ę biorcy prawa wy łą czno ś ci ś wiadczenia us ł ug kopania grobów. Uzasadnienie: Pe ł nomocnik Wnioskodawczyni, pismem z dnia 26 lipca 2004 roku, wyst ą pi ł a z wnioskiem o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego przeciwko Alicji Nojak – Suk, prowadz ą cej dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Komunalny Zak ł ad Us ł ugowy „AL-BIS” w Biskupcu oraz przeciwko Gminie Biskupiec, zarzucaj ą c tym podmiotom, i ż : 1. w miesi ą cu styczniu 2004 roku zawarli umow ę o administrowanie i utrzymanie cmentarza w Biskupcu, w której zagwarantowano firmie AL-BIS wy łą czno ś ci na wykonawstwo us ł ug pogrzebowych w zakresie kopania grobów na cmentarzu komunalnym w Biskupcu; 2. firma AL-BIS od stycznia 2004 roku nadu ż ywa pozycji monopolistycznej na rynku us ł ug cmentarnych i pogrzebowych w zakresie kopania grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu, co przejawia si ę w tym, i ż nie zezwala zak ł adom 1 pogrzebowym na samodzielne wykonanie us ł ug pogrzebowych w zakresie kopania grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu; 3. firma AL-BIS od stycznia 2004 roku nadu ż ywa pozycji monopolistycznej na rynku us ł ug cmentarnych i pogrzebowych w zakresie kopania grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu, co przejawia si ę w tym, i ż bezpo ś rednio narzuca zak ł adom pogrzebowym za swoje wykonawstwo nadmiernie wygórowane ceny; 4. Gmina Biskupiec, posiadaj ą ca monopol prawny na zarz ą dzanie cmentarzem komunalnym w Biskupcu, tj. ś wiadczenie us ł ug cmentarnych, w miesi ą cu styczniu 2004 roku nadu ż y ł a pozycji monopolistycznej na rynku us ł ug cmentarnych, ś wiadczonych na terenie miejscowego cmentarza komunalnego poprzez udzielenie jednemu tylko przedsi ę biorcy – firmie AL-BIS – prawa wy łą czno ś ci us ł ugi kopania grobów. Organ antymonopolowy, rozpatruj ą c wniosek Danuty Badysiak, przeprowadzi ł trzy post ę powania antymonopolowe (ka ż de zako ń czone odr ę bn ą decyzj ą administracyjn ą ): 1. RBG-400-18/04/MW przeciwko Alicji Nojak Suk, o nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, w zakresie kopania grobów na cmentarzu komunalnym w Biskupcu, poprzez nie zezwalanie zak ł adom pogrzebowym na samodzielne wykonywanie us ł ug pogrzebowych w zakresie kopania grobów, tylko narzucanie swojego wykonawstwa tej us ł ugi oraz o narzucanie nieuczciwych, nadmiernie wygórowanych cen za ś wiadczenie us ł ug pogrzebowych, polegaj ą cych na kopaniu grobów; 2. RBG-400-26/04/MW przeciwko Gminie Biskupiec o nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku administrowania cmentarzem komunalnym w Biskupcu, poprzez udzielenie jednemu tylko przedsi ę biorcy prawa wy łą czno ś ci ś wiadczenia us ł ug kopania grobów. 3. RBG-410-03/04/MW przeciwko Gminie Biskupiec i Alicji Nojak Suk, o zawarcie porozumienia ograniczaj ą cego konkurencj ę , polegaj ą cego na eliminowaniu przedsi ę biorców pogrzebowych, dzia ł aj ą cych na terenie Biskupca z rynku us ł ug pogrzebowych, polegaj ą cych na kopaniu grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2004roku Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie antymonopolowe przeciwko Gminie Biskupiec, w zwi ą zku z podejrzeniem nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku administrowania cmentarzem komunalnym poprzez udzielenie jednemu tylko przedsi ę biorcy prawa wy łą czno ś ci ś wiadczenia us ł ug kopania grobów, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 cytowanej wy ż ej ustawy. Przestawiaj ą c swoje stanowisko w sprawie, w pi ś mie z dnia 7 wrze ś nia 2004 roku, Gmina Biskupiec podnios ł a, i ż z umowy nie wynika, jakoby przedsi ę biorca Alicja Nojak-Suk posiada ł a wy łą czno ść na kopanie grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu. Jednocze ś nie Gmina poinformowa ł a, i ż Wnioskodawczyni nigdy nie wyst ę powa ł a o wyra ż enie zgody na ś wiadczenie us ł ugi kopania grobów. W toku post ę powania antymonopolowego, Prezes Urz ę du ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny: Gmina Biskupiec zorganizowa ł a przetarg nieograniczony, którego przedmiotem by ł o administrowanie i utrzymanie cmentarza komunalnego w Biskupcu. W opisie przedmiotu zamówienia umieszczono nast ę puj ą cy zakres prac: • zamiatanie i odchwaszczanie alejek – 1700 m 2 ; 2 • koszenie traw i chwastów (teren ca ł ego cmentarza, bez grobów urz ą dzonych); • wygrabianie li ś ci (teren ca ł ego cmentarza); • zbieranie i wywóz nieczysto ś ci z terenu cmentarza na wysypisko ś mieci; • usuwanie ś niegu z alejek - 1700 m 2 ; • posypywanie alejek piaskiem - 1700 m 2 ; • piel ę gnacja drzew i krzewów na cmentarzu, w tym wycinka drzew chorych oraz tych, które utraci ł y stateczno ść w wyniku dzia ł a ń atmosferycznych, lub zagra ż aj ą cych bezpiecze ń stwu ludzi i mienia; • usuwanie wszelkich szkód powsta ł ych w wyniku dzia ł a ń warunków atmosferycznych; • konserwacja i drobna naprawa ogrodzenia terenu cmentarza; • przygotowanie kwater do chowania zmar ł ych - wycinka drzew i krzewów; - karczowanie • prowadzenie spraw administracyjnych na cmentarzu zgodnie z ustaw ą z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych Dnia 31 grudnia 2004 roku Gmina Biskupiec zawar ł a z Alicja Nojak, prowadz ą c ą dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Komunalny Zak ł ad Us ł ugowy AL-BIS z siedzib ą w Biskupcu, umow ę , której przedmiotem by ł o zlecenie administrowania i utrzymania cmentarza komunalnego w Biskupcu. Na mocy tej umowy, Alicja Nojak Suk zobowi ą za ł a si ę do wykonywania nast ę puj ą cych prac: • utrzymania w nale ż ytym stanie terenu cmentarza, a w szczególno ś ci bie żą cego utrzymywania czysto ś ci i porz ą dku, wywozu nieczysto ś ci, koszenia traw, wykonywania zabiegów piel ę gnacyjnych drzewostanu w tym wycinka drzew chorych, zagra ż aj ą cych bezpiecze ń stwu ludzi oraz wp ł ywaj ą cych ujemnie na stan techniczny nagrobków, konserwacji i napraw ogrodzenia, utrzymywania w nale ż ytym stanie techniczno – u ż ytkowym sieci wodoci ą gowej, budynku administracyjnego, w którym znajduj ą si ę pomieszczenia biurowe, socjalne, gospodarcze i Dom Pogrzebowy, • prowadzenia ksi ą g cmentarzowych i kartotek oraz innej dokumentacji przewidzianej stosownymi przepisami, • udost ę pnienia aktualnego regulaminu korzystania z cmentarza, uzgodnionego z Zamawiaj ą cym, • udost ę pnienia w razie potrzeby pomieszczenia znajduj ą cego si ę w budynku cmentarza do zorganizowania obrz ą dku przedpogrzebowego i pobieranie op ł at z tego tytu ł u w wysoko ś ci ustalonej z Zamawiaj ą cym, • prowadzenia sprzeda ż y miejsc na cmentarzu na podstawie cennika dostarczonego przez zamawiaj ą cego, • przygotowywanie nowych miejsc grzebalnych oraz kwater, • odprowadzania dochodów na konto wskazane przez Zamawiaj ą cego do dnia 10 ka ż dego miesi ą ca za miesi ą c poprzedni. W przypadku zw ł oki w odprowadzeniu dochodów, Zamawiaj ą cy b ę dzie nalicza ł odsetki ustawowe, W § 3 umowy strony zawar ł y postanowienie, zgodnie z którym: 1. Kopanie grobów na terenie cmentarza wykonuje Wykonawca. 2. Kopanie grobów mo ż e wykonywa ć inna osoba lub instytucja pod warunkiem uzyskania zgody Zamawiaj ą cego. W wyniku dzia ł a ń pe ł nomocnika Wnioskodawczyni, który pisemnie wyst ę powa ł do Gminy Biskupiec oraz Alicji Nojak Suk, Burmistrz Biskupca (pod wp ł ywem informacji o z ł o ż onym wniosku o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego) wyst ą pi ł (pismem z dnia 3 sierpnia 3 2004 roku) do administratora cmentarza z pro ś b ą o wyja ś nienie sytuacji panuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug pogrzebowych. W pi ś mie tym Burmistrz prosi ł o przed ł o ż enie informacji „w kwestii, czy która ś z firm pogrzebowych (…) zwraca ł si ę do Pani zak ł adu z pro ś b ą o wyra ż enie zgody na kopanie grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu. Je ś li tak, to prosz ę poda ć jakie to by ł y osoby lub instytucje, w jakim okresie mia ł y miejsce te przypadki, oraz sposób za ł atwienia spraw z tym zwi ą zanych przez firm ę AL-BIS.” Odpowiadaj ą c na pismo Burmistrza, Alicja Nojak-Suk poinformowa ł a (pismem z dnia 12 sierpnia 2004 roku), i ż zg ł osi ł a si ę do niej Wnioskodawczyni z pro ś b ą o umo ż liwienie wykopania grobu, jednak us ł ug ę t ę ostatecznie wykona ł a firma AL-BIS. Alicja Nojak Suk stwierdzi ł a, w tym pi ś mie, i ż „w okresie prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej us ł ugi na terenie cmentarza by ł y i s ą wykonywane tylko i wy łą cznie przez moj ą firm ę – zgodnie z umow ą zawart ą z Urz ę dem Miejskim w Biskupcu.” W toku rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej dnia 2 listopada 2004 roku organ antymonopolowy przes ł ucha ł ś wiadka, [dane osobowe], zajmuj ą cego stanowisko inspektora ds. utrzymania dróg i mostów w Urz ę dzie Gminy w Biskupcu na okoliczno ś ci: 1. czy w okresie od stycznia 2004 roku do chwili obecnej przedsi ę biorcy pogrzebowi z terenu Biskupca i okolic zwracali si ę do Gminy o wyra ż enie zgody na kopanie grobów na cmentarzu komunalnym; 2. czy sk ł adali skargi na Alicj ę Nojak – Suk, i ż uniemo ż liwia im kopanie grobów; 3. z jakich powszechnie dost ę pnych ź róde ł , zainteresowani przedsi ę biorcy mogli dowiedzie ć si ę o mo ż liwo ś ci us ł ug kopania grobów, 4. jaka by ł a przewidziana forma na udzielenie przez Gmin ę zgody przedsi ę biorcy na kopanie grobów, w jakim trybie mia ł a by ć udzielona ta zgoda, 5. w oparciu o jakie kryteria mia ł a by ć udzielona przez Gmin ę zgoda przedsi ę biorcy na kopanie grobów Ś wiadek zezna ł , i ż w okresie od stycznia 2004 roku do chwili obecnej „ ż adna osoba, ani fizyczna, ani prawna nie zg ł asza ł a si ę do Urz ę du Miasta z wnioskiem o kopanie grobów na cmentarzu komunalnym”. Nie by ł o te ż skarg w tym zakresie ani na Gmin ę ani na Alicj ę Nojak Suk, poza pismem pe ł nomocnika Wnioskodawczyni. Po otrzymaniu tego pisma, Gmina wyst ą pi ł a do administratorki cmentarza z zapytaniem, czy wyst ę powa ł y do niej jakiekolwiek podmioty o zgod ę na kopanie grobów oraz pouczyli ś my Alicj ę Nojak Suk, aby wszystkich zainteresowanych kopaniem grobów kierowa ł a do Urz ę du Miasta, celem uzyskania stosownej zgody. Zdaniem ś wiadka, „przedsi ę biorcy nie mieli innej mo ż liwo ś ci dowiedzenia si ę o mo ż liwo ś ci kopania grobów na cmentarzu komunalnym, jak tylko informacje przekazywane przez Urz ą d Miasta”. Ś wiadek zezna ł równie ż , ż e Gmina Biskupiec nie przeprowadzi ł a przetargu na ś wiadczenie us ł ug, polegaj ą cych na kopaniu grobów na cmentarzu komunalnym. Pismem z dnia 28 lutego 2005 roku Gmina Biskupiec poinformowa ł a Prezesa Urz ę du, i ż Uczestniczka, w dniu 13 grudnia 2004 roku otrzyma ł a zgod ę Gminy Biskupiec na wykonywanie prac, polegaj ą cych na ś wiadczeniu us ł ug pogrzebowych w zakresie kopania grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu. Maj ą c na uwadze ustalony stan faktyczny, Prezes Urz ę du zwa ż y ł , co nast ę puje: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów zawiera legaln ą definicj ę rynku w ł a ś ciwego: 4 - rozumie si ę przez to rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym, ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ustawy). Rynkiem w ł a ś ciwym w uj ę ciu produktowym jest rynek us ł ug pogrzebowych, polegaj ą cych na kopaniu grobów na cmentarzu komunalnym w Biskupcu. Us ł uga kopania grobu jest nierozerwalnie z łą czona z ceremoni ą pogrzebow ą i nie da jej si ę oddzieli ć od innych czynno ś ci zwi ą zanych ze z ł o ż eniem cia ł a do grobu. W uj ę ciu geograficznym, rynkiem jest teren cmentarza komunalnego w Biskupcu, którego w ł a ś cicielem jest gmina Biskupiec. Jest to jedyny cmentarz w Biskupcu. Wykonuj ą c swoje w ł a ś cicielskie uprawnienia, Gmina Biskupiec jest monopolist ą w zakresie administrowania (bezpo ś rednio czy te ż poprzez zlecanie tych czynno ś ci podmiotom trzecim) cmentarzem. Interes publiczny Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów (art. 1 ust. 1 ustawy). „Celem interwencji Prezesa Urz ę du jest przede wszystkim ochrona rynku przed jego dezorganizacj ą ze strony przedsi ę biorców wykorzystuj ą cych sw ą dominuj ą c ą pozycj ę ” S ą d Najwy ż szy w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003 r. (Sygn. akt I CK 184/03). Domniemanie stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę przez w ł a ś ciciela cmentarza, a wi ę c swoistego regulatora tego rynku (poprzez wykonywanie swych uprawnie ń w ł a ś cicielskich) uzasadnia ł o dzia ł ania Prezesa Urz ę du w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców polegaj ą ce na przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Do oceny dzia ł a ń Gminy pod k ą tem ewentualnego naruszenia wy ż ej cytowanej normy, niezb ę dna jest analiza umowy, któr ą Gmina zawar ł a z przedsi ę biorc ą Alicj ą Nojak Suk. Z formalnego punktu widzenia § 3 umowy z dnia 31 grudnia 2004 roku, zawartej pomi ę dzy Gmin ą Biskupiec a Alicj ą Nojak Suk nie stanowi sam w sobie naruszenia konkurencji. W umowie – oprócz zapisu o tym, i ż „kopanie grobów na terenie cmentarza wykonuje Wykonawca”, wprowadzono postanowienie, zgodnie z którym „kopanie grobów mo ż e wykonywa ć inna osoba lub instytucja pod warunkiem uzyskania zgody Zamawiaj ą cego”. Gmina nie ograniczy ł a wi ę c w umowie prawa innych podmiotów gospodarczych do ś wiadczenia us ł ug pogrzebowych, polegaj ą cych na kopaniu grobów na terenie cmentarza komunalnego. W toku post ę powania nie stwierdzono ż adnej skargi na dzia ł anie Gminy, która odmówi ł aby jakiemukolwiek przedsi ę biorcy dost ę pu do rynku us ł ug pogrzebowych polegaj ą cych na kopaniu grobów. Nie stwierdzono równie ż aby ktokolwiek wyst ę powa ł do Gminy o wydanie zezwolenia na kopanie grobów na terenie cmentarza komunalnego. Gmina Biskupiec poinformowa ł a Prezesa Urz ę du, i ż po wp ł yni ę ciu wniosku Wnioskodawczyni niniejszego post ę powania, w dniu 13 grudnia 2004 roku otrzyma ł a ona zgod ę Gminy Biskupiec na wykonywanie prac, polegaj ą cych na ś wiadczeniu us ł ug pogrzebowych w zakresie kopania grobów na terenie cmentarza komunalnego w Biskupcu. 5 Trudno – wobec powy ż szego – przypisa ć Gminie stosowanie indywidualnej praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , zdefiniowanej w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy. Bezprawno ś ci dzia ł a ń Gminy nale ż y natomiast upatrywa ć w tym, i ż obowi ą zki przysz ł ego administratora cmentarza, okre ś lone w ramach przetargu, zorganizowanego przez Gmin ę by ł y ró ż ne od tych które zawarto w umowie z dnia 31 grudnia 2004 roku z Alicj ą Nojak Suk. Gmina nie og ł osi ł a przetargu na ś wiadczenie us ł ug na kopanie grobów, natomiast wspomniana umowa zawiera takie postanowienie. Kwestia ta zosta ł a rozstrzygni ę ta w ramach post ę powania antymonopolowego o sygnaturze RBG-410-03/04/MW. Maj ą c na uwadze powy ż sze, orzeczono jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem bydgoskiej delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów . Otrzymuj ą : Lech Obara, radca prawny Kancelaria Radcy Prawnego Ul. Warmi ń ska 28/5-6 10-545 Olsztyn Urz ą d Miejski ul. Niepodleg ł o ś ci 2 11-300 Biskupiec 6