RBG-4/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA W BYDGOSZCZY ul. Jagiello ń ska 34 85-097 Bydgoszcz tel. (052) 345-56-44, Fax (052) 345-56-17 E-mail: bydgoszcz@uokik.gov.pl Bydgoszcz, dn. 3 marca 2008r. Znak:RBG-411-05/07/RK-J Decyzja Nr RBG-4/2008 I. Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50 poz. 331 ze zm. Dz. U. Nr 99 poz. 660) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007r. w sprawie w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 134 poz. 939), po przeprowadzeniu wszcz ę tego z urz ę du post ę powania antymonopolowego − w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów - uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy praktyk ę polegaj ą ca na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Jeziora Wielkie pozycji dominuj ą cej na rynku udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno- rekreacyjnego w Przyjezierzu poprzez narzucanie turystom nieuczciwych cen w postaci pobierania bezpodstawnych op ł at za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę przez turystów drogami wewn ę trznymi o ś rodka w sezonie letnim i nakazuje si ę jej zaniechania. II. Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50 poz. 331 ze zm. Dz. U. Nr 99 poz. 660), nak ł ada si ę na Gmin ę Jeziora Wielkie kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 5.000z ł (s ł ownie pi ęć tysi ę cy z ł otych), p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa, w zwi ą zku z dopuszczeniem si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. III. Na podstawie art. 77 ust. 1 w zwi ą zku z art. 80 ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50 poz. 331 ze zm. Dz. U. Nr 99 poz. 660) obci ąż a si ę Gmin ę Jeziora Wielkie, kosztami opisanego na wst ę pie post ę powania w sprawie stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę oraz zobowi ą zuje si ę Gmin ę Jeziora Wielkie do zwrotu kosztów post ę powania w kwocie 60,65z ł (s ł ownie: sze ść dziesi ą t z ł otych 65/100). Uzasadnienie Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej organ antymonopolowy, Prezes UOKiK) przeprowadzi ł – na skutek informacji konsumentów - post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie dzia ł a ń Gminy Jeziora Wielkie, dalej Gmina, dotycz ą cych op ł at pobieranych od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę samochodami drogami wewn ę trznymi o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu w sezonie letnim, w toku którego Gmina wyja ś ni ł a, i ż na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu obowi ą zuj ą op ł aty za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę pojazdami samochodowymi drogami wewn ę trznymi o ś rodka w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia w wysoko ś ci 5z ł za godzin ę . Gmina wyja ś ni ł a ponadto, i ż op ł aty te pobierane s ą od roku 2001. W trakcie przeprowadzonego post ę powania Gmina wyja ś ni ł a, i ż zarz ą dc ą dróg wewn ę trznych w Przyjezierzu jest od 1 stycznia 2004r. Gminny O ś rodek Kultury i Rekreacji w Jeziorach Wielkich, dalej GOKiR. Z uwagi na to, ż e analiza dokumentów i informacji zebranych w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego da ł a podstaw ę do przyj ę cia, i ż w opisanej sprawie mog ł o doj ść do naruszenia przepisów ustawy organ antymonopolowy w dniu 14 marca 2007r. wszcz ął post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem stosowania przez zarz ą dc ę dróg wewn ę trznych Gminy – to jest GOKiR - praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na rynku administrowania drogami wewn ę trznymi Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu poprzez narzucanie nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych, za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę przez turystów samochodami drogami wewn ę trznymi o ś rodka w sezonie letnim, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 15 grudnia 2000r. Jednak ż e w toku prowadzonego post ę powania antymonopolowego Prezes UOKiK powzi ął w ą tpliwo ść kto faktycznie podejmuje decyzj ę co do wysoko ś ci op ł at na poruszanie si ę pojazdami drogami wewn ę trznymi Gminy – czy Gmina czy GOKiR - albowiem z materia ł u dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika ł o, i ż kwestionowane op ł aty by ł y ustalane ka ż dego roku na wniosek Dyrektora GOKiR, na który Wójt Gminy wyra ż a ł zgod ę . Z uwagi na powy ż sze organ antymonopolowy wyst ą pi ł z wezwaniem do jednoznacznego wskazania podmiotu podejmuj ą cego decyzj ę o wysoko ś ci op ł at. Zarówno Gmina jak i GOKiR wyja ś nili, i ż decyzja o wysoko ś ci stosowanych op ł at nale ż y do Wójta Gminy (k. 176, 177). Wobec powy ż szego decyzj ą z dnia 9 lipca 2007r. Nr RBG-07/2007 organ antymonopolowy umorzy ł post ę powanie antymonopolowe wszcz ę te przeciwko Gminnemu O ś rodkowi Kultury i Rekreacji w Jeziorach Wielkich i postanowieniem z dnia 9 lipca 2007r., zmienionym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008r., wszcz ął post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem stosowania przez Gmin ę Jeziora Wielkie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Jeziora Wielkie pozycji dominuj ą cej na rynku udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie, zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, poprzez narzucanie turystom nieuczciwych cen w postaci pobierania bezpodstawnych op ł at za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę przez turystów drogami wewn ę trznymi o ś rodka w sezonie letnim, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocze ś nie z powy ż szym organ antymonopolowy zaliczy ł na mocy postanowienia z dnia 9 lipca 2007r. RBG-74/2007 w poczet dowodów informacje uzyskane w toku w/w post ę powania antymonopolowego. W toku w/w post ę powa ń Gmina wyja ś ni ł a, i ż : 1/ W roku 2006 sprzeda ż zezwole ń prowadzona by ł a przez Zbys ł awa Wo ź niakowskiego Zak ł ad Us ł ugowy „EwBud” w Jeziorach Wielkich na mocy umowy zawartej z GOKiR w dniu 2 30 maja 2006r. na zadanie pod nazw ą wydawanie i sprzeda ż zezwole ń na poruszanie si ę pojazdami samochodowymi drogami wewn ę trznymi o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu oraz utrzymanie czysto ś ci na ulicach Bukowa i Ś wierkowa i dystrybucja worków na odpady w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia 2006r. 2/ Op ł aty by ł y ustalane ka ż dego roku na wniosek Dyrektora GOKiR, na który Wójt Gminy wyra ż a ł zgod ę 3/ Status o ś rodka turystycznego w Przyjezierzu polega na tym, ż e jest to miejscowo ść turystyczna administrowana przez GOKiR, która z uwagi na swój specyficzny charakter (nagromadzenie domków rekreacyjnych) nazywana jest o ś rodkiem (k.81). Drogi wewn ę trzne o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu obejmuj ą ulice Bukow ą , Brzozow ą , Jod ł ow ą , Sosnow ą i Topolow ą oraz szereg innych nie posiadaj ą cych nazw (k. 69). Op ł aty by ł y pobierane w dwóch punktach – ul. Brzozowa, ul. Bukowa (§2 umowy zawartej z Z. Wo ź niakowskim, k. 12). S ą to jedyne drogi wjazdowe na teren o ś rodka (k.69). O ś rodek w miejscowo ś ci Przyjezierze znajduje si ę na terenie le ś nym (k. 83). 4/ W ocenie Gminy wystarczaj ą c ą podstaw ą dla wprowadzenia op ł at za przejazdy drogami wewn ę trznymi Gminy zlokalizowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu jest art. 140 kc, albowiem ustawa o samorz ą dzie gminnym nie odnosi si ę do dopuszczalno ś ci op ł at, a ustawa o gospodarce komunalnej odnosi si ę tylko do urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej (przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomo ś ci gruntowych, na których nie s ą nawet zlokalizowane drogi publiczne). Ponadto Gmina podnios ł a, ż e takiej podstawy nie daje tak ż e ustawa o gospodarce nieruchomo ś ciami. Gmina podnios ł a, ż e art. 45 ustawy o samorz ą dzie gminnym okre ś la zasad ę samodzielno ś ci gminy w przeznaczeniu i sposobie wykorzystania sk ł adników maj ą tkowych. Gmina wskaza ł a tak ż e, ż e pobieranie op ł at nie mie ś ci si ę w kompetencjach Rady Gminy, gdy ż nie mo ż e ona podejmowa ć uchwa ł przekraczaj ą cych zakres zwyk ł ego zarz ą du, wobec czego pobieranie op ł at nie wymaga zgody Rady. Ponadto Gmina podnios ł a, ż e jak ka ż dy w ł a ś ciciel korzysta z prawa do pobierania po ż ytków (k. 277). 5/ op ł aty pobierane s ą od roku 2001 na podstawie decyzji Zarz ą du Gminy, obecnie Wójta Gminy. 6/ W pi ś mie z dnia 19 wrze ś nia 2007r. Gmina wyja ś ni ł a jednak ż e, ż e op ł aty zosta ł y wprowadzone ju ż w roku 1994. 7/ op ł aty nie s ą pobierane od pieszych poruszaj ą cych si ę po terenie o ś rodka w Przyjezierzu (k. 258). Ponadto GOKiR w pi ś mie z dnia 27 lutego 2007r. wyja ś ni ł , ż e osoby, które nie s ą w ł a ś cicielami gruntów na terenie Przyjezierza maj ą prawo wyboru wnoszenia op ł at za przejazdy drogami wewn ę trznymi o ś rodka albo pozostawienia pojazdów na parkingach lub miejscach do parkowania. G ł ównymi celami przy ś wiecaj ą cymi przy wprowadzaniu op ł at by ł y: zwi ę kszenie bezpiecze ń stwa pieszych, ograniczenie ruchu ko ł owego, zmniejszenie ha ł asu, zmniejszenie zagro ż enia ppo ż ., zmniejszenie emisji kurzu i spalin. (k.77-78) Organ antymonopolowy przeprowadzi ł tak ż e post ę powanie wyja ś niaj ą ce, maj ą ce na celu zbadanie sytuacji na rynku administrowania drogami wewn ę trznymi gmin – na terenie których usytuowane s ą zbiorniki wodne (jeziora) – w zakresie pobierania op ł at od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę tymi drogami przez turystów samochodami w sezonach letnich, z których wynika ż e ż adna z gmin nie pobiera op ł at analogicznych do tych, które pobiera Gmina (k. 182-200). Gmina odnosz ą c si ę do przes ł anych pism gmin obj ę tych badaniem podnios ł a, ż e jest wewn ę trzn ą spraw ą ka ż dej jednostki samorz ą du terytorialnego, jak kszta ł tuje swoj ą sytuacj ę maj ą tkow ą i z jakich ź róde ł osi ą ga przychody, 3 a tak ż e wskaza ł a na art. 16 i 165 Konstytucji RP. Gmina podnios ł a tak ż e, ż e zaniechanie pobierania op ł at przez inne gminy nie mo ż e by ć wyznacznikiem zachowania Gminy. Gmina wskaza ł a, i ż op ł ata za zezwolenia nie s ł u ż y jedynie osi ą ganiu celu fiskalnego, ale jest to skuteczny ś rodek na zmniejszenie i uregulowanie ruchu na terenie rekreacyjnym i warto ś ciowym przyrodniczo. Ponadto Gmina zauwa ż y ł a, ż e uzyskane op ł aty przeznacza na popraw ę infrastruktury drogowej i turystycznej (k. 203). W trakcie prowadzonego post ę powania zosta ł y przed ł o ż one tak ż e nast ę puj ą ce dokumenty: 1/ Statut Gminy, 2/ Statut GOKiR, 3/ Zarz ą dzenie nr 15/06 Wójta Gminy Jeziora Wielkie z dnia 9 czerwca 2006r. w sprawie tymczasowej zmiany organizacji ruchu drogowego na terenie o ś rodka turystyczno- wypoczynkowego w Przyjezierzu gmina Jeziora Wielkie na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15 czerwca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w ci ą gu ul. Bukowej i ul. Brzozowej wraz z projektem tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowo ś ci Przyjezierze na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15.VI do 31.VIII w ci ą gu ul. Bukowej i Brzozowej – uzgodniony w dniu 5 maja 2006r. (k. 96-109). 4/ projekt tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowo ś ci Przyjezierze na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15.VI do 31.VIII w ci ą gu ul. Bukowej i Brzozowej, opracowany w maju roku 2003 (k. 220-231), 5/ projekt tymczasowej organizacji ruchu drogowego na czas trwania sezonu letniego w m. Przyjezierze w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia, opracowany w czerwcu 2007r. (k. 232- 244), 6/ Protokó ł nr 6/2002 z posiedzenia Zarz ą du Gminy Jeziora Wielkie odbytego w dniu 22 maja 2002r., z którego wynika, ż e Zarz ą d upowa ż ni ł Wójta do dokonania szczegó ł owych ustale ń z Komendantem Powiatowym Policji w zakresie rozwi ą za ń dot. bezpiecze ń stwa i funkcjonowania Policji w sezonie letnim w kompleksie turystyczno-wypoczynkowym w Przyjezierzu (k. 71-74). 7/ Kalkulacj ę ceny jednostkowej zezwolenia (k. 75) i informacj ę dotycz ą c ą kalkulacji wysoko ś ci op ł at za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę drogami wewn ę trznymi o ś rodka (k. 83), z której wynika, ż e g ł ównym celem op ł at nie by ł o pozyskiwanie dodatkowych ś rodków finansowych, ale maksymalne ograniczenie ruchu ko ł owego na drogach, bowiem pojazdy poruszaj ą ce si ę po drogach stwarza ł y realne zagro ż enie dla pieszych. 8/ pismo Komendanta Powiatowej Stra ż y Po ż arnej w Mogilnie z dnia 4 wrze ś nia 2006r. (k. 82), w którym wskaza ł , ż e dojazd jednostek ochrony przeciwpo ż arowej do zagro ż onych obiektów by ł w wi ę kszo ś ci przypadków bardzo ograniczony a czasami wr ę cz niemo ż liwy ze wzgl ę du na licznie parkuj ą ce pojazdy i z tego powodu Komendant zawnioskowa ł o ca ł kowity zakaz parkowania pojazdów na wszystkich ulicach Pojezierza w miesi ą cu lipcu i sierpniu w kolejnych sezonach letnich poza miejscami ś ci ś le do tego wyznaczonymi. 9/ informacje na temat przychodu osi ą gni ę tego w 2006r. (k.266-267) i 2007r. (k. 278-279). 10/ dokumenty ksi ę gowe za lata 1999-2003 dotycz ą ce kwot uzyskanych przez GOSiR (poprzednik GOKiR) z tytu ł u sprzeda ż y zezwole ń turystom 11/ dokumenty ksi ę gowe za lata 2004-2007 dotycz ą ce kwot uzyskanych z tytu ł u sprzeda ż y zezwole ń turystom 4 Organ antymonopolowy ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny: Na terenie miejscowo ś ci Przyjezierze, Gmina Jeziora Wielkie, znajduje si ę o ś rodek turystyczno-rekreacyjny – nazwa o ś rodek jest umowna - ze wzgl ę du na nagromadzenie domków rekreacyjnych, stanowi ą cych w ł asno ść prywatn ą (k.54,75,81,222,236) 1 . Na terenie o ś rodka w Przyjezierzu znajduje si ę ok. 650 dzia ł ek rekreacyjnych, a ponadto domy wypoczynkowe, które oferuj ą ok. 1400 miejsc noclegowych (k.75). Przez teren tego o ś rodka przebiegaj ą drogi maj ą ce status dróg wewn ę trznych. S ą to ulice Bukowa, Brzozowa, Jod ł owa, Sosnowa, Topolowa oraz szereg innych nieposiadaj ą cych nazw. Op ł aty pobierane s ą na drogach wewn ę trznych o ś rodka w Przyjezierzu (k. 69) i nie maj ą zastosowania na innych drogach wewn ę trznych Gminy. Punkty poboru op ł at znajduj ą si ę na ulicach Brzozowa i Bukowa – s ą to jedyne drogi wjazdowe na teren o ś rodka. Za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę pojazdami samochodowymi drogami wewn ę trznymi o ś rodka w okresie 15 czerwca – 31 sierpnia pobierane s ą od turystów op ł aty w wysoko ś ci 5z ł /godz. W roku 2006 sprzeda ż zezwole ń prowadzona by ł a przez Zbys ł awa Wo ź niakowskiego Zak ł ad Us ł ugowy „EwBud” w Jeziorach Wielkich na mocy umowy zawartej z GOKiR w dniu 30 maja 2006r. na zadanie pod nazw ą wydawanie i sprzeda ż zezwole ń na poruszanie si ę pojazdami samochodowymi drogami wewn ę trznymi o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu oraz utrzymanie czysto ś ci na ulicach Bukowa i Ś wierkowa i dystrybucja worków na odpady w okresie od 15 czerwca do 31 sierpnia 2006r. Zgodnie z § 6 tej umowy „podstaw ę rozliczenia si ę oferenta z zamawiaj ą cym b ę dzie stanowi ł a liczba sprzedanych zezwole ń , które b ę d ą ś ci ś le ponumerowane. Rozliczenie polega ć b ę dzie na przekazaniu przez oferenta zamawiaj ą cemu ca ł ej uzyskanej ze sprzeda ż y kwoty, a zamawiaj ą cy wyp ł aci oferentowi zgodnie z wynikiem przeprowadzonego post ę powania o zamówienie publiczne 65% kwoty uzyskanej ze sprzeda ż y zezwole ń kwoty”. Zgodnie z §5 tej umowy (k.13) oferent – w ramach zamówienia -mia ł obowi ą zek utrzyma ć czysto ść na wewn ę trznych ci ą gach komunikacyjnych ulic Bukowa i Brzozowa w Przyjezierzu, co – jak podnios łą Gmina – odci ąż y ł o jej bud ż et. Wzd ł u ż ulicy Ś wierkowej w Przyjezierzu usytuowany jest bezp ł atny parking (droga powiatowa), a parkingi strze ż one znajduj ą si ę na terenie o ś rodka (k. 70) Organ antymonopolowy ustali ł , ż e w roku 1994r. Zarz ą d Gminy wyrazi ł zgod ę na wprowadzenie w trybie warunkowym w sezonie letnim w Przyjezierzu p ł atnych zezwole ń na poruszanie si ę drogami wewn ę trznymi o ś rodka oraz parkowanie samochodów na poszczególnych dzia ł kach ich w ł a ś cicieli lub dzier ż awców pobieraj ą c op ł aty w wysoko ś ciach okre ś lonych w pi ś mie Dyrektora GOSiR (protokó ł nr 5/94 z posiedzenia Zarz ą du Gminy Jeziora Wielkie odbytego w dniu 25 kwietnia 1994r. k. 158-159) i op ł ata za zezwolenie jednorazowe wynosi ł a w 1994r. - 2,50z ł /godz. (k. 160, 161). Uchwa łą Nr 8/95 Zarz ą du Gminy Jeziora Wielkie z dnia 26 kwietnia 1995r. w sprawie wydawania przepustek na poruszanie si ę pojazdami samochodowymi na terenie mienia komunalnego GOSiR Przyjezierze (poprzednik GOKiR), na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorz ą dzie terytorialnym, zosta ł o wprowadzone na terenie o ś rodka w Przyjezierzu ograniczenie ruchu pojazdów samochodowych poprzez wydawanie przepustek na poruszanie si ę po drogach wewn ę trznych o ś rodka (k. 152-3, 154). 1 Tak ż e www.przyjezierze.pl/przyjezierze/miejscow/php , www.jeziorawielkie.pl/przyj.htm 5 Op ł aty te by ł y ustalane ka ż dego roku na wniosek Dyrektora GOKiR (wcze ś niej jego poprzednika - GOSiR), na który Wójt Gminy wyra ż a ł zgod ę . Decyzja o wysoko ś ci stosowanych op ł at nale ż a ł a do Wójta Gminy (a wcze ś niej Zarz ą du Gminy). Przedmiotowe op ł aty na terenie o ś rodka od roku 1995 do 2007 kszta ł towa ł y si ę nast ę puj ą co − za zezwolenia jednorazowe w wysoko ś ci 2,50z ł /godz. w sezonie letnim 1995r. (k. 155-157) − za zezwolenia jednorazowe w wysoko ś ci 3z ł /godz. w sezonie letnim 1998r. (k. 139, 143), 1997r. (k. 145, 148), − rok 1996r. – brak danych co do wysoko ś ci op ł at (k. 151), − za zezwolenia jednorazowe w wysoko ś ci 4z ł /godz. w sezonie letnim 2001 (k. 122, 120), 2000r. (k. 129,125), 1999 (k.133, 137), − za zezwolenia jednorazowe w wysoko ś ci 5z ł /godz. w okresie 15 czerwca – 31 sierpnia: 2007 (k. 179-181), 2006r. (k. 10,11), 2005r. (k. 87,88), 2004r. (k. 89, 90), 2003 (k.111, 112), 2002 (k. 117, 118, 116). Z kalkulacji ceny jednostkowej zezwolenia (k. 75) wynika, ż e dla okre ś lenia ceny jednostkowej zezwolenia przyj ę to, ż e liczba wje ż d ż aj ą cych pojazdów na teren o ś rodka wynosi dobowo ok. 150 pojazdów, natomiast okres ich pobierania wynosi 77 dni. Zatem 150 pojazdów x 77dni=11.550 pojazdów w ci ą gu sezonu letniego. Z przed ł o ż onej przez Gmin ę kalkulacji ceny jednostkowej zezwolenia (k.75) wynika, ż e zak ł adane koszty utrzymania dróg wewn ę trznych na terenie o ś rodka w Pojezierzu wynosz ą 16.600z ł , rezerwa na nieplanowane wydatki 2.500z ł , co daje sum ę 19.100z ł . Gmina wskaza ł a, ż e zgodnie z umow ą zawart ą przez GOKiR z Z. Wo ź niakowskim w roku 2006 - 35% wp ł ywów za zezwolenia nale ż ne by ł o GOKiR i mia ł o pokry ć wydatki zwi ą zane z utrzymaniem dróg. Zatem skoro GOKiR mia ł otrzyma ć 35% wp ł ywów, a Z. Wo ź niakowski 65% (wg sprawozdania za rok 2006 –k.264- dochód ze sprzeda ż y zezwole ń wyniós ł 54.845z ł ) to dochód podzielony przez zak ł adan ą liczb ę pojazdów da ł cen ę jednostkowego zezwolenia – w przybli ż eniu 5z ł (k.75). Ponadto z przedstawionej informacji dotycz ą cej wysoko ś ci pobieranych op ł at za zezwolenia jednorazowe (k.83) wynika, ż e utrzymanie dróg wewn ę trznych o ś rodka wi ąż e si ę ze znacznymi wydatkami, na które sk ł adaj ą si ę – o ś wietlenie uliczne 4.450z ł , oznakowanie dróg 1.101,66z ł , utrzymanie urz ą dze ń odwadniaj ą cych 2.094,40z ł , wykonanie projektu zmiany organizacji ruchu 300z ł , zakup ulicznych pojemników na odpadki 521,55z ł , sprz ą tanie ulic 5.285z ł , wywóz odpadów sta ł ych po opró ż nieniu pojemników 1.485,25z ł , naprawa nawierzchni asfaltowych 515z ł , co daje łą czny koszt utrzymania dróg wewn ę trznych 15.752,86z ł . Ponadto druk zezwole ń oraz o ś wietlenie punktów ich dystrybucji wynosi 806z ł ., razem 16.558,86z ł (k. 258). Gmina wyja ś ni ł a (k.258), ż e dokona ł a sprawdzenia dokumentacji w GOKiR, z której wynika, ż e w 2006r. uzyskano dochód ze sprzeda ż y zezwole ń 19.195,75z ł , co po uwzgl ę dnieniu kosztów 16.558,86, daje czysty zysk w wysoko ś ci 2.636,89z ł . Do zada ń Wójta nale ż y m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym (§ 99 pkt 3 Statutu Gminy, k.42). GOKiR gospodaruje powierzonymi mu gruntami, obiektami, urz ą dzeniami i sprz ę tem stanowi ą cym w ł asno ść komunaln ą gminy (§ 5 pkt 3 Statutu GOKiR, k. 46), natomiast op ł aty za korzystanie ze sk ł adników maj ą tkowych administrowanych przez GOKiR ustala jego Dyrektor po uzgodnieniu z Wójtem Gminy (§ 10 pkt 4 Statutu GOKiR). 6 Ponadto organ antymonopolowy dokona ł analizy przed ł o ż onych projektów tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowo ś ci Przyjezierze opracowanych w roku 2006, 2003 i 2007. I tak zgodnie z pkt IV „Projektu tymczasowej zmiany organizacji ruchu w miejscowo ś ci Przyjezierze na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15.VI do 31.VIII w ci ą gu ul. Bukowej i Brzozowej”, uzgodnionego w dniu 5 maja 2006r. (k. 96-109) - zatwierdzonego zarz ą dzeniem nr 15/06 Wójta Gminy Jeziora Wielkie z dnia 9 czerwca 2006r. w sprawie tymczasowej zmiany organizacji ruchu drogowego na terenie o ś rodka turystyczno- wypoczynkowego w Przyjezierzu gmina Jeziora Wielkie na czas trwania sezonu wypoczynkowego w okresie od 15 czerwca 2006r. do 31 sierpnia 2006r. w ci ą gu ul. Bukowej i ul. Brzozowej - „W okresie sezonu wypoczynkowego tj. od dnia 15 czerwca do dnia 31 sierpnia nast ę puje wzmo ż one nat ęż enie ruchu pieszego, spowodowanego przez pod ąż aj ą cych na pla żę mieszka ń ców o ś rodków wypoczynkowych oraz szczególnie przez dzieci korzystaj ą cych z licznie zlokalizowanych tam wypo ż yczalni rowerów, salonów gier komputerowych itp. Z tego powodu zachodzi konieczno ść wprowadzenia zakazu ruchu dla pojazdów nie b ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców pobliskich o ś rodków wczasowych, wprowadzaj ą c jednocze ś nie mo ż liwo ść uzyskania zezwole ń na wjazd mieszka ń com o ś rodków i w ł a ś cicielom przyleg ł ych placówek handlowo-gastronomicznych. Z uwagi na ma łą szeroko ść wspomnianych ulic proponuje si ę wprowadzi ć dodatkowo zakaz wjazdu pojazdom o masie ca ł kowitej >3,5t (znak B-18)” (k. 55). Takie samo brzmienie ma pkt IV projektu opracowanego w roku 2003 (vide k. 233). Zgodnie z brzmieniem pkt IV projektu opracowanego w roku 2007 (k. 237) „w okresie trwania sezonu wypoczynkowego, tj. od 15 czerwca do 31 sierpnia, ze wzgl ę du na zwi ę kszone nat ęż enie ruchu pojazdów, jak i ruchu pieszych konieczne jest wprowadzenie tymczasowej organizacji ruchu reguluj ą cej zasady poruszania si ę po omawianym obszarze. G ł ównym rodzajem ruchu jest ruch pieszy wynikaj ą cy z przemieszczania si ę mieszka ń ców o ś rodków i domków letniskowych w kierunku pla ż y, punktów gastronomicznych, restauracji oraz wypo ż yczalni sprz ę tu. Z tego powodu zachodzi konieczno ść wprowadzenia zakazu ruchu dla pojazdów nieb ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców o ś rodków wczasowych oraz wprowadzenia przepustek wjazdowych dla go ś ci oraz w ł a ś cicieli placówek handlowo- gastronomicznych. Z uwagi na ma łą szeroko ść wspomnianych ulic proponuje si ę wprowadzi ć dodatkowo zakaz ruchu pojazdom o rzeczywistej masie ca ł kowitej ponad 3,5 t (znak B-18)”. W toku prowadzonego post ę powania organ antymonopolowy wyst ą pi ł tak ż e o zaj ę cie stanowiska, co do op ł at pobieranych przez Gmin ę do Kujawsko-Pomorskiego Urz ę du Wojewódzkiego, który wyja ś ni ł , ż e w zakresie spraw finansowych organem nadzoru nad dzia ł alno ś ci ą gminn ą , zgodnie z art. 86 ustawy o samorz ą dzie gminnym jest regionalna izba obrachunkowa (k. 14). Ponadto organ antymonopolowy uzyska ł wyja ś nienia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, która wyja ś ni ł a, ż e jednostki samorz ą du terytorialnego realizuj ą c ustawowe zadania mog ą wprowadzi ć obowi ą zek ponoszenia okre ś lonych przez prawo op ł at w tym przede wszystkim podatków i op ł at lokalnych oraz op ł at za korzystanie z urz ą dze ń i obiektów stanowi ą cych w ł asno ść tych jednostek. RIO podnios ł a, ż e art. 140 kc nie jest samoistn ą podstaw ą do pobierania op ł at za poruszanie si ę pojazdami samochodowymi na drogach wewn ę trznych o ś rodka w Przyjezierzu. RIO podnios ł a, ż e drogi wewn ę trzne wchodz ą w sk ł ad o ś rodka turystycznego w Przyjezierzu i dlatego w jej ocenie jest dopuszczalne pobieranie op ł at za poruszenie si ę pojazdami samochodowymi na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dzia ł alno ś ci komunalnej przy uznaniu, ż e jest to op ł ata za korzystanie z obiektu u ż yteczno ś ci publicznej jakim jest teren o ś rodka. Wówczas organem w ł a ś ciwym do ustalenia op ł aty jest rada gminy, która mo ż e powierzy ć to zadanie wójtowi. 7 RIO podnios ł a, ż e uchwa ł y organów stanowi ą cych w sprawie zasad korzystania z obiektów u ż yteczno ś ci publicznej jak i op ł at za korzystanie z tych obiektów s ą obj ę te nadzorem wojewody. Organ antymonopolowy zwróci ł si ę tak ż e do: 1/ Komendanta Powiatowego Policji w Mogilnie, który wyja ś ni ł , ż e ograniczenie wjazdu pojazdom poprawi ł o bezpiecze ń stwo poruszaj ą cym si ę wczasowiczom, a tak ż e poprawi ł o dojazd do domków letniskowych przez jednostki PSP 2/ Komendanta Powiatowego Pa ń stwowej Stra ż y Po ż arnej w Mogilnie, który wyja ś ni ł (k. 214-215), ż e wprowadzenie op ł at na terenie dróg wewn ę trznych w Przyjezierzu przyczyni ł o si ę znacznie do ograniczenia ruchu na tych drogach, co korzystnie wp ł ywa na dojazd jednostek PSP do zagro ż onych obiektów, a tak ż e przed ł o ż y ł pismo skierowane do Gminy z dnia 4 wrze ś nia 2006r., w którym wskaza ł , ż e dojazd jednostek ochrony przeciwpo ż arowej do zagro ż onych obiektów by ł w wi ę kszo ś ci przypadków bardzo ograniczony a czasami wr ę cz niemo ż liwy ze wzgl ę du na licznie parkuj ą ce pojazdy i z tego powodu Komendant zawnioskowa ł o ca ł kowity zakaz parkowania pojazdów na wszystkich ulicach Pojezierza w miesi ą cu lipcu i sierpniu w kolejnych sezonach letnich poza miejscami ś ci ś le do tego wyznaczonymi 3/ Komisji Rewizyjnej przy Radzie Gminy Jeziora Wielkie, na które odpowiedzia ł Przewodnicz ą cy Rady Gminy, ż e komisja nie prowadzi ł a kontroli w zakresie prawid ł owo ś ci wprowadzenia i pobierania op ł at za poruszanie si ę drogami wewn ę trznymi w miejscowo ś ci Przyjezierze. Organ zaliczy ł tak ż e w poczet dowodów informacje uzyskane w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego maj ą cego na celu zbadanie sytuacji na rynku administrowania drogami wewn ę trznymi gmin – na terenie których usytuowane s ą zbiorniki wodne (jeziora) – w zakresie pobierania op ł at od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę tymi drogami przez turystów samochodami w sezonach letnich. Z informacji uzyskanych od nast ę puj ą cych Gmin: W ę gorzewo, Olsztyn, Miko ł ajki Wydminy, Zalewo, I ł awa, Nowe Miasto Lubawskie, Ś lesin, Stare Juchy, Ruciane Nida, Koronowo, Biskupiec, Orzysz, Kruszwica, Wi ę cbork, Frombork, Chojnice wynika, ż e ż adna z gmin nie pobiera op ł at analogicznych do tych, które pobiera Gmina (k. 182-200). Wobec powy ż szego organ antymonopolowy zako ń czy ł w dniu 21 stycznia 2008r. zbieranie materia ł u dowodowego w niniejszej sprawie i poinformowa ł o mo ż liwo ś ci zapoznania si ę z materia ł em dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, z czego Gmina skorzysta ł a w dniu 6 lutego 2008r. przedk ł adaj ą c jednocze ś nie pe ł nomocnictwo udzielone radcy prawnemu Bartoszowi Rakoczy. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje: Interes publiczny Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów ustawa ta okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów. Dzia ł ania oparte na przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów s ą zatem podejmowane w interesie publicznym, w celu ochrony interesów zbiorowo ś ci, a nie poszczególnych uczestników rynku. Naruszenie interesu publicznego stanowi bezwzgl ę dn ą przes ł ank ę do uznania kompetencji Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozstrzygni ę cia okre ś lonej sprawy. 8 Interes publiczny zostaje naruszony wówczas, gdy oceniane dzia ł ania godz ą w interesy ogólnospo ł eczne i dotykaj ą szerokiego kr ę gu uczestników rynku i poprzez to powoduj ą zaburzenia w jego prawid ł owym funkcjonowaniu. Uwzgl ę dniaj ą c charakter praktyki opisanej w niniejszej decyzji nale ż a ł o stwierdzi ć , ż e w rozwa ż anej sprawie ww. przes ł anka sformu ł owana w art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zosta ł a spe ł niona. Badana praktyka nie dotyczy bowiem jednostkowej sytuacji, ani te ż nie jest zwi ą zana ze stosunkami prawnymi pomi ę dzy ograniczonym, zamkni ę tym kr ę giem podmiotów, lecz dotyczy wszystkich, którzy przemieszczaj ą si ę samochodami drogami wewn ę trznymi usytuowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu w sezonie letnim obejmuj ą cym okres od 15 czerwca do 31 sierpnia. Z uwagi na to, i ż op ł aty pobierane by ł y w wymienionym okresie ka ż dorocznie, pocz ą wszy od 1994r., kr ą g tych osób by ł znaczny. Organ antymonopolowy zauwa ż a, ż e interes publiczny nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. W wyroku z dnia 24 stycznia 1991r. w sprawie Amr 8/90 S ą d Antymonopolowy (obecnie S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów) stwierdzi ł , ż e do post ę powania w sprawach o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym kwalifikuj ą si ę tylko takie sprawy, w których podmiot gospodarczy, w nast ę pstwie stosowania zakazanych praktyk monopolistycznych, narusza interes publicznoprawny w zakresie rozwoju konkurencji, ochrony podmiotów nara ż onych na stosowanie takich praktyk oraz ochrony interesu konsumentów. W orzeczeniu tym podkre ś lono, ż e naruszenie interesu publicznoprawnego mo ż e mie ć przyk ł adowo miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą dotkni ę ty jest "szerszy kr ą g uczestników rynku", a nie jeden podmiot. Podobne stanowisko w tej kwestii zajmuje S ą d Najwy ż szy (wyrok z dnia 29 maja 2001r., sygn. akt I CKN 1217/98, wyrok z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt I CKN 112/99). Z kolei w wyroku z 12 wrze ś nia 2003r. (sygn. akt I CKN 504/2001) S ą d Najwy ż szy zauwa ż y ł , ż e nie jest wykluczone podj ę cie post ę powania antymonopolowego nawet w przypadku, gdy post ę powanie przedsi ę biorcy kwalifikowane jako nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej dotkn ęł o jednego podmiotu. „Celem ustawy antymonopolowej jest m.in. zapewnienie ochrony konsumentów, co zosta ł o wyra ż one w jej art. 1 ust. 1. U ż ycie liczby mnogiej nie oznacza jednak, zdaniem S ą du Najwy ż szego, braku mo ż liwo ś ci prowadzenia post ę powania w sytuacji, gdy zagro ż one s ą interesy jednego odbiorcy (...). Nie ma, zdaniem S ą du Najwy ż szego, ż adnych powodów, by uzna ć , ż e tego rodzaju post ę powanie wszczyna ć mo ż na w wypadku zagro ż enia interesów wielu odbiorców (pomijaj ą c ju ż trudno ś ci z rozgraniczeniem progu ilo ś ciowego), a nie jest to mo ż liwe w sytuacji, gdy pokrzywdzonym jest tylko jeden konsument. Orzeczenie wydane w tego rodzaju sprawie, jak s ł usznie zauwa ż y ł S ą d Najwy ż szy, ma wymiar znacznie szerszy, pe ł ni tak ż e funkcj ę prewencyjn ą , s ł u ż y bowiem ochronie tak ż e nieograniczonej liczby kolejnych potencjalnych konsumentów.” Równie ż w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2004r. (sygn. akt III SK 2/04) S ą d Najwy ż szy wskaza ł , i ż naruszenie indywidualnego interesu nie wyklucza dopuszczalno ś ci równoczesnego uznania, ż e dochodzi do naruszenia interesu zbiorowego, je ż eli indywidualne pogwa ł cenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mog ł oby w jakikolwiek sposób prowadzi ć do ustanowienia lub utrwalenia monopolistycznych praktyk rynkowych, które wywo ł uj ą lub mog ą wywo ł ywa ć zakazane skutki na terytorium Polski. Maj ą c na uwadze, ż e zarzut postawiony Gminie dotyka szerokiego kr ę gu osób poruszaj ą cych si ę samochodami w sezonie letnim drogami wewn ę trznymi zlokalizowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, podj ę te przez Prezesa UOKiK dzia ł ania maj ą na celu ochron ę interesu publicznoprawnego. Powy ż sze uzasadnia ł o ingerencj ę Prezesa UOKiK w trybie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. 9 Rynek w ł a ś ciwy Dla oceny zachowania przedsi ę biorców – z punktu widzenia regu ł konkurencji – niezb ę dne jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego w sprawie. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów zawiera legaln ą definicj ę rynku w ł a ś ciwego. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy, przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym, ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Warunkiem stwierdzenia praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę jest okre ś lenie rynku, na którym funkcjonuje Gmina Jeziora Wielkie oraz stwierdzenie, ż e posiada na tym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . Organ antymonopolowy wszczynaj ą c post ę powanie antymonopolowe przeciwko Gminie ustali ł , i ż drogi w miejscowo ś ci Przyjezierze, na których za przejazd pobierane s ą kwestionowane op ł aty nale żą do Gminy Jeziora Wielkie. Drogi te jako nie nale żą ce do ż adnej kategorii dróg publicznych wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. nr 204 poz. 2086 ze zm.) s ą drogami wewn ę trznymi (por. art. 8 ust. 1 tej ustawy). Powo ł any przepis wskazuje, ż e drogami wewn ę trznymi s ą w szczególno ś ci drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i le ś nych, dojazdowe do obiektów u ż ytkowanych przez przedsi ę biorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz p ę tle autobusowe. B ę d ą c w ł a ś cicielem dróg wewn ę trznych Gmina udost ę pnia te drogi u ż ytkownikom pieszym i zmotoryzowanym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej usg) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nale ż y do zada ń w ł asnych gminy, które zgodnie z art. 9 ust. 4 usg jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnych. Organ wzi ął pod uwag ę , i ż Gmina pobiera op ł aty od osób poruszaj ą cych si ę drogami wewn ę trznymi zlokalizowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w miejscowo ś ci Przyjezierze. Nazwa „o ś rodek turystyczno-rekreacyjny” jest nazw ą umown ą i zwi ą zana jest z nagromadzeniem domków rekreacyjnych i domów wypoczynkowych w Przyjezierzu. O ś rodek obejmuje ulice: Bukowa, Brzozowa, Jod ł owa, Sosnowa, Topolowa oraz szereg innych nieposiadaj ą cych nazw. Na innych drogach wewn ę trznych na terenie Gminy nie pobiera ona analogicznych op ł at. Rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie b ę dzie rynek udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie (rynek produktowy) zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu obejmuj ą cego ulice Bukowa, Brzozowa, Jod ł owa, Sosnowa, Topolowa oraz szereg innych nieposiadaj ą cych nazw (rynek geograficzny) – nazwany w skrócie „rynkiem udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu”. Udzia ł w rynku Na tak wyznaczonym rynku w ł a ś ciwym Gmina posiada pozycj ę dominuj ą c ą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy, zgodnie z którym, przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę „pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym stopniu niezale ż nie od 10 konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę przy tym, ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku w ł a ś ciwym przekracza 40%”. Wskazuje na to fakt, i ż Gmina jest w ł a ś cicielem dróg wewn ę trznych na terenie Gminy Jeziora Wielkie, w tym na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w miejscowo ś ci Przyjezierze. Gmina nie kwestionowa ł a pozycji na rynku w ł a ś ciwym. Uzasadnienie faktyczne i prawne Samo posiadanie przez przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej na rynku nie stanowi naruszenia przepisów ustawy. Zakazane jest natomiast nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku przez jednego lub kilku przedsi ę biorców (art. 9 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku polegaj ą ce na bezpo ś rednim lub po ś rednim narzucaniu nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo ra żą co niskich, odleg ł ych terminów p ł atno ś ci lub innych warunków zakupu albo sprzeda ż y towarów. W niniejszej sprawie Gminie zosta ł postawiony zarzut nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu poprzez narzucanie turystom nieuczciwych cen w postaci pobierania bezpodstawnych op ł at za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę przez turystów drogami wewn ę trznymi o ś rodka w sezonie letnim. Praktyka zakazana z mocy art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy ma co do zasady charakter eksploatacyjny. Dla uznania nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę okre ś lon ą w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy niezb ę dne jest kumulatywne wyst ą pienie dwóch wymienionych w tym przepisie przes ł anek, tj.: 1) przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą , 2) bezpo ś rednio lub po ś rednio narzuci ł nieuczciwe ceny. Wobec powy ż szego organ antymonopolowy zauwa ż a, i ż przede wszystkim nale ż y ustali ć , czy Gmina jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu przepisów ustawy. Wszczynaj ą c post ę powanie antymonopolowe pod zarzutem stosowania przez Gmin ę praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę organ antymonopolowy wzi ął pod uwag ę , i ż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej usg) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego nale ż y do zada ń w ł asnych gminy, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 usg zadaniami u ż yteczno ś ci publicznej, w rozumieniu ustawy, s ą zadania w ł asne gminy, okre ś lone w art. 7 ust. 1, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspakajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnych. Organ antymonopolowy zauwa ż a, i ż zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy przez poj ę cie przedsi ę biorcy rozumie si ę przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, a tak ż e m.in. osob ę fizyczn ą , osob ę prawn ą , a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą niemaj ą c ą osobowo ś ci prawnej, której ustawa przyznaje zdolno ść prawn ą , organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie organ antymonopolowy uzna ł Gmin ę za przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów ustawy. 11 Stanowisko takie odpowiada pogl ą dowi wyra ż anemu dotychczas w orzecznictwie S ą du Okr ę gowego w Warszawie S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów 2 , S ą du Apelacyjnego w Warszawie 3 , które wielokrotnie uznawa ł y jednostki samorz ą du terytorialnego – w tym gminy – za przedsi ę biorc ę . Jednocze ś nie przechodz ą c do analizy przes ł anek wskazanych w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy organ antymonopolowy zauwa ż a, i ż jak stwierdzono w rozwa ż aniach powy ż ej, Gmina posiada pozycj ę dominuj ą c ą na rynku udost ę pniania dróg wewn ę trznych Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanych na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu, a tym samym pierwsza przes ł anka praktyki z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy zosta ł a spe ł niona. Odnosz ą c si ę do drugiej z wy ż ej przywo ł anych przes ł anek, rozwa ż y ć nale ż y, czy op ł aty pobierane od turystów za poruszanie si ę samochodami drogami wewn ę trznymi o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu spe ł niaj ą kryterium ceny nieuczciwej, a po wtóre, czy op ł aty te s ą korzystaj ą cym z dróg wewn ę trznych o ś rodka narzucone. Wobec powy ż szego nale ż y przede wszystkim ustali ć , czy Gmina mia ł a prawne podstawy do wprowadzenia kwestionowanych op ł at. Nale ż y zauwa ż y ć , i ż Gmina jako podstaw ę wprowadzenia op ł at wskaza ł a zasadniczo art. 140 kc. podnosz ą c tak ż e, ż e ustawa o samorz ą dzie gminnym nie odnosi si ę do dopuszczalno ś ci op ł at, a ustawa o gospodarce komunalnej odnosi si ę tylko do urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej (przepis ten nie ma zastosowania do nieruchomo ś ci gruntowych, na których nie s ą nawet zlokalizowane drogi publiczne). Ponadto Gmina podnios ł a, ż e takiej podstawy nie daje tak ż e ustawa o gospodarce nieruchomo ś ciami. Gmina podnios ł a, ż e art. 45 ustawy o samorz ą dzie gminnym okre ś la zasad ę samodzielno ś ci gminy w przeznaczeniu i sposobie wykorzystania sk ł adników maj ą tkowych. Gmina wskaza ł a tak ż e, ż e pobieranie op ł at nie mie ś ci si ę w kompetencjach Rady Gminy. Organ antymonopolowy zauwa ż a, i ż Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, do której Prezes Urz ę du wyst ą pi ł w trakcie prowadzonego post ę powania zaj ęł a stanowisko, ż e jednostki samorz ą du terytorialnego realizuj ą c ustawowe zadania mog ą wprowadzi ć obowi ą zek ponoszenia okre ś lonych przez prawo op ł at w tym przede wszystkim podatków i op ł at lokalnych oraz op ł at za korzystanie z urz ą dze ń i obiektów stanowi ą cych w ł asno ść tych jednostek. RIO podnios ł a, ż e art. 140 kc nie stanowi samoistnej podstawy do pobierania op ł at za poruszanie si ę pojazdami samochodowymi na drogach wewn ę trznych o ś rodka w Przyjezierzu. Ponadto RIO podnios ł a, ż e drogi wewn ę trzne wchodz ą w sk ł ad o ś rodka turystycznego w Przyjezierzu i dlatego w jej ocenie jest dopuszczalne pobieranie op ł at za poruszenie si ę pojazdami samochodowymi na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dzia ł alno ś ci komunalnej przy uznaniu, ż e jest to op ł ata za korzystanie z obiektu u ż yteczno ś ci publicznej jakim jest teren o ś rodka. Tak ż e w ocenie organu antymonopolowego, w przypadku wykorzystywania mienia komunalnego powo ł anie si ę na art. 140 kc nie jest wystarczaj ą c ą podstaw ą , poniewa ż kwestie dotycz ą ce dzia ł alno ś ci gmin s ą przedmiotem szczególnych uregulowa ń zawartych w przepisach prawa dotycz ą cych dzia ł alno ś ci gmin, w szczególno ś ci w przepisach ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 2 Por. np. wyrok z dnia 12 marca 2007r., sygn. akt Ama 49/06, z dnia 16 listopad 2005r., sygn. akt XVII Ama 97/04, z dnia 7 lipca 2004r., sygn. akt XVII Ama 65/03, z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt XVII Ama 29/06 3 Por. np. wyrok z dnia 21 czerwca 2007r., sygn. akt VI ACa 1260/06, 12 poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. Nr 9 poz. 43 ze zm.). Nale ż y jednak ż e zauwa ż y ć , ż e przepisy ustawy o samorz ą dzie gminnym nie reguluj ą kwestii pobierania op ł at zwi ą zanych z wykorzystywaniem mienia komunalnego. Tak ż e w niniejszej sprawie nie mo ż na wskaza ć jako podstawy do pobierania kwestionowanych op ł at przepisów ustawy o gospodarce komunalnej, albowiem zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, je ż eli przepisy szczególne nie stanowi ą inaczej, organy stanowi ą ce jednostek samorz ą du terytorialnego postanawiaj ą o wysoko ś ci cen i op ł at albo o sposobie ustalania cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej jednostek samorz ą du terytorialnego. Ustawa o gospodarce komunalnej nie zawiera legalnej definicji urz ą dzenia ani obiektu. Zgodnie ze s ł ownikiem j ę zyka polskiego 4 „urz ą dzenie” to mechanizm lub zespó ł mechanizmów s ł u żą cy do wykonywania okre ś lonych czynno ś ci, natomiast „obiekt” to budynek lub zespó ł budynków. W ś wietle powy ż szego drogi wewn ę trzne zlokalizowane w miejscowo ś ci Przyjezierze na terenie umownie zwanym o ś rodkiem turystyczno- rekreacyjnym nie s ą ani obiektem ani urz ą dzeniem u ż yteczno ś ci publicznej. Organ antymonopolowy zauwa ż a, ż e zgodnie z art. 140 kc w granicach okre ś lonych przez ustawy i zasady wspó łż ycia spo ł ecznego w ł a ś ciciel mo ż e, z wy łą czeniem innych osób, korzysta ć z rzeczy zgodnie ze spo ł eczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególno ś ci mo ż e pobiera ć po ż ytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mo ż e rozporz ą dza ć rzecz ą . Nie mo ż e to jednak ż e oznacza ć , aby wykonywanie przez w ł a ś ciciela prawa w ł asno ś ci w sposób wyczerpuj ą cy hipotez ę przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów by ł o prawnie dozwolone. W ś wietle powo ł anego przepisu w ł a ś ciciel przy wykonywaniu prawa w ł asno ś ci nie mo ż e nadu ż ywa ć swego prawa podmiotowego 5 . Nale ż y wskaza ć , ż e odno ś nie w ł a ś cicieli maj ą cych status przedsi ę biorcy wymieniona ustawa jest jedn ą z tych ustaw, do których odsy ł a art. 140 kc dla okre ś lenia granic wykonywania przez w ł a ś ciciela swego prawa. Nale ż y tak ż e zauwa ż y ć , ż e Gmina z tytu ł u w ł asno ś ci nie dysponuje ogólnym „w ł adztwem podatkowym”, które upowa ż nia ł oby j ą do samodzielnego wprowadzenia na swoim terenie podatków czy tez op ł at. W tych sprawach suwerenem jest ustawodawca i to do niego nale ż y w ł adztwo w tym zakresie, którego ewentualnie cz ęść mo ż e na ś ci ś le okre ś lonych warunkach przekaza ć organom samorz ą du terytorialnego 6 . A zatem wprowadzenie przez Gmin ę kwestionowanych op ł at powinno by ć oparte na wyra ź nej podstawie prawnej 7 . Nale ż y tak ż e wskaza ć , ż e ustawa o drogach publicznych w art. 13 ust. 1 i 2 wskazuje zakres obowi ą zku ponoszenia op ł at przez korzystaj ą cych z dróg publicznych (które nie obejmuj ą dróg wewn ę trznych). Ponadto organ antymonopolowy zauwa ż a, ż e zgodnie z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewn ę trznych oraz zarz ą dzanie nimi nale ż y do zarz ą dcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do w ł a ś ciciela tego terenu, a finansowanie tych zada ń nale ż y do zarz ą dcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do w ł a ś ciciela tego terenu. 4 „Uniwersalny s ł ownik j ę zyka polskiego” Wydawnictwo Naukowe PWN 5 Por. wyrok S ą du Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 26 marca 1993r., sygn. akt XVII Amr 46/92 6 Por. wyrok Naczelnego S ą du Administracyjnego O ś rodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 15 maja 1997r., sygn. akt I SA/Po 224/97 7 Tak jak np. art. 6a ust. 4a i 5 ustawy o podatku rolnym, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o podatku le ś nym, art. 5 ust. 1, art. 10, art. 14, art. 19 ustawy o podatkach i op ł atach lokalnych. 13 W ocenie organu antymonopolowego ustawodawca w sposób jednoznaczny wskaza ł do kogo nale ż y utrzymanie dróg wewn ę trznych oraz do kogo nale ż y finansowanie tych zada ń . Zatem Gmina nie mog ł a pobiera ć op ł at kieruj ą c si ę m.in. wysoko ś ci ą kosztów zwi ą zanych z utrzymaniem dróg wewn ę trznych na terenie o ś rodka (k.75) czy faktem przeznaczania uzyskanych op ł at na popraw ę infrastruktury drogowej i turystycznej (k.203) ani te ż faktem odci ąż enia jej bud ż etu w wyniku obowi ą zków wynikaj ą cych z § 5 umowy zawartej ze Z. Wo ź niakowskim (k. 9), albowiem utrzymanie i finansowanie tych zada ń nale ż y do jej obowi ą zków ustawowych. Odnosz ą c si ę natomiast do argumentacji, i ż wprowadzenie op ł at mia ł o na celu ograniczenie ruchu samochodowego na drogach wewn ę trznych z uwagi na konieczno ść zapewnienia bezpiecze ń stwa pieszym poruszaj ą cym si ę drogami, konieczno ść zapewnienia dojazdu jednostkom stra ż y po ż arnej oraz policji do obiektów oraz ze wzgl ę du na walory rekreacyjne i przyrodnicze to jednak nale ż y podkre ś li ć , ż e d ąż enia te nie mog ą narusza ć bezwzgl ę dnie obowi ą zuj ą cych przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, których celem jest ochrona interesu publicznego. Prezes UOKiK zauwa ż a, i ż zgodnie z art. 10 ust. 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym zarz ą dzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania (któr ą zgodnie z art. 2 pkt 16 tej ustawy jest obszar obejmuj ą cy drogi publiczne lub inne drogi), z wyj ą tkiem dróg publicznych (a tymi drogi wewn ę trzne nie s ą ) nale ż y do podmiotów zarz ą dzaj ą cych tymi drogami. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporz ą dzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 wrze ś nia 2003r. w sprawie szczegó ł owych warunków zarz ą dzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarz ą dzaniem – organizacj ę ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarz ą dzaj ą cy ruchem w ł a ś ciwy dla danej drogi. Z akt sprawy wynika, ż e takie projekty zosta ł y sporz ą dzone dla dróg wewn ę trznych na terenie o ś rodka w roku 2003, 2006 i 2007. Wobec powy ż szego organ antymonopolowy wzi ął pod uwag ę zapisy projektów tymczasowej organizacji ruchu opracowane w roku 2003 i 2006, które wskazywa ł y, ż e: „okresie sezonu wypoczynkowego tj. od dnia 15 czerwca do dnia 31 sierpnia nast ę puje wzmo ż one nat ęż enie ruchu pieszego (…) zachodzi konieczno ść wprowadzenia zakazu ruchu dla pojazdów nie b ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców pobliskich o ś rodków wczasowych, wprowadzaj ą c jednocze ś nie mo ż liwo ść uzyskania zezwole ń na wjazd mieszka ń com o ś rodków i w ł a ś cicielom przyleg ł ych placówek handlowo-gastronomicznych. Z uwagi na ma łą szeroko ść wspomnianych ulic proponuje si ę wprowadzi ć dodatkowo zakaz wjazdu pojazdom o masie ca ł kowitej >3,5t (znak B-18)” (k. 55, 233). Projekt opracowany w roku 2007 (k. 237) stanowi ł , ż e „w okresie trwania sezonu wypoczynkowego, tj. od 15 czerwca do 31 sierpnia, ze wzgl ę du na zwi ę kszone nat ęż enie ruchu pojazdów, jak i ruchu pieszych (…) zachodzi konieczno ść wprowadzenia zakazu ruchu dla pojazdów nieb ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców o ś rodków wczasowych oraz wprowadzenia przepustek wjazdowych dla go ś ci oraz w ł a ś cicieli placówek handlowo- gastronomicznych…”. Zatem projekty te przewidywa ł y: 1/ zakaz ruchu dla pojazdów nie b ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców pobliskich o ś rodków wczasowych 2/ mo ż liwo ść uzyskania zezwole ń (przepustek wjazdowych) na wjazd mieszka ń com. Organ antymonopolowy jednak ż e zauwa ż a, ż e samo projektowanie organizacji ruchu drogowego na terenie o ś rodka w Przyjezierzu maj ą ce na celu ograniczenie ruchu na danym terenie poprzez: z jednej strony - zakaz ruchu dla pojazdów nie b ę d ą cych w ł asno ś ci ą mieszka ń ców pobliskich o ś rodków wczasowych, a z drugiej mo ż liwo ść uzyskania 14 stosownych zezwole ń na wjazd, nie mo ż e stanowi ć podstawy do na ł o ż enia op ł at przez Gmin ę na korzystaj ą cych z tych dróg. Nie sposób w tym miejscu pomin ąć tak ż e zachowa ń innych gmin posiadaj ą cych drogi wewn ę trzne – na terenie których usytuowane s ą zbiorniki wodne (jeziora) – w zakresie pobierania op ł at od turystów za zezwolenia jednorazowe na poruszanie si ę tymi drogami przez turystów samochodami w sezonach letnich. Gminy: W ę gorzewo, Olsztyn, Miko ł ajki Wydminy, Zalewo, I ł awa, Nowe Miasto Lubawskie, Ś lesin, Stare Juchy, Ruciane Nida, Koronowo, Biskupiec, Orzysz, Kruszwica, Wi ę cbork, Frombork, Chojnice wyja ś ni ł y, i ż nie pobieraj ą op ł at analogicznych do tych, które pobiera Gmina (k. 182-200). Nie sposób tak ż e zgodzi ć , si ę ze stanowiskiem Gminy, ż e zaniechanie pobierania op ł at przez inne gminy nie mo ż e by ć wyznacznikiem zachowania Gminy. Nale ż y podkre ś li ć , i ż niepobieranie op ł at przez inne gminy posiadaj ą ce drogi wewn ę trzne nad zbiornikami wodnymi przemawia za przyj ę ciem, ż e zachowanie Gminy narusza wskazane w uzasadnieniu niniejszej decyzji przepisy prawa. Nale ż y zatem podkre ś li ć , ż e w/w gminy zorganizowa ł y ruch drogowy na drogach wewn ę trznych bez konieczno ś ci wprowadzania op ł at za korzystanie z tych dróg. Nie sposób tak ż e uwzgl ę dni ć stanowiska Gminy wyra ż onego odno ś nie przed ł o ż onych pism w/w gmin, ż e jest wewn ę trzn ą spraw ą ka ż dej jednostki samorz ą du terytorialnego, jak kszta ł tuje swoj ą sytuacj ę maj ą tkow ą i z jakich ź róde ł osi ą ga przychody, ze wskazaniem na art. 16 i 165 Konstytucji RP. Nale ż y bowiem zauwa ż y ć ż e zgodnie z art. 16 ust. 1 Konstytucji RP - ogó ł mieszka ń ców jednostek zasadniczego podzia ł u terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnot ę samorz ą dow ą . Przepis ten w ż aden sposób nie odnosi si ę do wprowadzonych op ł at. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji samorz ą d terytorialny uczestniczy w sprawowaniu w ł adzy publicznej. Przys ł uguj ą c ą mu w ramach ustaw istotn ą cz ęść zada ń publicznych samorz ą d wykonuje w imieniu w ł asnym i na w ł asn ą odpowiedzialno ść . Przepis ten odnosi si ę do wykonywania zada ń przys ł uguj ą cych w ramach ustaw. Ż adna z ustaw nie upowa ż nia Gminy do wprowadzenia op ł at za korzystanie z dróg. Zgodnie natomiast z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji jednostki samorz ą du terytorialnego maj ą osobowo ść prawn ą . Przys ł uguj ą im prawo w ł asno ś ci i inne prawa maj ą tkowe. Samodzielno ść jednostek samorz ą du terytorialnego podlega ochronie s ą dowej. Przepis ten stanowi o osobowo ś ci prawnej jednostek samorz ą du terytorialnego, o przys ł ugiwaniu m.in. prawa w ł asno ś ci (analiz ę zachowa ń Gminy w ś wietle przys ł uguj ą cego jej prawa w ł asno ś ci przedstawiono w rozwa ż aniach powy ż ej), a tak ż e o samodzielno ś ci jednostek samorz ą du terytorialnego obj ę tej ochronie s ą dowej. Nale ż y w tym miejscu jednak ż e zauwa ż y ć , ż e w wyroku z dnia 5 stycznia 2005 r. (sygn. akt FSK 961/2004) Naczelny S ą d Administracyjny zaj ął stanowisko, ż e art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantuj ą cy jednostkom samorz ą du terytorialnego ochron ę s ą dow ą , nie rozci ą ga tej ochrony na dzia ł ania, które nie maj ą podstawy prawnej. W rozwa ż aniach zawartych w niniejszej decyzji (zawartych powy ż ej jak i przedstawionych w dalszej cz ęś ci uzasadnienia) zosta ł o dowiedzione, ż e Gmina nie mia ł a podstaw prawnych do pobierania kwestionowanych op ł at. Nie mo ż na za tak ą podstaw ę przyj ąć tak ż e wskazanego przez Gmin ę art. 45 ustawy o samorz ą dzie gminnym, albowiem ten stanowi, ż e podmioty mienia komunalnego samodzielnie decyduj ą o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania sk ł adników maj ą tkowych, przy zachowaniu wymogów zawartych w odr ę bnych przepisach prawa. Zatem przepis ten uprawnia Gmin ę do podejmowania decyzji o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania sk ł adniku maj ą tkowego, natomiast nie stanowi podstawy do nak ł adania na korzystaj ą cych z tych dróg op ł at za poruszanie si ę samochodami po drogach wewn ę trznych Gminy. 15 Podstaw ą pobierania op ł at nie jest tak ż e art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorz ą dzie gminnym albowiem przepis ten wskazuje ż e wójt wykonuje uchwa ł y rady gminy i zadania gminy okre ś lone przepisami prawa. Oraz ż e do zada ń wójta nale ż y w szczególno ś ci: 1) przygotowywanie projektów uchwa ł rady gminy, 2) okre ś lanie sposobu wykonywania uchwa ł , 3) gospodarowanie mieniem komunalnym, 4) wykonywanie bud ż etu, 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Zatem tak ż e w tym przepisie brak jest kompetencji do nak ł adanie na korzystaj ą cych z dróg wewn ę trznych op ł at za poruszanie si ę tymi drogami. Organ antymonopolowy zwa ż y ł tak ż e, ż e zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomo ś ciami ustawa ta okre ś la zasady gospodarowania nieruchomo ś ciami stanowi ą cymi w ł asno ść …. jednostek samorz ą du terytorialnego, które zosta ł y uregulowane w dziale II ustawy (art. 10-91). Przepisy te okre ś laj ą zasady ogólne (dot. m.in. organów reprezentuj ą cych jednostki samorz ą du terytorialnego; sprzeda ż y – nieodp ł atnego obci ąż ania – zamiany nieruchomo ś ci pomi ę dzy jednostkami samorz ą du terytorialnego i Skarbem Pa ń stwa), a tak ż e reguluj ą kwestie zwi ą zane z zasobami nieruchomo ś ci, sprzeda ż y i oddawania w u ż ytkowanie wieczyste, przetargów na zbycie nieruchomo ś ci, oddawania w trwa ł y zarz ą d, przekazywania nieruchomo ś ci na cele szczególne, ustalania sposobu i terminów zagospodarowania nieruchomo ś ci gruntowych, cen, op ł at i rozlicze ń za nieruchomo ś ci (dot. cen nieruchomo ś ci, op ł at za oddanie nieruchomo ś ci w u ż ytkowanie wieczyste, op ł aty za oddanie nieruchomo ś ci w trwa ł y zarz ą d). Zatem tak ż e w tej ustawie brak jest podstaw do pobierania kwestionowanych op ł at. W tej sytuacji, w ocenie organu antymonopolowego Gmina przy wykonywaniu prawa w ł asno ś ci dróg wewn ę trznych przekroczy ł a swoje uprawnienia wynikaj ą ce z powo ł anych przepisów prawa naruszaj ą c ustaw ę o ochronie konkurencji i konsumentów. Jej zachowanie nale ż y zatem uzna ć jako bezprawne. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie precyzuje przes ł anek kwalifikacji ceny jako ceny nieuczciwej, nie wskazuje równie ż mierników dla ustalenia ceny „w ł a ś ciwej”. Z brzmienia przepisu wynika jedynie, ż e cena nieuczciwa mo ż e mie ć mi ę dzy innymi posta ć ceny nadmiernie wygórowanej lub ra żą co niskiej. W ocenie Prezesa UOKiK zaw ęż enie zakresu stosowania zakazu z art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wy łą cznie do przypadków stosowania cen nadmiernie wygórowanych albo cen ra żą co niskich, nie znajduje podstaw w tre ś ci tego przepisu, albowiem ju ż samo naruszenie zasady ekwiwalentno ś ci oznacza z ł amanie okre ś lonego tam zakazu 8 . Brak ekwiwalentno ś ci w ocenie organu antymonopolowego polega na tym, i ż Gmina pobiera op ł aty za poruszanie si ę przez korzystaj ą cych z dróg wewn ę trznych bez podstaw prawnych, kieruj ą c si ę m.in. wysoko ś ci ą kosztów zwi ą zanych z utrzymaniem dróg wewn ę trznych na terenie o ś rodka (k.75), faktem przeznaczania uzyskanych op ł at na popraw ę infrastruktury drogowej i turystycznej (k.203) oraz faktem odci ąż enia bud ż etu Gminy w wyniku obowi ą zku wynikaj ą cych z § 5 umowy zawartej ze Z. Wo ź niakowskim (k. 9). Ustawodawca wyra ź nie wskaza ł kto jest zobowi ą zany do finansowania kosztów utrzymania dróg wewn ę trznych i nie s ą to osoby korzystaj ą ce z tych dróg. W ocenie organu antymonopolowego, z uwagi na wykazanie ż e Gmina nie mia ł a podstaw prawnych do pobierania kwestionowanych op ł at przemawia za przyj ę ciem 8 Wyrok S ą du Najwy ż szego z dnia 25 maja 2004r., sygn. akt III SK 50/04, OSNP 2005/11 poz. 166 16 stanowiska, ż e ju ż z tego wzgl ę du op ł ata pobierana za przejazd, czyli cena zezwolenia, by ł a nieuczciwa, albowiem Gmina nie by ł a uprawniona do jej pobierania. Nie budzi w ą tpliwo ś ci, ze ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów sankcjonuje nie tyle samo posiadanie pozycji dominuj ą cej, ile nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym, wyliczaj ą c, na czym to nadu ż ywanie w szczególno ś ci mo ż e polega ć . Niniejsz ą decyzj ą Prezes UOKiK uzna ł , i ż Gmina nadu ż y ł a tej pozycji poprzez narzucenie nieuczciwej ceny za zezwolenia na poruszanie si ę drogami wewn ę trznymi Gminy Jeziora Wielkie zlokalizowanymi na terenie o ś rodka turystyczno-rekreacyjnego w Przyjezierzu. O narzucaniu cen czy innych warunków umowy mo ż na mówi ć wówczas, gdy posiadaj ą cy pozycj ę dominuj ą c ą przedsi ę biorca wykorzystuje sytuacj ę przymusow ą kontrahenta, wynikaj ą c ą z braku rzeczywistych alternatyw na rynku – wymusza wi ę c na nim okre ś lone zachowanie. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materia ł u dowodowego wynika, ż e konsumenci poruszaj ą cy si ę samochodami po drogach o ś rodka w Przyjezierzu niew ą tpliwie byli s ł absz ą stron ą i znajdowali si ę w sytuacji przymusowej, albowiem chc ą c dojecha ć do domów wczasowych czy do rodzin/znajomych na dzia ł ki rekreacyjne b ą d ź na pla żę musieli przejecha ć drogami o ś rodka, albowiem s ą to jedyne drogi dojazdowe na tym terenie. Zatem kwestionowane op ł aty zosta ł y konsumentom narzucone. Oceniaj ą c rzeczywist ą si łę rynkow ą Gminy Prezes UOKiK doszed ł do przekonania, ż e na zakre ś lonym w sprawie rynku w ł a ś ciwym, posiada ł a ona tak siln ą pozycj ę rynkow ą , ż e mog ł a wymusza ć pobieranie op ł at za poruszanie si ę drogami o ś rodka. Zarzucana Gminie praktyka ma charakter eksploatacyjny, co oznacza, i ż jej istot ą nie jest wp ł ywanie na struktur ę rynku, lecz uzyskiwanie korzy ś ci kosztem innych podmiotów, którymi w niniejszej sprawie s ą osoby korzystaj ą ce z dróg na terenie o ś rodka. Konkluduj ą c, wobec kumulatywnego spe ł nienia obu przes ł anek stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , o której mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, organ antymonopolowy orzek ł jak w pkt I sentencji niniejszej decyzji. Na ł o ż enie kary pieni ęż nej W pkt II decyzji zosta ł a na ł o ż ona na Gmin ę kara pieni ęż na w wysoko ś ci 5.000z ł (s ł ownie: pi ęć tysi ę cy z ł otych), p ł atna do bud ż etu pa ń stwa, w zwi ą zku z dopuszczeniem si ę przez Gmin ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy. Stosownie do tre ś ci art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy, Prezes Urz ę du mo ż e na ł o ż y ć , w drodze decyzji, na przedsi ę biorc ę kar ę pieni ęż n ą , w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary, je ż eli przedsi ę biorca ten, cho ć by nieumy ś 1nie, dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś 1onego w art. 6 , w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 7 i art. 8, lub naruszenia zakazu okre ś 1onego w art. 9. Jak stwierdzono w niniejszej decyzji, Spó ł dzielnia naruszy ł a zakaz okre ś lony w art. 9 ust. 2 pkt 1 ustawy. Gmina osi ą gn ęł a w roku 2007 przychód w wysoko ś ci 10.559.279,26z ł (przychód z maj ą tku i pozosta ł ych przychodów wyniós ł w 2007 roku - 1.057.296,82z ł ). Górna granica kary, jak ą organ antymonopolowy móg ł na ł o ż y ć na Gmin ę stanowi zatem 1.055.927,93z ł . W niniejszej sprawie organ antymonopolowy na ł o ż y ł na Gmin ę kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 5.000z ł , co stanowi 0,47% maksymalnej wysoko ś ci, w jakiej mo ż na 17 by ł o na ł o ż y ć kar ę na Gmin ę , a jednocze ś nie 0,47% przychodów z maj ą tku oraz pozosta ł ych przychodów. Fakt na ł o ż enia kary podkre ś la ć ma naganno ść zachowania podmiotu, który dopu ś ci ł si ę stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , a tym samym naruszy ł ustaw ę o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy ustalaniu wysoko ś ci kary uwzgl ę dniono stopie ń oraz okoliczno ś ci naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uwzgl ę dniono tak ż e stopie ń naruszenia interesu publicznego. Za na ł o ż eniem na Gmin ę kary przemawia ł a okoliczno ść pobierania – bez podstawy prawnej – przedmiotowych op ł at za zezwolenia na poruszanie si ę przez turystów samochodami drogami wewn ę trznymi o ś rodka w Przyjezierzu, a tak ż e fakt uzyskiwania ś rodków finansowych ju ż od 1994r. kosztem szerokiego kr ę gu konsumentów zmuszonych do poruszania si ę tymi drogami (z braku innych mo ż liwo ś ci) celem dojazdu do domów wczasowych, do rodzin/znajomych na dzia ł ki rekreacyjne, czy na pla żę . Jednocze ś nie wzi ę to pod uwag ę szczególny charakter oraz zadania przedsi ę biorcy, jakim jest Gmina, maj ą ca za cel ustawowy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz ą dowej. Okoliczno ś ci te zdecydowa ł y o wymierzeniu kary w niskiej wysoko ś ci, pomimo ra żą cego charakteru naruszenia przepisów ustawy. Wymierzona kara ma pe ł ni ć funkcj ę prewencyjn ą i zapobiega ć dalszemu naruszaniu przepisów ustawy przez Gmin ę . Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy kar ę pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, na rachunek Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie: Narodowy Bank Polski, Oddzia ł Okr ę gowy w Warszawie nr 51101010100078782231000000. Koszty post ę powania Zgodnie z art. 80 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes UOKiK rozstrzyga o kosztach w drodze postanowienia, które mo ż e by ć zamieszczone w decyzji ko ń cz ą cej post ę powanie. W my ś l art. 77 tej ustawy, je ż eli w wyniku post ę powania Prezes UOKiK stwierdzi ł naruszenie przepisów ustawy, przedsi ę biorca, który dopu ś ci ł si ę tego naruszenia, jest obowi ą zany ponie ść koszty post ę powania. W wyniku wszcz ę tego post ę powanie w sprawie stosowania przez przedsi ę biorc ę praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę Prezes UOKiK w pkt I sentencji decyzji stwierdzi ł naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Kosztami niniejszego post ę powania s ą wydatki zwi ą zane z korespondencj ą prowadzon ą przez Prezesa UOKiK w tej sprawie. W zwi ą zku z powy ż szym postanowiono obci ąż y ć ww. przedsi ę biorc ę kosztami post ę powania w wysoko ś ci kwocie 60,65z ł (s ł ownie: sze ść dziesi ą t z ł otych 65/100). Koszty niniejszego post ę powania przedsi ę biorca obowi ą zany jest wp ł aci ć na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie w NBP o/o Warszawa Nr 51101010100078782231000000. Maj ą c powy ż sze na uwadze nale ż a ł o orzec jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 81 ust. 1 ustawy w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Bydgoszczy. 18 Na postanowienie zawarte w punkcie III niniejszej decyzji, na podstawie art. 81 ust. 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z 479 28 § 1 pkt 2 k.p.c. przys ł uguje za ż alenie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za po ś rednictwem, Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Bydgoszczy w terminie tygodnia od dnia dor ę czenia. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dorota Karczewska Otrzymuj ą : 1. Pan Bartosz Rakoczy – radca prawny Urz ą d Gminy Jeziora Wielkie Jeziora Wielkie 36 88-324 Jeziora Wielkie 2. a/a 19