RGD-10/2003

PREZES URZĘDU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA W G DAŃSKU RGD. 562 - 5/02/03/CF Gda ń sk, dnia 11 czerwca 2003r. DECYZJA Nr RGD. 10/2003 Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 122, poz. 1319 z pó ź n. zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 cytowanej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 9 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 18, poz. 172), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego na wniosek „Rethmann – Szczecin – Oczyszczanie Miasta” Sp. z o.o. w Szczecinie przeciwko Gminie Goleniów w Goleniowie, dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, praktyk ę stosowan ą przez skar ż onego przedsi ę biorc ę , polegaj ą c ą na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizacji us ł ug unieszkodliwiania i sk ł adowania odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ci ek ł ych, poprzez odmow ę zapewnienia „Rethmann – Szczecin – Oczyszczanie Miasta” Sp. z o.o. w Szczecinie prawa sk ł adowania odpadów komunalnych na wysypisku w Poda ń sku i dostarczania nieczysto ś ci ciek ł ych do punktu zlewnego przy oczyszczalni ś cieków w Golenio wie i nakazuje zaniechanie jej stosowania. UZASADNIENIE Do Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanego dalej Prezesem Urz ę du albo organem antymonopolowym) wp ł yn ął wniosek „Rethmann - SzczecinOczyszczanie Miasta” Sp. z o.o. w Szczecinie (zw ana dalej Spó ł k ą Rethmann) o uznanie, i ż Gmina Goleniów w Goleniowie (zwana dalej Gmin ą ) poprzez bezzasadn ą i uniemo ż liwiaj ą c ą uzyskanie zezwolenia na podj ę cie dzia ł alno ś ci gospodarczej, odmow ę przyj ę cia odpadów na gminne sk ł adowisko nadu ż ywa pozycji dominuj ą cej i w celu przeciwdzia ł ania ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania konkurencji (karta akt sprawy 130) . W uzasadnieniu wniosku Spó ł ka Rethmann wskaza ł a, i ż jest podmiotem zajmuj ą cym si ę profesjonalnie ś wiadczeniem us ł ug odbioru i wywozu odpadów, g ł ównie komunalnych (sta ł ych i p ł ynnych) i innych dozwolonych. Dzia ł alno ść w tym zakresie zamierza ona podj ąć równie ż na terenie gminy Goleniów. Zgodnie z zapisem art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 2 80 - 824 G DAŃSK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346 - 29 - 32, T EL /F AX (058) 346 - 29 - 33, T EL . C ENTRALA (058) 301 - 50 - 21 E - MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL 13 wrze ś nia 1996r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 z pó ź n. zm.), warunkiem niezb ę dnym uzyskania zgody na wykonywanie wymienionych us ł ug na terenie okre ś lonej gminy jest przedstawienie organowi wydaj ą cemu decyzj ę tzw. udokumentowanej gotowo ś ci odbioru opadów przez zak ł ad prowadz ą cy dzia ł alno ść w zakresie ich wykorzystywania lub unieszko dliwiania. W 2000r. wnioskodawca pismami z dnia 13 wrze ś nia 2000r. i 19 pa ź dziernika 2000r. wyst ą pi ł do Przedsi ę biorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Goleniowie (zwan ą dalej Spó ł k ą PGK), która administruje jedynym na terenie gminy Goleniów wysypiskie m odpadów komunalnych sta ł ych w Poda ń sku i oczyszczalni ą ś cieków w Goleniowie, o wyra ż enie zgody i zawarcie umowy na przyjmowanie odpadów na wysypisko i do zlewni. Po otrzymaniu odpowiedzi odmownej, gdy okaza ł o si ę , ż e w ł a ś cicielem zarówno wysypiska, jak i oczyszczalni ś cieków jest Gmina i, ż e to w jej gestii le ż y wyra ż enie zgody na sk ł adowanie tam odpadów, Spó ł ka Rethmann wyst ą pi ł a do Gminy o wydanie wspomnianego dokumentu. Zarz ą d Gminy, pismem z dnia 3 czerwca 2002r., odmó wi ł wyra ż enia zgody na przyjmowanie od Spó ł ki Rethmann odpadów sta ł ych i p ł ynnych z terenu gminy Goleniów z powodu przeci ąż enia oczyszczalni i przewidywanego w krótkim czasie zape ł nienia ostatniej kwatery na wysypisku w Poda ń sku (k.30). W ocenie wnioskodaw cy odmowa ta jest bezzasadna i faktycznie pozbawia go mo ż liwo ś ci ś wiadczenia us ł ug wywozu odpadów na terenie administrowanym przez Gmin ę . Prezes Urz ę du, bior ą c pod uwag ę argumenty wskazane przez „Rethmann – Szczecin – Oczyszczanie Miasta” Sp. z o.o. w Szczecinie, na wniosek tej Spó ł ki, wszcz ął w dniu 11 pa ź dziernika 2002r. post ę powanie antymonopolowe w sprawie nakazania zaniechania przez Gmin ę Goleniów w Goleniowie stosowania praktyki monopolistycznej polegaj ą cej na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na ry nku sk ł adowania odpadów komunalnych sta ł ych i p ł ynnych na terenie miasta i gminy Goleniów polegaj ą cej na przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania, b ą d ź rozwoju konkurencji, co stanowi ć mo ż e naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji [...]. Odpowiadaj ą c na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego, pismem z dnia 2 grudnia 2002r., Gmina Goleniów wnios ł a o oddalenie wniosku Spó ł ki Rethmann, jako pozbawionego p odstawy prawnej. Zaprzeczy ł a równie ż , jakoby odmawiaj ą c wnioskodawcy wydania zgody na przyj ę cie odpadów na wysypisko w Poda ń sku i do oczyszczalni ś cieków w Goleniowie, naruszy ł a regulacje zawarte w ustawie o ochronie [...] poprzez nierówne traktowanie podm iotów zabiegaj ą cych o prawo wywozu nieczysto ś ci z administrowanego przez ni ą terenu. Podstaw ą podj ę tej przez ni ą decyzji by ł a realna ocena mo ż liwo ś ci przyjmowania odpadów na terenie Gminy, wynikaj ą ca z faktu przeci ąż enia oczyszczalni w ś cieków oraz ogranic zonej pojemno ść kwatery na wysypisku (k. 39 - 40). Skar ż ona wyja ś ni ł a ponadto, i ż od 21 czerwca 2001r., tj., od daty z ł o ż enia wniosku przez Spó ł k ę Rethmann, ż aden podmiot gospodarczy nie otrzyma ł zapewnienia o gotowo ś ci przyj ę cia odpadów na wysypisku w Poda ń sku, bowiem zgodnie z decyzj ą Starostwa Powiatowego w Goleniowie z dnia 17 maja 2001r., termin eksploatacji tego wysypiska ko ń czy si ę z dniem 31 lipca 2003r. (kopia decyzji Starosty Powiatowego w Goleniowie - k. 41 - 42). Spó ł ka PGK, która jest dzier ż awc ą wysypiska w Poda ń sku od 1998r., zgod ę na jego u ż ytkowanie otrzyma ł a wcze ś niej, gdy nie by ł o jeszcze technicznych ogranicze ń uniemo ż liwiaj ą cych korzystanie z niego. Nast ę pnie pismem z dnia 27.01.2003r. Gmina wyja ś ni ł a, i ż to Zarz ą d Gminy, zgodnie z przepi sami ustawy o utrzymaniu porz ą dku i czysto ś ci w gminach, okre ś la i podaje do publicznej wiadomo ś ci warunki, jakie winien spe ł nia ć przedsi ę biorca, który ubiega si ę o 3 uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug wywozu odpadów na danym terenie. Mo ż e on równie ż okre ś li ć obszar, na którym us ł ugi maj ą by ć ś wiadczone i wtedy wybór przedsi ę biorcy ś wiadcz ą cego us ł ugi nast ę puje w drodze przetargu. Zarz ą d Gminy Goleniów nie widzia ł potrzeby wyznaczania takiego obszaru, bowiem w jego ocenie powo ł ana przez Gmin ę jednostka organizacyjna, tj. Przedsi ę biorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Goleniowie „doskonale spe ł nia wszystkie wymagania w zakresie standardu sanitarnego wykonywanych us ł ug i ochrony ś rodowiska. Mieszka ń cy gminy nie wnosili tak ż e ż adnych skarg na jako ść , terminowo ść i systematyczno ść wykonywanych us ł ug” (podkr. UOKiK). Wnioskodawca prowadzi dzia ł alno ść gospodarcz ą g ł ównie na terenie Szczecina i stamt ą d mo ż e przywozi ć nieczysto ś ci do miejsc sk ł adowania na terenie Gminy. Dlatego te ż Zarz ą d Gminy obawiaj ą c si ę , ż e nie b ę dzie mia ł mo ż liwo ś ci sprawdzenia czy odpady dostarczane przez Spó ł k ę Rethmann pochodz ą rzeczywi ś cie z gminy Goleniów, odmówi ł jej tzw. zapewnienia gotowo ś ci przyj ę cia obu rodzajów odpadów komunalnych (k.50). Sk ł adaj ą c wyja ś nienia, Gmina pod a ł a ponadto, i ż (k.50 - 51) :  nie wyda ł a ż adnemu przedsi ę biorcy zgody na wywóz odpadów ze swojego terenu,  przedsi ę biorc ą , któremu - w latach 2001 - 2002 – odmówiono wydania potwierdzenia gotowo ś ci przyj ę cia odpadów komunalnych (sta ł ych i p ł ynnych) na gminne wysypisko w Poda ń sku i do oczyszczalni w Goleniowie, by ł a Spó ł ka Rethmann ,  Spó ł ka PGK jest jedynym przedsi ę biorc ą , wywo żą cym odpady komunalne sta ł e na terenie gminy Goleniów,  jest udzia ł owcem w Spó ł ce PGK i posiada w niej 92,36% udzi a ł ów,  wysypisko w Poda ń sku jest jedynym na jej terenie miejscem sk ł adowania odpadów komunalnych sta ł ych,  Starosta Goleniowski, decyzj ą z dnia 18 pa ź dziernika 2002r., na ł o ż y ł na ni ą obowi ą zek wykonania zalece ń , po spe ł nieniu których zostanie wydana decyzj a o przed ł u ż eniu eksploatacji wysypiska w Poda ń sku (k. 57 - 58),  podj ęł a ona uchwa łę o przyst ą pieniu do „Zwi ą zku Gmin XXI”, którego celem jest wspólne rozwi ą zywanie problemów zwi ą zanych z odpadami, w tym równie ż opracowanie programu gospodarki odpadami dla przyj ę tych gmin i budowa w przysz ł o ś ci - termin realizacji przedsi ę wzi ę cia po 2008r. - wspólnego wysypiska w miejscowo ś ci S ł asino w gminie Nowogard (k.56),  Zarz ą d Gminy wyrazi ł zgod ę na sk ł adowanie na wysypisku w Poda ń sku odpadów z terenu gminy Stepnica i gminy Przybiernów (k. 65),  odpady z w/w gmin dostarcza na wysypisko Spó ł ka PGK, która w 1998r. dosta ł a zezwolenie na prowadzenie dzia ł alno ś ci na ich terenie (k.65),  na wysypisko w Poda ń sku w 2002r. przyj ę to 33.492 m 3 odpadów, w tym 637 m 3 z gminy Stepnica i 1.683 m 3 z gminy Przybiernów (k.65),  do zlewni w Goleniowie w 2002r. dostarczono łą cznie 13.038 m 3 odpadów p ł ynnych, w tym: Spó ł ka PGK – […] m 3 , P.H.U.”P&F” ze Szczecina – […] m 3 , Zak ł ad Us ł ugowo Tran sportowy - Aleksander Suirgoci ń ski – […] m 3 i Nadle ś nictwo Goleniów […] m 3 . Wnioskodawca ustosunkowywuj ą c si ę do wyja ś nie ń z ł o ż onych przez Gmin ę , pismem z dnia 7 marca 2003r. (k. 60 - 61) zauwa ż y ł , i ż sam fakt udzielenia mu zgody na wywóz odpadów z terenu gminy Goleniów nie spowodowa ł by ani zwi ę kszenia ilo ś ci odpadów dostarczanych na wysypisko w Poda ń sku, ani do oczyszczalni ś cieków w Goleniowie, bowiem by ł yby to odpady odbierane od aktualnych klientów Spó ł ki PGK. 4 Obawy Gminy co do tego, ż e na sk ł adowisko w Poda ń sku b ę dzie on dowozi ł odpady z terenu innych gmin s ą bezpodstawne. Jest on bowiem w stanie wykaza ć , na podstawie zawartych umów, ż e ilo ść odpadów dostarczanych na wysypisko pokrywa si ę z ilo ś ci ą odpadów odebranych z danego obszaru. Miejsce sk ł adowania odpadów jest ponadto uwidocznione w karcie przekazania odpadu. Ś wiadczenie us ł ug zwi ą zane z pokonywaniem kilkudziesi ę ciokilometrowych odleg ł o ś ci jest kosztowne i nie ma ekonomicznego uzasadnienia, kiedy na terenie obs ł ugiwanej gminy funkcjonuje lokalne wysypisko. W sytuacji, kiedy Spó ł ka PGK b ę dzie sk ł adowa ł a odpady w Poda ń sku, a wnioskodawca b ę dzie musia ł wywozi ć je na inne odleg ł e wysypisko, konieczno ść ponoszenia wy ż szych kosztów transportu pozba wi go mo ż liwo ś ci zaproponowania klientom konkurencyjnej ceny. Podniós ł on ponadto, i ż Gmina nie wskazywa ł a dotychczas, ż e przyczyn ą odmowy potwierdzenia gotowo ś ci przyj ę cia odpadów jest przewidywane zamkni ę cie wysypiska w dniu 31 lipca 2003r. Je ż eli taka sytuacja b ę dzie mia ł a miejsce, to obowi ą zkiem w ł adz samorz ą dowych jest zapewnienie i wskazanie nowego miejsca sk ł adowania odpadów komunalnych (sta ł ych) odbieranych z administrowanego przez ni ą terenu. Wobec wcze ś niejszych odmów, Spó ł ka nie wyst ę po wa ł a do innych administratorów wysypisk znajduj ą cych si ę w okolicznych gminach z pro ś b ą o wyra ż enie zgody na dostarczanie na nie odpadów, wytwarzanych na terenie gminy Goleniów. Najbli ż sze lokalne wysypisko znajduje si ę w Łę czycy, ale przyjmuje ono od Spó ł ki Rethmann tylko te odpady, które odbiera ona z miasta i gminy Stargard Szczeci ń ski i to w wyznaczonym limicie. Spó ł ka nie wyklucza konieczno ś ci wyst ą pienia o uzyskanie zgody na sk ł adowanie odpadów odbieranych z gminy Goleniów na innych gminnych wysypisk ach, ale tylko w sytuacji, kiedy miejsce sk ł adowania w Poda ń sku zostanie faktycznie zamkni ę te. W chwili obecnej mog ł yby to by ć brane pod uwag ę wysypiska w miejscowo ś ciach: Dalsze i Kórnik. Spó ł ka Rethmann przedstawi ł a symulacj ę kosztów wywozu odpadów k omunalnych sta ł ych z gminy Goleniów, przy za ł o ż eniu, ż e odpady te b ę d ą sk ł adowane na wysypiskach w: Poda ń sku, Dalsze i Kórnik - Czmo ń (k. 68 - 69). Do materia ł u dowodowego w łą czone zosta ł o pismo (kopia) Urz ę du Miasta i Gminy w Goleniowie z dnia 23.01.2003r. Nr WGG - KG - 7060 - 01/3 (k.70). O RGAN A NTYMONOPOLOWY USTALIŁ I ZWAŻYŁ , CO NASTĘPUJE : Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach ( Dz.U. Nr 132, poz. 622 z pó ź n. zm.) prowadzenie dzia ł alno ś ci gospodarczej polegaj ą cej na wykonywaniu us ł ug zbierania i transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych 1 oraz opró ż niania zbiorników bezodp ł ywowych i transportu nieczysto ś ci ciek ł ych 2 wymaga uzyskania zezwolenia udzielonego w formie decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w ł a ś ciwego ze wzgl ę du na miejsce ś wiadczenia us ł ug. Przy ubieganiu si ę o zgod ę na usuwanie (transport) odpadów komunalnych wymagane jest udokument owanie gotowo ś ci ich odbioru przez przedsi ę biorc ę prowadz ą cego dzia ł alno ść w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, za ś przy zezwoleniu na opró ż nianie zbiorników bezodp ł ywowych i transport nieczysto ś ci ciek ł ych – gotowo ść ich 1 Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z pó ź n. zm.) przez odpady komunalne rozumie si ę „odpady powstaj ą ce w gospodarstwach domowych, a tak ż e od - pady nie zawieraj ą ce odpadów niebezpiecznych, pochodz ą ce od innych wytwórców odpadów, które ze wzgl ę du na swój charakter lub sk ł ad s ą podobne do odpadów powstaj ą cych w gospodarstwach domowych” 2 Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy pr zez nieczysto ś ci ciek ł e rozumie si ę ś cieki gromadzone przej ś ciowo w zbiornikach bezodp ł ywowych 5 odbioru przez stacj ę zlewn ą (art. 8 ust. 2a i 3 ustawy o utrzymaniu porz ą dku [...]).Miejsce odzysku lub sk ł adowania obu rodzajów odpadów wskazuje si ę w zezwoleniu. Jakkolwiek przedstawienie ww. dokumentu jest jednym z warunków uzyskania wspomnianego zezwolenia, to w praktyce jego brak przes ą dza o wydaniu decyzji negatywnej w tym wzgl ę dzie. Odmowa wydania dokumentu potwierdzaj ą cego gotowo ść odbioru odpadów komunalny ch lub nieczysto ś ci ciek ł ych w miejscach ich sk ł adowania w danej gminie b ą d ź uniemo ż liwia potencjalnym konkurentom wej ś cie na lokalny rynek wywozu tych ż e odpadów, b ą d ź te ż powoduje, ż e przedsi ę biorca, który - co prawda - otrzyma ł zezwolenie, bo przedstawi ł stosowny dokument uzyskany od eksploatatora sk ł adowiska (zlewni) znajduj ą cego si ę na terenie innej gminy, b ę dzie prowadzi ł dzia ł alno ść w ograniczonym zakresie lub wycofa si ę z rynku, bowiem wysokie koszty transportu lub sk ł adowania odpadów w tej ż e gminie zadecyduj ą o tym, i ż dzia ł alno ść , któr ą rozpocz ął (zbieranie i transport odpadów) b ę dzie nieop ł acalna. Sprawy zwi ą zane z usuwaniem i oczyszczaniem ś cieków komunalnych, utrzymaniem czysto ś ci i porz ą dku, wysypiskami i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych nale żą do zada ń w ł asnych gminy z mocy art. 7 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. Nr 13 z 1996r., poz. 74 z pó ź n. zm.). Gmina mo ż e te zadania wykony wa ć przy pomocy w ł asnej (gminnej) jednostki organizacyjnej lub przedsi ę biorców, którym wyda stosowne zezwolenie w oparciu o przepisy ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku [...]. Gmina Goleniów zadania zwi ą zane zarówno z wywozem odpadów komunalnych i nieczysto ś ci p ł ynnych, jak i eksploatacj ą oraz utrzymaniem jedynego, znajduj ą cego si ę w jej granicach, wysypiska odpadów komunalnych sta ł ych w Poda ń sku i oczyszczalni ś cieków w Goleniowie, wraz z funkcjonuj ą cym przy niej punktem zlewnym, powierzy ł a do wyko nania powo ł anej przez siebie, gminnej jednostce organizacyjnej, tj. Spó ł ce PGK (k. 50). B ę d ą c w ł a ś cicielem obydwu budowli komunalnych, zastrzeg ł a sobie jednak ż e prawo wyra ż ania zgody na korzystanie z nich przez innych przedsi ę biorców, zamierzaj ą cych podj ąć na jej terenie dzia ł alno ść gospodarcz ą polegaj ą c ą na wykonywaniu us ł ug wywozu (zbierania i transportu) odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ciek ł ych. W sytuacji kiedy - tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie - o zezwolenie na prowadzenie dzia ł alno ś ci gospodarczej polegaj ą cej na wykonywaniu us ł ug zbierania i transportu obu rodzajów odpadów oraz zgod ę na korzystanie z gminnego sk ł adowiska odpadów komunalnych i punktu zlewnego wyst ę puje podmiot, który w istocie b ę dzie prowadzi ł dzia ł alno ść konkurencyj n ą w stosunku do gminnej jednostki organizacyjnej, gmina ma obowi ą zek równego traktowania takiego przedsi ę biorcy 3 . W przeciwnym wypadku narusza ona bowiem ustaw ę antymonopolow ą , nara ż aj ą c si ę na uzasadniony w takiej sytuacji zarzut nadu ż ywania pozycji domi nuj ą cej (monopolistycznej) na rynku w ł a ś ciwym i stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę na funkcjonalnie z nim powi ą zanym rynkiem wywozu odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ciek ł ych. Taki w ł a ś nie zarzut postawi ł a skar ż onej Spó ł ka Rethmann, która za mierza odbiera ć odpady z obszaru gminy Goleniów i która - wobec faktu odmowy dopuszczenia jej do korzystania z gminnego wysypiska w Poda ń sku i zlewni przy oczyszczalni ś cieków w Goleniowie - uwa ż a, i ż Gmina nadu ż y ł a pozycji dominuj ą cej w celu przeciwdzia ł ania ukszta ł towania si ę warunków niezb ę dnych do powstania konkurencji na rynku wywozu odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ciek ł ych, naruszaj ą c tym samym art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji [...]. Warunkiem zastosowania ustawy antymonopolowe j oraz wyci ą gni ę cia ewentualnych sankcji wobec przedsi ę biorcy naruszaj ą cego jej zakazy, jest sprecyzowanie rynku 3 Por. wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 12 grudnia 2001r., sygn. akt XVII Ama 1/01 6 w ł a ś ciwego w danej sprawie, bowiem praktyka ograniczaj ą ca konkurencj ę zawsze zwi ą zana jest z rynkiem w ł a ś ciwym i wyst ę puje wy łą cznie na nim, za równo w jego uj ę ciu produktowym, jak i geograficznym. 4 Zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy o ochronie konkurencji przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę - „rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznacze - nie, cen ę i w ł a ś ciwo ś ci (w tym jako ść ) s ą uznawane przez ic h nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji”. W niniejszej sprawie przedmiot rynku (wymiar produktowy rynku) wi ąż e si ę z na ł o ż onym na gmin ę ustawowym obowi ą zkiem zapewnienia czysto ś ci i porz ą dku na swoim terenie i tworzenia warunków niezb ę dnych do ich utrzymania, w tym równie ż poprzez zapewnienie bud owy, utrzymania i eksploatacji w ł asnych lub wspólnych z innymi gminami, instalacji i urz ą dze ń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych i ich sk ł adowania oraz stacji zlewnych, w sytuacji, kiedy pod łą czenie wszystkich nieruchomo ś ci do sieci kanal izacyjnej jest niemo ż liwe lub powoduje nadmierne koszty. W gminie Goleniów miejscem sk ł adowania odpadów komunalnych jest wysypisko w Poda ń sku, za ś nieczysto ś ci ciek ł e przyjmowane s ą do zlewni przy oczyszczalni ś cieków w Goleniowie. Terytorialnie (geograf icznie) rynek ten ze wzgl ę dów formalnych, ograniczaj ą cych obszar aktywno ś ci wspólnoty samorz ą dowej do okre ś lonego obszaru, zamyka si ę w granicach gminy Goleniów. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie b ę d ą cej przedmiotem niniejszego rozstrzygni ę cia jest zatem lokaln y rynek organizacji us ł ug unieszkodliwiania i sk ł adowania odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ciek ł ych na terenie gminy Goleniów. Na rynku tym Gmina posiada bezspornie pozycj ę monopolistyczn ą . Jest to monopol prawny na organizowanie sk ł adowania i unieszko dliwiania nieczysto ś ci komunalnych i ciek ł ych z jej terenu, wynikaj ą cy z na ł o ż onego na gmin ę obowi ą zku zaspakajania potrzeb wspólnoty w tym zakresie zarówno zapisem art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym, jak i art. 3 ust. 2 pkt 2a i 2 b ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku [...]. Aby wykaza ć , i ż nast ą pi ł o naruszenie przepisu art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji [...], nale ż y dowie ść nie tylko, i ż na zdefiniowanym uprzednio rynku w ł a ś ciwym, skar ż ony przedsi ę biorca zajmuje pozycj ę dominuj ą c ą , ale równie ż , ż e nadu ż ywa jej w ten sposób, ż e przeciwdzia ł a ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji W sprawie b ę d ą cej przedmiotem niniejszego roz strzygni ę cia domniemane skutki ograniczenia konkurencji wyst ę puj ą na lokalnych rynkach us ł ug wywozu obu rodzajów nieczysto ś ci (wywóz odpadów komunalnych i wywóz nieczysto ś ci ciek ł ych) terytorialnie - z racji obowi ą zuj ą cych przepisów - ograniczonych do obsz aru gminy Goleniów, jednak ż e jest to wynik okre ś lonych dzia ł a ń podejmowanych przez skar ż on ą z racji wykonywania zada ń stanowi ą cych o produktowym wymiarze rynku w ł a ś ciwego. Gmina odmawiaj ą c Spó ł ce Rethmann dost ę pu do wysypiska w Poda ń sku i zlewni przy oczyszczalni ś cieków Goleniowie, jako uzasadnienie podj ę tej decyzji poda ł a fakt znacznego przeci ąż enia oczyszczalni ś cieków oraz ograniczon ą pojemno ść kwatery na jedynym znajduj ą cym, si ę na jej terenie, wysypisku odpadów komunalnych sta ł y ch, które z dniem 1 lipca 2003r. ma zosta ć zamkni ę te (k. 39). Wed ł ug jej oceny gminna jednostka organizacyjna (Spó ł ka PGK), której powierzono ś wiadczenie us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych „doskonale spe ł nia wszystkie wymagania w zakresie stand ardu sanitarnego wykonania us ł ug i ochrony ś rodowiska” (k. 50).Gmina nie odnotowa ł a równie ż ż adnych skarg na jako ść , terminowo ść i systematyczno ść wykonywanych przez Spó ł k ę PGK us ł ug. St ą d te ż nie widzi ona potrzeby wyznaczania obszaru, na którym us ł ugi wywozu 4 Por. wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 18.09.2002r., sygn. akt Ama 116/01 7 odpadów mia ł yby by ć ś wiadczone przez podmiot wybierany w drodze przetargu (k.50). Skar ż ona obawia ł a si ę ponadto, ż e nie b ę dzie mia ł a mo ż liwo ś ci sprawdzenia, czy odpady dostarczane przez Spó ł k ę Rethmann na wysypisko i do zlewni faktycznie pochodz ą z administrowanego przez ni ą terenu. W dalszej korespondencji Gmina poinformowa ł a organ antymonopolowy, i ż po wykonaniu zalece ń Starosty Powiatowego w Goleniowie zostanie wydana decyzja o przed ł u ż eniu eksploatacji wysypiska w Poda ń sku (k. 56). Przedstaw ione wy ż ej argumenty nie zas ł uguj ą na uznanie. W ocenie organu antymonopolowego nie by ł o i nadal nie ma powodów, które usprawiedliwia ł yby (uzasadnia ł yby) odmow ę korzystania z gminnego sk ł adowiska i zlewni przez Spó ł k ę Rethmann, w sytuacji, kiedy zamierza o na tam dostarcza ć odpady odbierane z obszaru, dla obs ł ugi którego budowle te s ą przeznaczone. Przede wszystkim nie stanowi dostatecznego uzasadnienia ani fakt przeci ąż enia oczyszczalni ś cieków i zape ł nianie si ę kwatery na wysypisku w Poda ń sku ani te ż ko nieczno ść zrealizowania postawionych przez Starost ę Goleniowskiego warunków (k. 57 - 58) tak, aby wysypisko to nadal mog ł o funkcjonowa ć . Przepe ł nienie sk ł adowisk nie jest problemem, którego rozwi ą zanie dotyczy przedsi ę biorców wywo żą cych odpady komunalne 5 . Zgodnie ustawowym wyznaczeniem gminie funkcji organizatora sk ł adowania odpadów komunalnych - w przypadku zamkni ę cia gminnych wysypisk - mog ą si ę oni, jak to s ł usznie podniós ł wnioskodawca, domaga ć si ę wskazania innego, zorganizowanego przez gmin ę miejs ca sk ł adowania. Stan wysypiska nie usprawiedliwia konsekwentnej odmowy przyjmowania odpadów od wnioskodawcy równie ż i z tego wzgl ę du, ż e sk ł aduje tam odpady gminna jednostka organizacyjna i to nie tylko z gminy Goleniów, ale i z innych gmin 6 . Mianowicie Sp ó ł ka PGK od 1998r. – za zgod ą skar ż onej – zwozi na wysypisko w Poda ń sku odpady z gminy Stepnica i gminy Przybiernów (k. 35, 65). Skar ż ona nie wykaza ł a przy tym, i ż stan taki wynika z wcze ś niejszych uzgodnie ń z tymi gminami. Powodem odmowy nie mo ż e by ć r ównie ż obawa wydaj ą cego zezwolenie, ż e nie b ę dzie on mia ł mo ż liwo ś ci sprawdzenia, czy odpady dostarczane przez wnioskodawc ę do obu punktów sk ł adowania faktycznie pochodz ą z danego obszaru (tu: gminy Goleniów). Skar ż ona dysponuje dostatecznymi ś rodkami, aby to ustali ć przy pomocy Spó ł ki PGK i ś rodkami represji, które mo ż e zastosowa ć w przypadku naruszenia warunków zezwolenia. Gdyby fakt taki mia ł miejsce, Gmina dzia ł aj ą c w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porz ą dku i czysto ś ci [...] mo ż e cofn ąć zezwolenie wydane na wykonywanie us ł ug wywozu odpadów komunalnych i nieczysto ś ci ciek ł ych z jej terenu, bez odszkodowania. Spó ł ka PGK obs ł uguj ą ca dot ą d […] % lokalnego rynku wywozu odpadów komunalnych (k. 51) i 43% rynku wywozu nieczysto ś ci ciek ł ych (dotyczy roku 2002, wyliczenie w ł asne UOKiK na podstawie ilo ś ci odpadów dostarczonych do zlewni w Goleniowie w 2002r. (k. 66) ma dostateczn ą wiedz ę o ich stanie. S ą to z pewno ś ci ą rynki w fazie nasycenia, co oznacza, ż e ilo ść odpadów wytwarzan ych na tym ograniczonym terytorialnie obszarze nie ulega znacznym wahaniom i nie wykazuje istotnych tendencji wzrostowych. Przy za ł o ż eniu, i ż liczba wytwórców odpadów na danym terenie jest warto ś ci ą sta łą , niezale ż nie od tego kto ś wiadczy na tym obszarze u s ł ugi odbioru i wywozu odpadów, ich ilo ść dostarczona do miejsc sk ł adowania nie powinna ró ż ni ć si ę w istotny sposób. Jest oczywistym, i ż wej ś cie Spó ł ki Rethmann na oba lokalne rynki nie spowoduje zwi ę kszenia masy wywo ż onych odpadów komunalnych czy te ż nieczysto ś ci ciek ł ych. Zmieni si ę jedynie struktura podmiotowa tych rynków, a co za tym idzie i udzia ł w nich poszczególnych uczestników – konkurentów. 5 Por. wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 12 grudnia 2001r., sygn. akt XVII Ama 1/01 6 Por. wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 21 maja 2001r., sygn. akt XVII Ama 69/00 8 Zmiany o podobnym charakterze mog ą równie ż nast ą pi ć , gdy który ś z przedsi ę - biorców wycofuje si ę z dotychczas konkurencyjnego rynku, co tak ż e mia ł o miejsce w przedmiotowej sprawie. Mianowicie, w 2001r. na rynku wywozu nieczysto ś ci ciek ł ych funkcjonowa ł o 5 przedsi ę biorców, a udzia ł Spó ł ki PGK w rynku wynosi ł oko ł o […]% (wyliczenie w ł asne UOKiK w opar ciu o ilo ść nieczysto ś ci dostarczonych na wylewisko w oczyszczalni w Goleniowie w 2001r. (k. 47). W 2002r. ilo ść przedsi ę biorców odbieraj ą cych nieczysto ś ci zmniejszy ł a si ę do 4 i jednocze ś nie zmniejszy ł si ę udzia ł w rynku przedsi ę biorców, którzy na nim poz ostali, na korzy ść Spó ł ki PGK, która w rezultacie osi ą gn ęł a pozycj ę dominuj ą c ą na tym rynku, zwi ę kszaj ą c w nim swój udzia ł do […]% (wyliczenie w ł asne UOKiK w oparciu o ilo ść nieczysto ś ci dostarczonych na wylewisko w oczyszczalni w Goleniowie w 2001r i 2002r. - k. 47, 66). Rozpocz ę cie dzia ł alno ś ci przez wnioskodawc ę na obszarze gminy Goleniów potencjalnie oznacza, i ż przejmie on cz ęść klientów Spó ł ki PGK, co b ę dzie szczególnie widoczne na rynku wywozu odpadów komunalnych. W ocenie organu antymonopolowego dotychczasowy us ł ugodawca, który jest równie ż dzier ż awc ą obu miejsc sk ł adowania odpadów, dysponuje niew ą tpliwie wystarczaj ą co du ż ym do ś wiadczeniem i informacjami, by na bie żą co kontrolo wa ć , czy ilo ść odpadów dostarczanych przez nowego konkurenta na wysypisko czy te ż do zlewni ś wiadczy o tym, ż e pochodz ą one z utraconej przez niego (Spó ł k ę PGK) cz ęś ci rynku. Niezale ż nie od powy ż szego, sam wnioskodawca deklaruje, i ż na podstawie zawartych umów jest on w stanie wykaza ć , ż e ilo ść odpadów dostarczanych na wysypisko pokrywa si ę z ilo ś ci ą odpadów odebranych z okre ś lonego terenu. Z wyja ś nie ń Gminy z ł o ż onych w trakcie post ę powania dowodowego wynika, i ż jest ona nie tylko w ł a ś cicielem wysypiska w Poda ń sku i oczyszczalni ś cieków w Goleniowie, ale równie ż w ł a ś cicielem Spó ł ki PGK, bowiem posiada w niej 92,36 % udzia ł ów (k.51). Spó ł ka ta, jak ju ż wspomniano, jest dzier ż awc ą jedynych na terenie gminy budowle przeznaczonych do sk ł a dowania i unieszkodliwiania obu rodzajów odpadów, utrzymuj ą c jednocze ś nie pozycj ę dominuj ą c ą na rynkach wywozu tych odpadów. W tej sytuacji odmowa potwierdzenia gotowo ś ci przyjmowania odpadów od Spó ł ki Rethmann nosi cechy typowej reakcji obronnej na gro ź b ę wej ś cia na oba rynki wywozu odpadów nowego przedsi ę biorcy, który mo ż e zagrozi ć zarówno pozycji rynkowej Spó ł ki PGK (a co za tym idzie i jej korzy ś ciom ekonomicznym), jak równie ż i interesom Gminy. Skar ż ona wykorzystuj ą c prawo w ł asno ś ci do obu bud owli komunalnych i pozycj ę zajmowan ą na rynku w ł a ś ciwym w sposób sprzeczny z prawem konkurencji, poprzez dokonan ą odmow ę potwierdzenia gotowo ś ci przyjmowania obu rodzajów odpadów od wnioskodawcy, faktycznie nie dopu ś ci ł a do powstania konkurencji na rynku us ł ug wywozu odpadów komunalnych i ograniczy ł a mo ż liwo ś ci jej wyst ą pienia jedynie na rynku us ł ug wywozu nieczysto ś ci ciek ł ych, utrzymuj ą c dotychczasow ą , korzystn ą dla siebie i Spó ł ki PGK struktur ę podmiotow ą tych rynków. W ocenie organu antymonopolowego dzia ł anie wype ł nia znamiona praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , zakazanej art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji [...]. Nale ż y przy tym wskaza ć , prawo w ł asno ś ci zarówno gminnego wysypiska, jak i oczyszczalni ś cieków z punktem zlewnym nie ma charakteru bezwzgl ę dnego i podlega ograniczeniom wynikaj ą cym zarówno z zasad wspó łż ycia spo ł ecznego, jak i bezwzgl ę dnie obowi ą zuj ą cych przepisów prawa, co wynika wprost z art.140 K.c. Przepisy ustawy o ochronie konkurencj i [..] nale żą do tej grupy przepisów, które mog ą prawo w ł asno ś ci ogranicza ć 7 . Wnioskodawca bra ł pod uwag ę mo ż liwo ś ci skorzystania z wysypisk w innych gminach (w miejscowo ś ci Dalsze i Kórnik - Czmo ń ), ale tylko w sytuacji, kiedy wysypisko w 7 Porównaj wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 5 marca 2003r., sygn. akt XVII Ama 40/02 9 Poda ń sku zosta ł oby faktycznie zamkni ę te. Z przedstawionej przez niego symulacji kosztu wywozu 1m 3 odpadów komunalnych (przy przeliczeniu na pojemnik 120 l przy us ł udze wywozu 2 razy w tygodniu) wynika, ż e koszt ten przy transporcie odpadów do miejscowo ś ci Dalsze by ł by o 11,2%, a do miejscowo ś ci Kórnik - Czmo ń o 7,5% wy ż szy, ni ż w sytuacji, gdyby wnioskodawca dostarcza ł te odpady na wysypisko w Poda ń sku, przy czym wp ł yw na ró ż nic ę w ogólnym poziomie kosztów mia ł y nie tylko koszty transportu, ale i w du ż ej mierze koszty sk ł adowania. Trudno takiej sytuacji nie uzna ć za zasadn ą argumentacji wnioskodawcy, ż e pozbawienie go mo ż liwo ś ci korzystania z ta ń szego i znajduj ą cego si ę w bli ż szej odleg ł o ś ci od us ł ugobiorców wysypiska, nie pozwoli mu skutecznie konkurowa ć ze Spó ł k ą PGK cen ą wykonywanej us ł ugi i stawia pod znakiem zapytania op ł acalno ść prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej na terenie Gminy. Ochrona interesów przedsi ę biorców i konsumentów w oparciu o przepisy usta - wy o ochronie konkurencji [...] realizowana jest w intere sie publicznym. W ocenie organu antymonopolowego, w sprawie b ę d ą cej przedmiotem niniej - szego post ę powania dosz ł o do naruszenia interesu publicznego. Brak zgody na to, aby wnioskodawca korzysta ł z gminnego wysypiska i zlewni w konsekwencji powoduje, i ż warunki konkurencji na rynku wywozu (usuwania) odpadów komunalnych i rynku wywozu nieczysto ś ci ciek ł ych nie s ą na tych rynkach jednolite dla wszystkich ich uczestników. Brak na nich relacji w pe ł ni konkurencyjnych skutkuje tym, i ż nie wyst ę puje tam wspó ł zawodnictwo o charakterze cenowym lub poza cenowym, ze strat ą dla konsumentów – ogó ł u uczestników wspólnoty samorz ą dowej, którzy w tej sytuacji maj ą ograniczon ą mo ż liwo ść wyboru odbieraj ą cego odpady. Fakt, i ż klienci Spó ł ki PGK z terenu gminy Goleniów nie zg ł aszaj ą oni skarg na jako ść us ł ug wykonywanych przez ni ą us ł ug wywozu odpadów nie ma dla przedmiotowej oceny znaczenia. Tak wi ę c, w rozpatrywanej sprawie, konkurencja rozumiana jako ogólna kategoria charakteryzuj ą ca ogó ł stosunków gospodarczych na danym rynku lokalnym, zosta ł a zagro ż ona, a jej funkcjonowanie zniekszta ł cone wskazanym wy ż ej zachowaniem dominanta rynkowego, przez co naruszony zosta ł interes publicznoprawny, ochronie którego s ł u ż y ć maj ą m.in. dzia ł ania podejmowane w oparciu o przepisy ustawy antymonopolowej. Bior ą c powy ż sze pod uwag ę , orzeczono jak w sentencji. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Gda ń sku Roman Jarz ą bek P OUCZENIE : Od decyzji niniejszej przys ł uguje stronie prawo odwo ł ania do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za po ś rednictwem Delegatury UOKiK w Gda ń sku, w terminie 14 dni od daty dor ę czenia decyzji. O TRZYMUJĄ : 1. Gmina Goleniów w Goleniowie Urz ą d Miasta i Gminy Plac Lotników 1 72 - 100 Goleniów 10