RGD-44/2005

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA UOKIK W GDA Ń SKU 80-824 G DA Ń SK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL . (058) 346-29-32, T EL /F AX (058) 346-29-33, T EL . C ENTRALA (058) 301-50-21 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD.411-2/05/AW Gda ń sk, dnia 16 grudnia 2005r. D ECYZJA RGD. 44/2005 I. Na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804, ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejsco- wej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowe- go wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Miastko - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: po zobowi ą zaniu si ę Gminy Miastko do: eliminacji, w kolejnej umowie zawieranej z przedsi ę biorc ą (gospodarzem cmentarzy), któremu Gmina Miastko powierzy utrzymanie cmentarzy komu- nalnych w Miastku i Ł odzierzy, postanowie ń zapewniaj ą cych temu przedsi ę - biorcy wy łą czno ść do kopania i zasypywania grobów na cmentarzach, nak ł ada si ę na Gmin ę Miastko obowi ą zek przestrzegania tego zobowi ą zania w przysz ł o ś ci. II. Na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804, ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejsco- wej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.), okre ś la si ę termin wykonania przez Gmin ę Miastko zobowi ą zania do dnia 2 lutego 2006r. III. Na podstawie art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804, ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejsco- wej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.) nak ł ada si ę na Gmin ę Miastko obowi ą zek z ł o ż enia w terminie do 16 lutego 2006r. informacji o stopniu realizacji przyj ę tego zobo- wi ą zania. UZASADNIENIE Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej Prezesem UOKiK lub organem antymonopolowym) przeprowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie ustalenia aktualnie obowi ą zuj ą cych zasad ś wiadczenia us ł ug kopania grobów na cmentarzu komunalnym w Miastku (karty akt 1-23). W toku post ę powania zebrano dokumenty i informacje daj ą ce podstaw ę do przyj ę cia, i ż dzia ł ania Gminy Miastko (dalej: Gmina) mog ą stanowi ć naruszenie przepi- sów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003r. Nr 86, poz. 804, ze zm.) – zwanej dalej „ustaw ą o ochronie konkurencji i kon- sumentów” lub „ustaw ą antymonopolow ą ” , bowiem: 9 w za łą czniku do og ł oszenia z dnia 12 stycznia 2004r. o przetargu nie- ograniczonym – specyfikacji istotnych warunków zamówienia do przetar- gu na utrzymanie cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy (pkt I.2.1) – Gmina za ł o ż y ł a, ż e do zada ń przedsi ę biorcy przyjmuj ą cego ofert ę b ę dzie nale- ż a ł o m.in. kopanie i zasypywanie grobów na zasadach wy łą czno ś ci (karta 5-6); 9 w §7 umowy WGN-342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r. Burmistrz Miast- ka zagwarantowa ł prawo wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów gospodarzowi cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy wy ł onionemu w drodze przetargu - przedsi ę biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miast- ku (k. 19-21). Administrator cmentarzy – Miejski Zak ł ad Gospodarki Komunalnej i Mieszka- niowej w Miastku uzna ł , ż e wy ł onienie w drodze przetargu gospodarza cmentarzy i przyznanie mu prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów przyczynia si ę do polepszenia utrzymania porz ą dku na cmentarzach komunalnych w Miastku i Ł odzierzy (k. 4). Maj ą c na uwadze te okoliczno ś ci, Prezes UOKiK postanowi ł o wszcz ę ciu post ę - powania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Gmin ę Miastko praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na rynku us ł ug cmentarnych na terenie Miastka i Ł odzierzy poprzez zagwarantowanie przedsi ę biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku w §7 umowy WGN- 342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r. prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania gro- bów, co mo ż e stanowi ć przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji, a tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej (k. 22). W trakcie post ę powania antymonopolowego Gmina, pismem z dnia 17 listo- pada 2005r. nades ł a ł a zobowi ą zanie o nast ę puj ą cej tre ś ci: „Burmistrz Miasta informuje, ż e Gmina Miastko zobowi ą zuje si ę do zaniecha- nia praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , polegaj ą cej na zagwarantowaniu przedsi ę - biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku w § 7 umowy WGN- 342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r. prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania gro- bów. Umowa WGN – 342/01/2004 wygasa z dniem 31 stycznia 2006r., w zwi ą zku z czym z dniem tym zaniechane zostanie prowadzenie w/w praktyk przez przedsi ę biorc ę Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku. Obecnie prowadzone jest nowe post ę powanie przetargowe majce na celu wy- ł onienie nowego podmiotu ś wiadcz ą cego us ł ugi utrzymania cmentarzy komunalnych w Miastku i Ł odzierzy w okresie od 01.02.2006 do 31.01,2007r. W post ę powaniu tym 2 uwzgl ę dnimy do ś wiadczenia wyniesione z prowadzonego przez Prezesa Urz ę du Ochro- ny Konkurencji i Konsumentów post ę powania antymonopolowego.” O RGAN ANTYMONOPOLOWY USTALI Ł , CO NAST Ę PUJE : 1. Na terenie Gminy Miastko znajduj ą si ę dwa cmentarze komunalne w Miastku i Ł o- dzierzy. 2. W dniach 12 – 23 stycznia 2004r. w Urz ę dzie Miejskim w Miastku wywieszono, podpisane przez Zamawiaj ą cego – Burmistrza Miastka, og ł oszenie o przetargu nie- ograniczonym, którego przedmiotem by ł o utrzymanie cmentarzy komunalnych w Miastku i Ł odzierzy w zakresie okre ś lonym w pkt I.2 specyfikacji istotnych warun- ków zamówienia. Termin realizacji zamówienia obejmowa ł okres od 01 lutego 2004r. do 31 stycznia 2006r. (k. 5). 3. W pkt I.2.1 za łą cznika do og ł oszenia – specyfikacji istotnych warunków zamówie- nia do przetargu na utrzymanie cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy– Gmina za ł o ż y ł a, ż e do zada ń przedsi ę biorcy przyjmuj ą cego ofert ę b ę dzie nale ż a ł o m.in. kopanie i zasypywanie grobów na zasadach wy łą czno ś ci (karta 5-6). 4. Do komisji przetargowej wp ł yn ęł y oferty dwóch przedsi ę biorców: a) Sylwia Kamila Ż urawska prowadz ą ca od 1991r. dzia ł alno ść gospodarcz ą pod firm ą Us ł ugi Pogrzebowe w Miastku, na podstawie wpisu do ewidencji dzia ł al- no ś ci gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy Miastko pod nr 875/91, b) Jacek Karda ś prowadz ą cy od 1997r. dzia ł alno ść gospodarcz ą pod firm ą Przed- si ę biorstwo Produkcyjno-Handlowo-Us ł ugowe „Memento Mori” w Miastku, na pod- stawie wpisu do ewidencji dzia ł alno ś ci gospodarczej prowadzonej przez Burmi- strza Miastka pod numerem 240/97. Komisja analizuj ą c obie oferty na utrzymanie cmentarzy komunalnych w Miastku i Ł odzierzy ustali ł a, ż e najkorzystniejsz ą przedstawi ł pierwszy przedsi ę biorca i dnia 26 stycznia 2004r. og ł osi ł a wynik przetargu, który wygra ł przedsi ę biorca Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku (k. 13-21). 5. W dniu 1 lutego 2004r. Burmistrz Miastka podpisa ł z przedsi ę biorc ą Us ł ugi Po- grzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku – odt ą d gospodarzem cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy – umow ę WGN-342/01/2004, w której w §7 zagwarantowano przed- si ę biorcy prawo wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów (k. 19-21). 6. Prawo wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów przys ł ugiwa ł o gospodarzowi cmentarza tak ż e w okresie poprzedzaj ą cym zawarcie umowy WGN-342/01/2004. W okresie poprzedzaj ą cym zarz ą dzanie cmentarzami w Miastku i Ł odzierzy przez przedsi ę biorc ę Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku, gospodarzem cmentarzy by ł o Przedsi ę biorstwo Produkcyjno-Handlowo-Us ł ugowemu Jacek Kar- da ś w Miastku wy ł onione w drodze przetargu (k. 31-42), wykonuj ą ce swoje zada- nia na podstawie umowy z dnia 30 stycznia 2001r. zawartej na okres od 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. (k. 27-30). Zgodnie z §7 tej ż e umowy gospodarzowi przys ł ugiwa ł o prawo wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów. 7. Wymienieni przedsi ę biorcy w czasie pe ł nienia funkcji gospodarza cmentarzy ś wiadczyli równolegle us ł ugi pogrzebowe. 3 W toku post ę powania ustalono ilo ść pochówków dokonanych na cmenta- rzach w latach 2002 – 2005 (III kwarta ł y) przez poszczególnych przedsi ę biorców, któ- re zestawiono w tabeli ni ż ej: T ABELA 1 I LO ŚĆ POCHÓWKÓW NA CMENTARZACH W M IASTKU I Ł ODZIERZY , W TYM US Ł UG KOPANIA GROBÓW , W LATACH 2002-2005. Lp Nazwa przedsi ę - biorcy 2002 rok 2003 rok 2004 rok 2005 rok (01.01-30.09.2005r.) Pochówki Us ł ugi kopania grobów Pochówki Us ł ugi kopania grobów Pochówki Us ł ugi kopania grobów Pochówki Us ł ugi kopania grobów 1. PPHU Jacek Karda ś Miastko dane zastrze ż o- ne – d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. 2. Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska Miastko d.z. - d.z. - d.z. d.z. d.z. d.z. 3. Zak ł ad Pogrzebowy Halina Kowalska K ę pice d.z. - d.z. - d.z. - 4 Zak ł ad Pogrzebowy Hermes S ł upsk d.z. - - - - - 5 Zak ł ad Pogrzebowy p. Bubie ń Bobolice - - 1 - - - RAZEM d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. d.z. Klauzula „wy łą czno ś ci” spowodowa ł a, ż e 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. wszystkie us ł ugi kopania i zasypywania grobów ś wiadczy ł PPHU Jacek Karda ś , a po tym terminie do chwili obecnej – przedsi ę biorca Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż u- rawska. ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWA Ż Y Ł , CO NAST Ę PUJE : 1. Rodzaj zarzucanego naruszenia Post ę powanie antymonopolowe w niniejszej sprawie przeprowadzone zo- sta ł o w zwi ą zku z postawionym Gminie Miastko zarzutem naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 cyt. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. nadu ż ywania pozycji dominu- j ą cej poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powsta- nia b ą d ź rozwoju konkurencji. 2. Interes publicznoprawny Wszczynaj ą c przedmiotowe post ę powanie organ antymonopolowy wzi ął pod uwag ę mo ż liwo ść naruszenia interesu publicznoprawnego. Zgodnie ze stanowi- skiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. Akt I CKN 1217/98), 4 publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie tylko wówczas, gdy zagro ż ony lub naruszony jest interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki mo ż e funkcjonowa ć prawid ł owo, je ż eli zapewniona jest na nim mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konku- rencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć , zdaniem s ą du, jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego, a wi ę c gdy dotycz ą konkurencji rozumianej nie jako sytuacja pojedynczego przedsi ę biorcy, lecz jako zjawiska charakteryzuj ą cego funkcjonowanie gospodarki. W przedmiotowej sprawie Gmina, poprzez zagwarantowanie w tre ś ci umów o utrzymaniu cmentarzy komunalnych w ww. miejscowo ś ciach prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów gospodarzowi tych cmentarzy wy ł onionemu w drodze przetargu, tj.: ƒ Przedsi ę biorstwu Produkcyjno-Handlowo-Us ł ugowemu Jacek Karda ś w Miastku zarz ą dzaj ą cemu ww. cmentarzami od 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. (§7 umowy z dnia 30 stycznia 2001r.), ƒ przedsi ę biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku zarz ą dzaj ą - cemu ww. cmentarzami od 01.02.2004r. do chwili obecnej (§7 umowy WGN-342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r.), ustanowi ł a zasady prowadzenia dzia ł alno ś ci w powy ż szym zakresie, które oddzia ł ywa- ł y na innych przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych us ł ugi pogrzebowe w tej Gminie. Uregulo- wania umowne wp ł ywa ł y bezpo ś rednio na sposób organizacji rynku, kszta ł t relacji na nim panuj ą cych oraz pozycj ę konkurencyjn ą przedsi ę biorcy wy ł onionego w drodze przetargu. Po ś rednio wp ł ywa ł y tak ż e na decyzje konsumentów, mog ą c ogranicza ć ich suwerenno ść przy dokonywaniu wyboru przedsi ę biorcy, któremu chcieliby zleci ć wy- konanie us ł ugi pogrzebowej. Bez w ą tpienia wi ę c sprawa zwi ą zana jest z materi ą poj ę - cia konkurencji, rozumianej jako ogólna kategoria charakteryzuj ą ca stosunki gospo- darcze na rynku lokalnym, a wi ę c dotyczy interesu publicznego, co w pe ł ni uzasadnia podj ę cie przez organ antymonopolowy dzia ł a ń przewidzianych ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów. Jakkolwiek bezpo ś rednio stosuj ą cym domniemane praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę jest przedsi ę biorca Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku, a w okresie od 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. by ł o nim Przedsi ę biorstwo Produk- cyjno-Handlowo-Us ł ugowe Jacek Karda ś w Miastku, to wzi ą wszy pod uwag ę fakt, i ż administratorem cmentarza jest zak ł ad bud ż etowy Gminy – Miejski Zak ł ad Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Miastku , zgodnie z uchwa łą S ą du Najwy ż szego z dnia 25 kwietnia 1996r., sygn. akt IIICZP/34/96, post ę powanie administracyjne wszcz ę to przeciwko Gminie. MZGKiM, jako zarz ą dca jest gospodarzem nieruchomo ś ci w ł asnej gminy. 3. Uprawdopodobnienie naruszenia przepisów ustawy Aby dowie ść , i ż naruszony zosta ł przepis art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochro- nie konkurencji i konsumentów, nale ż y wykaza ć , i ż skar ż ony przedsi ę biorca: ƒ zajmuje pozycj ę dominuj ą c ą na rynku w ł a ś ciwym, ƒ nadu ż ywa tej pozycji przeciwdzia ł aj ą c ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji, m.in. ogranicza- 5 j ą c dost ę p do rynku przedsi ę biorcom ś wiadcz ą cym okre ś lony rodzaj us ł ug, poprzez budowanie barier wej ś cia na rynek, które w zale ż no ś ci od okoliczno ś ci mog ą przybiera ć ró ż ne formy. Warunkiem koniecznym zastosowania ustawy antymonopolowej oraz wy- ci ą gni ę cia ewentualnych sankcji wobec przedsi ę biorcy naruszaj ą cego jej przepisy jest ustalenie rynku, rozumianego nie jako ogólna kategoria ekonomiczna, ale rynku w ł a- ś ciwego w danej sprawie, tzw. rynku relewantnego, z wyznaczeniem jego podstawo- wych elementów, tj. wymiaru przedmiotowego (towar, us ł uga), fazy obrotu (zbyt, hurt, detal), funkcji strony rynku (poda ż , popyt), terytorium oraz czasowego aspektu obrotu. Brak jednoznacznej identyfikacji w odniesieniu do cho ć by jednego z powy ż - szych elementów uzasadnia, i ż przynajmniej zasadniczo, przedmiot post ę powania mo- ż e by ć rozpatrywany w kontek ś cie kilku odr ę bnych rynków. Identyfikacja wymiaru przedmiotowego rynku sprowadza si ę do wyodr ę b- nienia towarów w oparciu o ich szczególne w ł a ś ciwo ś ci tak, aby odró ż ni ć te towary od innych w taki sposób, aby nie istnia ł a mo ż liwo ść dowolnej ich zamiany. W ka ż dym wypadku definiuj ą c towar (tu: us ł ug ę ) nale ż y wzi ąć pod uwag ę takie jego cechy, jak: przeznaczenie, funkcje u ż ytkowe, substytucyjno ść i inne szczególne, wyró ż niaj ą ce go, w ł a ś ciwo ś ci, chodzi bowiem o towary takie same lub z punktu widzenia nabywcy uznane za substytuty. W rozumieniu art. 4 pkt. 6 ustawy antymonopolowej us ł ugi wy- konywane na cmentarzach komunalnych s ą niew ą tpliwie towarem. Kwesti ą o podsta- wowym znaczeniu dla ustalenia rynku w ł a ś ciwego w sprawie jest wi ę c identyfikacja us ł ug zwi ą zanych z utrzymaniem cmentarzy i z chowaniem zmar ł ych oraz okre ś lenie, czy us ł ugi te – ze wzgl ę du na swoje specyficzne cechy – tworz ą odr ę bne rynki w aspekcie przedmiotowym. W ś wietle utrwalonego orzecznictwa antymonopolowego, z dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w zakresie pochówku zmar ł ych zwi ą zane s ą dwa, silnie powi ą zane ze sob ą rynki: 1. rynek us ł ug cmentarnych, przedmiotowo zwi ą zanych z utrzymaniem cmentarzy i zarz ą dzaniem nimi, 2. rynek us ł ug pogrzebowych, przedmiotowo zwi ą zane z chowaniem zmar ł ych. Obie grupy us ł ug, okre ś lane w orzecznictwie jako: us ł ugi cmentarne (wy- konywane w interesie ogó ł u) i pogrzebowe (zlecane przez indywidualnych zlecenio- dawców) nale ż y wyra ź nie odró ż ni ć 1 . Ad.1. Organizacja us ł ug cmentarnych nale ż y do obszaru w ł adztwa prawnego gminy. Us ł ugi te ś wiadczone s ą na rzecz wspólnoty w celu umo ż liwienia jej cz ł onkom 1 Sprawy zwi ą zane z funkcjonowaniem i realizowaniem us ł ug cmentarnych, w tym z ograniczeniem mo ż liwo ś ci ś wiadczenia us ł ug pogrzebowych na terenie cmentarzy komunalnych by ł y przedmiotem wielu orzecze ń zarówno organu antymo- nopolowego, jak i S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dlatego te ż orzecznictwo odnosz ą ce si ę do kwestii swobody wyko- nywania tych us ł ug, ich kwalifikacji oraz reguluj ą ce zasady konkurencji na tych obszarach dzia ł alno ś ci gospodarczej mo ż na uzna ć za dostatecznie ustalone i ugruntowane (por. m.in. wyroki: z dnia 12 pa ź dziernika 1994r. Sygn. akt XVII Amr 27/94; z dnia 14 czerwca 1995r. Sygn. akt XVII Amr 11/95; z dnia 15 lipca 1999r. Sygn. akt XVII Ama 28/99; z dnia 25.wrze ś nia 2000r. Sygn. akt XVII Ama 76/99). 6 korzystania z cmentarza i jego urz ą dze ń w zwi ą zku z pochówkiem zmar ł ych i obejmu- j ą w szczególno ś ci takie dzia ł ania, jak 2 : 9 utrzymanie i wyposa ż enie cmentarza w urz ą dzenia cmentarne, 9 utrzymanie cmentarza jako terenu zielonego, 9 utrzymanie ł adu i porz ą dku na cmentarzu, 9 urz ą dzanie cmentarza zgodnie z planem zagospodarowania, 9 nadzór nad korzystaniem z cmentarza, w tym nad pochówkiem, ekshu- macj ą , zak ł adaniem grobów zgodnie z przepisami prawa. Specyficzn ą cech ą us ł ug cmentarnych jest to, i ż dotycz ą one z jednej stro- ny utrzymania cmentarza zgodnie z wymogami porz ą dkowymi i technicznymi, z dru- giej natomiast zabezpieczaj ą prawid ł owe wykonanie szczególnego rodzaju czynno ś ci, jak ą jest pochówek zmar ł ego. W tym zakresie gminie, jako organizatorowi tych us ł ug, przys ł uguje monopol wynikaj ą cy z przepisów prawa. Gmina mo ż e zawiera ć umowy z innymi podmiotami w celu wykonywania zada ń w ł asnych, co w niczym nie ogranicza jej obowi ą zków ani nie zwalnia z odpowiedzialno ś ci za prawid ł ow ą ich realizacj ę . Na terenie Gminy Miastko znajduj ą si ę dwa cmentarze komunalne w Miast- ku i Ł odzierzy, ponadto znajduj ą si ę tak ż e cmentarze parafialne, lecz te nie stanowi ą jednak elementów tego samego rynku w aspekcie terytorialnym, gdy ż nie konkuruj ą bezpo ś rednio z cmentarzami komunalnymi. Wynika to chocia ż by z odmiennych prefe- rencji konsumentów, wyznaniowego charakteru cmentarzy parafialnych, znacz ą cych ró ż nic kosztów transportu zwi ą zanych z dotarciem i odwiedzaniem cmentarza po po- grzebie, czy faktu, i ż konsument podejmuj ą c decyzj ę o pochowaniu bliskiej osoby na okre ś lonym cmentarzu bierze tak ż e pod uwag ę inne kryteria, ni ż cena us ł ugi pogrze- bowej, np. wol ę zmar ł ego, tradycje rodzinne, istnieniem grobów osób bliskich. Dla rodzin zmar ł ych w Miastku czy Ł odzierzy nie jest alternatyw ą chowanie bliskich na cmentarzach parafialnym i odwrotnie – rodziny osób zmar ł ych na wsi nie traktuj ą po- chówku w Miastku czy Ł odzierzy jako równorz ę dnego pochówkowi na cmentarzu para- fialnym. Z tych te ż powodów uzna ć nale ż a ł o, ż e rynkiem w ł a ś ciwym w aspekcie geograficznym ograniczony jest obszarem cmentarzy komunalnych w Miastku i Ł o- dzierzy. Na rynku tym Gmina, dzia ł aj ą c w warunkach monopolu prawnego, nie spoty- ka si ę z konkurencj ą ze strony innych podmiotów. Ad.2 Us ł ugi pogrzebowe wykonywane s ą zarówno na cmentarzu, jak i poza nim, i obejmuj ą m.in. takie czynno ś ci, jak: 9 przygotowanie zw ł ok do pochówku, 9 przygotowanie miejsca pochówku, 9 transport zw ł ok i zwi ą zana z tym asysta pogrzebowa, 9 wykopanie i uformowanie grobu, 9 ekshumacja zw ł ok i szcz ą tków ludzkich, 2 Us ł ugi cmentarne wyodr ę bniono kieruj ą c si ę przepisami ustawy z dnia 31 maja 1959r. o cmentarzach i cho- waniu zmar ł ych (Dz.U. z 2000r., Nr 23, poz. 295), ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym oraz wytycznymi w zakresie metody definiowania towaru w sprawach antymonopolowych. 7 9 za ł atwianie formalno ś ci administracyjnych zwi ą zanych z pogrzebem. Podstawow ą cech ą wyró ż niaj ą c ą us ł ugi pogrzebowe, wykonywane poza w ł adztwem prawnym gminy jest ich indywidualny charakter, w przeciwie ń stwie do us ł ug cmentarnych, które stosownie do tre ś ci ustawy o samorz ą dzie gminnym ś wiad- czone s ą na rzecz wszystkich cz ł onków lokalnej wspólnoty. Us ł ugi cmentarne i pogrzebowe, ze wzgl ę du na sw ą specyfik ę , stanowi ą odr ę bne grupy, a co za tym idzie, tworz ą ró ż ne, cho ć wspó ł zale ż ne rynki zwi ą zane przedmiotowo z us ł ugami chowania zmar ł ych. Pierwszy rodzaj us ł ug realizowany jest na podstawie relacji: gmina wykonuj ą ca zadania w ł asne – spo ł eczno ść lokalna, nato- miast drugi w oparciu o relacj ę : podmiot gospodarczy – pojedynczy klient. Bior ą c pod uwag ę w/w rozwa ż ania uzna ć nale ż y, ż e w analizowanej spra- wie wspó ł istniej ą dwa odr ę bne, jednak ż e funkcjonalnie powi ą zane ze sob ą rynki, tj.: 9 rynek us ł ug cmentarnych, ś wiadczonych na rzecz wszystkich cz ł onków wspólnoty, terytorialnie to ż samy z cmentarzami komunalnymi w Miastku i Ł odzierzy, na którym Gmina swoje zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej w zakresie jego utrzymania i administrowania wykonuje przy pomocy podmiotu wy ł onionego w drodze przetargu (od 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. – Przedsi ę biorstwo Produkcyjno-Handlowo- Us ł ugowemu Jacek Karda ś w Miastku, od 01.02.2004r. do chwili obecnej – przedsi ę biorca Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku) 9 rynek us ł ug pogrzebowych, ś wiadczonych na indywidualne zlecenie klientów, terytorialnie, przynajmniej co do zasady, okre ś lony granicami Gminy Miastko, na którym poda ż us ł ug reprezentuj ą Przedsi ę biorstwo Produkcyjno-Handlowo-Us ł ugowemu Jacek Karda ś w Miastku, Us ł ugi Po- grzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku oraz inne firmy pogrzebowe (wy- mienione w tabeli przy ustaleniach stanu faktycznego). S ą oni konkuren- tami w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy antymonopolowej. Skutki ograniczenia konkurencji kwestionowane przez wnioskodawc ę wy- st ę puj ą na rynku us ł ug pogrzebowych, jednak ż e jest to wynik okre ś lonych dzia ł a ń podejmowanych przez Gmin ę , tj. wprowadzenia w umowie klauzuli wy łą czno ś ci na ś wiadczenie us ł ug kopania i zasypywania grobów na cmentarzach komunalnych. Gmina, jak wykazano wy ż ej, funkcjonuje na rynku us ł ug cmentarnych ś wiadczonych w Miastku i Ł odzierzy. Z racji uprawnie ń wynikaj ą cych z przepisów w zakresie utrzymania cmentarzy i administrowania nimi – zajmuje ona bezspornie po- zycj ę dominuj ą c ą na ww. rynkach w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy antymonopolowej, gdy ż nie spotyka si ę na nim z konkurencj ą innych przedsi ę biorców. Zadania z zakresu utrzymania cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy wykonuje gospodarz cmentarzy, wy ł o- niony w drodze przetargu, którym w okresie od 01 lutego 2001r. do 31 stycznia 2004r. by ł o Przedsi ę biorstwo Produkcyjno-Handlowo-Us ł ugowemu Jacek Karda ś w Miastku, a od 01.02.2004r. do chwili obecnej - przedsi ę biorca Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku. Zagwarantowanie ww. przedsi ę biorcom w § 7 umów o utrzymanie cmentarzy komunalnych w Miastku i Ł odzierzy, tj. w umowie z dnia 30 stycznia 2001r. i z dnia 1 lutego 2004r. o sygn WGN-342/01/2004, prawa do wy łą cz- nego prawa kopania grobów, stali si ę oni - w okresie zarz ą dzania cmentarzami w Miastku i Ł odzierzy – kolejno jedynymi wykonawcami us ł ug kopania grobów na tych cmentarzach. 8 W przedmiotowej sprawie Gmina organizuj ą c sprawy zwi ą zane z zagwa- rantowaniem miejsc pochówku dla cz ł onków wspólnoty, z jednej strony wyst ę puje jako podmiot prawa publicznego (wykonywanie zada ń w ł asnych na rzecz wspólnoty), z drugiej za ś , stosownie do tre ś ci art. 140 K.c., jako w ł a ś ciciel nieruchomo ś ci. Podkre- ś li ć jednak ż e nale ż y, ż e dzia ł alno ść Gminy w obu p ł aszczyznach musi by ć zgodna z prawem, w tym, co oczywiste, tak ż e z prawem antymonopolowym (por. wyrok S ą du Antymonopolowego z 14.07.1999r., sygn. akt XVII Ama 28/99). Rozpatruj ą c kwestie stosowania regu ł konkurencji i prawa antymonopolo- wego w obszarze realizacji przez gmin ę jej zada ń w ł asnych, stwierdzi ć nale ż y, ż e w ustawie samorz ą dowej brak jest przepisów ograniczaj ą cych woln ą konkurencj ę w sfe- rze gospodarki komunalnej. O ile nie ma w tym wzgl ę dzie odmiennych uregulowa ń , praktycznie ka ż da sfera gospodarowania dotycz ą ca towarów i us ł ug stanowi ą cych przedmiot lokalnego obrotu, a wi ę c tak ż e i us ł ug pogrzebowych, podlega kompetencji Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ustanowienie przez Gmin ę podmiotu wy łą cznie uprawnionego do ś wiadcze- nia us ł ug wykraczaj ą cych poza zakres realizacji jej zada ń w ł asnych, sprowadzaj ą cych si ę do dzia ł a ń wykonywanych na rzecz lokalnej zbiorowo ś ci, oznacza bezpo ś redni ą ingerencj ę skar ż onej w obszarze us ł ug konkurencyjnych wykonywanych na zasadach i wed ł ug kryteriów charakterystycznych dla prawa prywatnego (zasady wolno ś ci pro- wadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej). Wskaza ć przy tym nale ż y, i ż brak jest podstaw prawnych uzasadniaj ą cych ingerencj ę organów samorz ą du w organizacj ę us ł ug po- grzebowych poprzez m.in. stanowienia barier wej ś cia na rynek, stoi to bowiem w sprzeczno ś ci z obowi ą zuj ą c ą zasad ą swobody prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej (por. art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988r. o dzia ł alno ś ci gospodarczej – Dz.U. Nr 41, poz. 324, z pó ź niejszymi zmianami). Skoro zatem ka ż dy przedsi ę biorca, wpisany do ewidencji dzia ł alno ś ci go- spodarczej, mo ż e swobodnie ś wiadczy ć – w ramach obowi ą zuj ą cych przepisów prawa - np. us ł ugi polegaj ą ce m.in. na kopaniu grobów, ograniczenie tej mo ż liwo ś ci przez Gmin ę stanowi jawne naruszenie art. 8 ust 1 i 2 pkt. 5 ustawy antymonopolowej, przeciwdzia ł a bowiem ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Konkluzja tego rodzaju, w sytuacji zastrze ż onej wy łą czno ś ci dla jednego podmiotu, wydaje si ę oczywista, poniewa ż ograniczono w ten sposób dost ę p do cmentarza innym potencjalnym wykonawcom us ł ug pogrzebowych. W ś wietle utrwalonego ju ż w tym zakresie orzecznictwa (por. przywo ł any wyrok S ą du Antymo- nopolowego z dnia 14.VI.1995r.) brak jest prawnych, jak i innych racjonalnych powo- dów, aby w zakresie tak typowych us ł ug budowlanych, jakimi s ą us ł ugi kopania gro- bów, gospodarz cmentarza nie mia ł by si ę spotyka ć z konkurencj ą ze strony innych przedsi ę biorców. Z informacji b ę d ą cych podstaw ą wszcz ę cia post ę powania antymonopolo- wego wynika, i ż Gmina zakwalifikowa ł a us ł ugi kopania grobów do us ł ug cmentarnych, a wy łą czne ich wykonywanie powierzy ł a przedsi ę biorcom, którzy we wskazanych wy- ż ej okresach pe ł nili b ą d ź pe ł ni ą zadania gospodarzy cmentarzy. Swoje stanowisko w tym zakresie uzasadnia ł a tym, ż e taki sposób regulacji rynku gwarantuje polepszenie utrzymania porz ą dku na cmentarzach komunalnych w Miastku i Ł odzierzy. W ś wietle prawa i orzecznictwa antymonopolowego argumentacja taka nie zas ł uguje jednak na uwzgl ę dnienie. Jak ju ż wspomniano, przedsi ę biorcy sprawuj ą cy kolejno funkcj ę gospodarza cmentarza ś wiadczyli równie ż us ł ugi pogrzebowe. Uzyskuj ą c monopol na wykonywa- 9 nie us ł ug cmentarnych, byli oni w sytuacji znacznie korzystniejszej, ni ż ich konkurenci na rynku us ł ug pogrzebowych, bowiem taka sytuacja sprzyja ł a – nie tylko potencjalnie - zwi ę kszeniu mo ż liwo ś ci w uzyskiwaniu zlece ń na kompleksow ą obs ł ug ę pogrzebów. Zakaz wykonywania przez firmy konkurencyjne cz ęś ci us ł ug pogrzebowych ś wiadczo- nych na terenie cmentarzy stanowi barier ę dost ę pu do tego rynku, co z kolei powodu- je ograniczenie na nim konkurencji. Sytuacja taka jest nie do zaakceptowania z punk- tu widzenia warto ś ci chronionych prawem antymonopolowym, a praktyka taka ma wymiar nie tylko antykonkurencyjny, ale i antykonsumencki. Konsumenci bowiem, potencjalnie chocia ż by, pozbawieni zostali prawa mo ż liwo ś ci swobodnego wyboru kontrahenta i nabywania us ł ug po najni ż szej cenie. Maj ą c na uwadze poczynione wy ż ej rozwa ż ania oraz wytyczne p ł yn ą ce z utrwalonego orzecznictwa antymonopolowego, a tak ż e dobrowolne przyznanie si ę przez skar ż on ą do faktu stosowania przez ni ą „..praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , polegaj ą cej na zagwarantowaniu przedsi ę biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku w § 7 umowy WGN-342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r. prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywania grobów”, Prezes Urz ę du uzna ł naruszenie przez Gmin ę Miastko art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie tylko za uprawdopodobnione, ale i wykazane. 4. Przyj ę cie zobowi ą za ń Przepis art. 11 a ust.1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów sta- nowi, i ż je ż eli w toku post ę powania antymonopolowego zostanie uprawdopodobnione – na podstawie okoliczno ś ci sprawy, informacji zawartych we wniosku lub b ę d ą cych podstaw ą wszcz ę cia post ę powania z urz ę du – ż e zosta ł naruszony zakaz, o którym mowa w art. 5 lub art. 8, a przedsi ę biorca lub zwi ą zek przedsi ę biorców, któremu jest zarzucane naruszenie tego zakazu, zobowi ąż e si ę do podj ę cia lub zaniechania okre- ś lonych dzia ł a ń zmierzaj ą cych do zapobie ż enia tym naruszeniom, Prezes Urz ę du mo- ż e, w drodze decyzji, zobowi ą za ć przedsi ę biorc ę lub zwi ą zek przedsi ę biorców do wy- konania tych zobowi ą za ń . W ocenie organu antymonopolowego, w przedmiotowej sprawie, wszystkie warunki implikuj ą ce mo ż liwo ść zastosowania tego przepisu zosta ł y wype ł nione, gdy ż po pierwsze stosowanie przez Gmin ę zarzucanej praktyki zosta ł o uprawdopodobnione, po wtóre, w trakcie post ę powania dowodowego strona post ę powania z ł o ż y ł a zobowi ą - zanie do zaniechania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , polegaj ą cej na zagwaran- towaniu przedsi ę biorcy Us ł ugi Pogrzebowe Sylwia Ż urawska w Miastku w § 7 umowy WGN-342/01/2004 z dnia 1 lutego 2004r. prawa wy łą czno ś ci do kopania i zasypywa- nia grobów, z dniem ustania Umowy WGN – 342/01/2004 , tj. 31 stycznia 2006r. Gmina poinformowa ł a równie ż , i ż obecnie prowadzone jest nowe post ę powanie prze- targowe majce na celu wy ł onienie nowego podmiotu ś wiadcz ą cego us ł ugi utrzymania cmentarzy Komunalnych w Miastku i Ł odzierzy w okresie od 01.02.2006 do 31.01,2007r.” Przyjmuj ą c zobowi ą zanie Gminy Miastko, Prezes Urz ę du Ochrony Konku- rencji i Konsumentów uzna ł , ż e jest ono wystarczaj ą ce dla zapobie ż enia i eliminacji zarzucanego naruszenia w przysz ł o ś ci. W zwi ą zku z tym orzeczono, jak w punkcie I sentencji. 5. Termin wykonania zobowi ą za ń 10 Maj ą c na uwadze wszystkie okoliczno ś ci sprawy, Prezes Urz ę du przychyla- j ą c si ę do z ł o ż onego przez Gmin ę wniosku, na ł o ż y ł na Gmin ę obowi ą zek wykonania tych zobowi ą za ń w terminie do dnia 2 lutego 2006r. Okre ś laj ą c ten termin, organ an- tymonopolowy wzi ął pod uwag ę okoliczno ść , ż e wy ł onienie nowego gospodarza cmen- tarzy w Miastku i Ł odzierzy musi by ć poprzedzone post ę powaniem przetargowym, którego procedur nie sposób omin ąć i przeprowadzi ć w trybie przy ś pieszonym. W zwi ą zku z tym orzeczono, jak w punkcie II sentencji. 6. Na ł o ż enie obowi ą zku z ł o ż enia informacji o stopniu realizacji zobowi ą za- nia. Art. 11 a ust. 3 stanowi, i ż w decyzji, o której mowa w ust. 1 ustawy Pre- zes Urz ę du nak ł ada na przedsi ę biorc ę lub zwi ą zek przedsi ę biorców obowi ą zek sk ł ada- nia w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji zobowi ą zania. W przed- miotowej sprawie uznano, termin dwutygodniowy za ca ł kowicie wystarczaj ą cy dla po- wiadomienia organu antymonopolowego o wynikach przetargu i tre ś ci umowy zawar- tej z nowym gospodarzem cmentarzy, a tak ż e o obowi ą zuj ą cych zasadach wykonywa- nia us ł ug pogrzebowych, ś wiadczonych na terenie cmentarzy w Miastku i Ł odzierzy. Maj ą c to na uwadze orzeczono, jak w punkcie III sentencji. Od niniejszej decyzji zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsu- mentów, w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 Kpc, przys ł uguje stronom post ę powania odwo ł a- nie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwóch tygodni od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów w Gda ń sku. Podpisa ł : z upowa ż nienia Prezesa UOKiK Dyrektor Delegatury UOKiK w Gda ń sku Roman Jarz ą bek Otrzymuje: 1. Gmina Miastko, Urz ą d Miejski w Miastku, ul. Grunwaldzka 1, 77-200 Miastko 2. a/a 11