RGD-9/2006

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW D ELEGATURA UOK I K W GDA Ń SKU 80-824 G DA Ń SK , UL . P ODWALE P RZEDMIEJSKIE 30 T EL /F AX (058) 346-29-33, 346-29-32, 301-51-75 E- MAIL : GDANSK @ UOKIK . GOV . PL RGD.411-2/05/06/AW Gda ń sk, dnia 9 maja 2006r. D ECYZJA N R RGD. 9/2006 I. Na podstawie art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst: Dz. U. z 2005r. Nr 244, poz. 2080) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du prze- ciwko Gminie S ł upsk - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nie stwierdza si ę stosowania przez Gmin ę S ł upsk praktyki ograniczaj ą cych kon- kurencj ę , o której mowa w art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, polega- j ą cej na nadu ż yciu przez ni ą pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug cmen- tarnych ś wiadczonych na cmentarzach komunalnych w S ł upsku, poprzez narzu- canie dysponentom grobów uci ąż liwych warunków umów przynosz ą cych Gminie nieuzasadnione korzy ś ci, w postaci ustalenia i pobierania op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka. II. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst: Dz. U. z 2005r. Nr 244, poz. 2080) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du prze- ciwko Gminie S ł upsk - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o których mowa w art. 8 ust. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, praktyk ę polegaj ą c ą na nadu ż yciu przez ni ą pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych ś wiadczo- nych na cmentarzach komunalnych w S ł upsku, poprzez narzucanie dysponentom grobów uci ąż liwych warunków umów przynosz ą cych Gminie nieuzasadnione ko- rzy ś ci, w postaci ustalenia i pobierania op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego i nakazuje zaniechania jej stosowania. III. Na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (jedn. tekst: Dz.U. Nr 86 z 2005r. Nr 244, poz. 2080), stosownie do art. 28 ust. 6 cytowanej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Preze- sa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w zwi ą zku ze stwierdzeniem praktyki okre ś lonej w pkt I.2 sentencji, nak ł ada si ę na Gmin ę S ł upsk kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci * 1 , p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa. UZASADNIENIE Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej „Prezesem UOKiK” lub „organem antymonopolowym”) po przeprowadzeniu post ę powania wyja- ś niaj ą cego wszcz ę tego po wyst ą pieniu Rzecznika Praw Obywatelskich, w ocenie któ- rego pobieranie przez Gmin ę S ł upsk (zwan ą dalej „Gmin ą ”) op ł at za nadzór nad pra- wid ł owym postawieniem nagrobka oraz op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę gro- bu murowanego mo ż e by ć uznane za przejaw narzucania nieuczciwych warunków umów, przynosz ą cych narzucaj ą cemu te warunki nieuzasadnione korzy ś ci, ustali ł , ż e: 9 na cmentarzach w S ł upsku op ł ata za nadzór nad prawid ł owym postawie- niem nagrobka wynosi 79,18z ł ; 9 Zarz ą d Terenów Zieleni Miejskiej i Cmentarzy Komunalnych w S ł upsku (zwany dalej „ZTZMiCK” lub „Zarz ą dem”) jest administratorem pobieraj ą - cym op ł at ę za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego: z jedn ą komor ą w kwocie 628,09z ł , za ka ż d ą nast ę pn ą – 390,55z ł ; 9 z charakteru op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego nie wyni- ka wprost ich zwi ą zek z utrzymaniem cmentarza. Maj ą c na uwadze poczynione ustalenia, Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowi ł o wszcz ę ciu z urz ę du post ę powania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Gmin ę S ł upsk praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polega- j ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na rynku us ł ug cmentarnych poprzez ustalenie i pobieranie op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego, co mog ł o stanowi ć narzucenie przez Gmin ę uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą cych jej nieuzasadnione korzy ś ci, a tym samym sta ć w sprzeczno ś ci z zakazem okre ś lonym art. 8 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005r. Nr 2446, poz. 2080) zwanej dalej „ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów” lub „ustaw ą antymonopolow ą ”. W trakcie post ę powania antymonopolowego Gmina, udzieli ł a nast ę puj ą cych wyja ś nie ń : 9 Podstaw ą wprowadzenia kwestionowanych op ł at i ustalania ich wysoko ś ci s ą : − ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), a w szczególno ś ci art. 7 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, 1 * - dane zastrze ż one 2 − ustawa z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295, ze zm.), a w szczególno ś ci jej art. 2 ust. 1, − uchwa ł a Nr 449/93 Rady Miejskiej w S ł upsku z dnia 29 kwietnia 1993r.. w sprawie zasad ustalania op ł at za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunalnych w S ł upsku, stanowi ą ca akt prawa miejscowego. Zgodnie z § 1 tej uchwa ł y, op ł aty za korzystanie z miejsc na cmentarzach komu- nalnych powinny by ć ustalone w takiej wysoko ś ci, aby wp ł ywy z nich uzyskane nie przewy ż sza ł y kosztów ponoszonych na utrzymanie tych cmentarzy w danym roku kalendarzowym. 9 Op ł ata za zezwolenie na wymurowanie grobowca ma charakter jednorazo- wy, bowiem Gmina w takich przypadkach odst ę puje od pobierania op ł aty za przed ł u ż enie „wa ż no ś ci grobu”. 9 Op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wyda- nie zezwolenia na budow ę grobu murowanego pobierane s ą od dnia 1 stycznia 2001r. Od tej daty nie zachodzi ł y zmiany zasad ich pobierania. Gminie trudno okre ś li ć kiedy te op ł aty by ł y wprowadzone po raz pierwszy, gdy ż dokumenty z lat poprzednich zosta ł y zarchiwizowane. 9 Op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wyda- nie zezwolenia na budow ę grobu murowanego stanowi ą wraz z innymi op ł atami dochód przeznaczony wy łą cznie na pokrycie koniecznych kosztów utrzymania cmentarzy. Koszty te s ą okre ś lone w §2 ww. uchwa ł y Rady Miejskiej w S ł upsku. 9 Wszystkie op ł aty pobierane przez ZTZMiCK w S ł upsku s ą skalkulowane w ten sposób, ż e pokrywaj ą jedynie koszty utrzymania cmentarzy komunal- nych i nie przynosz ą jakichkolwiek korzy ś ci finansowych Gminie. (dowód: pismo Gminy karta nr 3, 16) I. ORGAN ANTYMONOPOLOWY USTALI Ł NAST Ę PUJ Ą CY STAN FAKTYCZNY : Na terenie Gminy miejskiej S ł upsk znajduj ą si ę dwa cmentarze komunalne: stary cmentarz przy ul. Zachodniej (na którym wykonywane s ą pochówki tylko w gro- bach istniej ą cych lub miejscach odzyskanych) i nowy cmentarz przy ul. Kaszubskiej (z powierzchni ą grzebaln ą na nowe groby). (dowód: pismo Gminy k. 16) Us ł ugi cmentarne na terenie Gminy S ł upsk od 1 stycznia 2001r. realizowane by ł y przez Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych w S ł upsku utworzony uchwa łą Nr XVIII/227/2000 Rady Miejskiej w S ł upsku z dnia 31 maja 2000r. Uchwa łą Nr XIX/183/03 Rady Miejskiej w S ł upsku z dnia 17 grudnia 2003r. Zarz ą d Cmentarzy Ko- munalnych zmieni ł nazw ę na Zarz ą d Terenów Zieleni Miejskiej i Cmentarzy Komunal- nych w S ł upsku. 3 (dowód: pismo ZTZMiCK k. 127, pismo Gminy k. 16) Zgodnie ze statutem stanowi ą cym za łą cznik nr 1 do ww. uchwa ł y Zarz ą d, jako jednostka organizacyjna Miasta S ł upska, nie posiada osobowo ś ci prawnej i dzia ł a w formie zak ł adu bud ż etowego, podlega Prezydentowi Miasta S ł upska. Jest jednostk ą organizacyjn ą prowadz ą c ą gospodark ę finansow ą i materialn ą wed ł ug zasad okre ś lo- nych w przepisach o finansach publicznych. Przedmiotem dzia ł ania Zarz ą du w zakresie zarz ą dzania cmentarzami s ą : 9 prace zwi ą zane z zak ł adaniem (koncepcje) i rozszerzaniem cmentarzy komunalnych 9 wyznaczanie nowych pól grzebalnych wed ł ug opracowanego planu za- gospodarowania cmentarzy, 9 ustalanie kwater i oznaczanie pól grzebalnych, 9 nadzór nad wykonywaniem ekshumacji, 9 realizacja zada ń zleconych Gminie w ramach porozumienia z Wojewod ą Pomorskim z zakresu organizowania i sprawowania opieki nad grobami i cmentarzami wojennymi, 9 utrzymanie w nale ż ytym stanie budynków i budowli znajduj ą cych si ę na terenie cmentarzy komunalnych, 9 utrzymanie w nale ż ytym stanie estetyczno – porz ą dkowym terenu cmentarzy wraz z piel ę gnacj ą znajduj ą cej si ę tam zieleni, 9 zlecanie oraz nadzór nad robotami inwestycyjnymi, remontowymi oraz eksploatacyjnymi. (dowód: statut k. 127-131) W latach 2003-2005 na terenie cmentarzy w S ł upsku wykonano nast ę puj ą c ą ilo ść pochówków: T ABELA 1 Ilo ść pochówków wykonana na cmentarzach w S ł upsku w latach 2003-2005 L P . R OK S TARY CMENTARZ N OWY CMENTARZ R AZEM 1 2003 * * * 2 2004 * * * 3 2005 * * * (dowód: pisma Gminy k. 16, 98) Jak o ś wiadczy ł a Gmina, od dnia 1 stycznia 2001r. op ł aty za nadzór nad pra- wid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu mu- rowanego pobierane s ą stale. (dowód: pismo Gminy k. 16). Z przes ł anych przez Gmin ę przyk ł adowych rachunków pogrzebowych z lat 1975 i 1976 wynika, ż e zawieraj ą one nast ę puj ą ce sk ł adniki op ł at: „za zezwolenie na pochowanie zw ł ok (murowanie grobowca)”, „za zezwolenie na postawienie nagrobka”, „za zezwolenie na postawienie pomnika 1x2 (2x2)”. (dowód: rachunki k. 7-13) 4 Organ antymonopolowy badaj ą c uchwa ł y Zarz ą du Miasta S ł upska i zarz ą dze- nia Prezydenta Miasta S ł upska obowi ą zuj ą ce w latach 2000-2005 ustali ł , jak w tym okresie kszta ł towa ł y si ę wysoko ś ci op ł at za korzystanie z miejsc grzebalnych na cmen- tarzach w S ł upsku, w tym w szczególno ś ci: a) za miejsce grzebalne, b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego (z jedn ą komor ą lub za ka ż d ą nast ę pn ą ), c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka. Zestawienie przedstawiono w tabeli 2. T ABELA 2 Zestawienie wybranych op ł at za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunalnych w S ł upsku w latach 2000-2005. N UMER UCHWA- Ł Y LUB ZARZ Ą - DZENIA O P Ł ATY ZA KORZYSTANIE Z MIEJSC NA CMENTARZACH KOMUNALNYCH W S Ł UPSKU S TARY CMENTARZ N OWY CMENTARZ Uchwa ł a Nr 166/2000/GKiO Ś Zarz ą du Miasta S ł upska z dnia 02 marca 2000r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 300 400 250 50 70 250 150 50 Uchwa ł a Nr 571/2000/GKiO Ś Zarz ą du Miasta S ł upska z dnia 20 lipca 2000r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 360 480 300 60 140 375 225 60 Uchwa ł a Nr 591/2001/GKiO Ś Zarz ą du Miasta S ł upska z dnia 24 lipca 2001r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 395 527 329 66 168 450 270 66 Uchwa ł a Nr 403/2002/GKiO Ś Zarz ą du Miasta S ł upska z dnia 24 czerwca 2002r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 415 555 345 70 180 475 285 70 Zarz ą dzenie Nr 466/GKiO Ś /03 Prezydenta Miasta S ł upska z dnia 25 czerwca 2003r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 415 574 357 72 186 491 295 72 Zarz ą dzenie Nr 117/GKiO Ś /04 Prezydenta Miasta S ł upska z dnia 13 lutego 2004r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 430 574 357 72 233 574 357 72 Zarz ą dzenie Nr 131/GKiO Ś /04 Prezydenta Miasta S ł upska z dnia 18 lutego 2004r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 430 574 357 72 233 574 357 72 Zarz ą dzenie Nr 275/GKiO Ś /04 Prezydenta Miasta S ł upska z dnia 28 kwietnia 2004r. a) za miejsce grzebalne b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego - z jedn ą komor ą - za ka ż d ą nast ę pn ą c) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka 470,80 628,09 390,55 79,18 254,66 628,09 390,55 79,18 5 (dowód: uchwa ł y i zarz ą dzenia k. 17-58) W toku post ę powania ustalono nast ę puj ą ce dane i informacje w zakresie op ł a- ty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka. Zarz ą d przedstawi ł kalkulacje tej op ł aty w nast ę puj ą cym uk ł adzie: T ABELA 3 Kalkulacja op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka L P . C ZYNNO Ś CI ZWI Ą ZANE Z ZADANIEM I LO ŚĆ JEDNO- STEK S POSÓB WYLICZE Ń K WOTA WYLICZE Ń [ Z Ł ] 1 Nadzór pracownika administracji na cmenta- rzu komunalnym przy ul. Kaszubskiej /wypisanie zezwolenia, rejestracja nagrobka w ksi ę gach kwater i kartotece, kontrola otoczenia przed postawieniem nagrobka, sprawdzenie zak ł adów kamieniarskich po wykonaniu us ł ugi/ 1 rg* 1xdz dz 2 Nadzór pracownika administracji na cmenta- rzu komunalnym przy ul. Zachodniej – prace jw. + dojazd samochodem – 8 km x 2 2 rg 16 km 2x dz=dz z ł dz x 16km=dz z ł dz dz 3 Otwarcie i zamkni ę cie bramy cmentarza Rycza ł t 13,5% ** dz z ł x 13,5% dz 4 Wywóz z terenów cmentarzy zgruzowanych starych nagrobków, nadmiaru ziemi, skrzy ń drewnianych i innych nieczysto ś ci typu ce- ment, worki, piasek itp. 1 mp* 1x dz z ł dz Wyja ś nienia: * 1 rg – roboczogodzina, 1 mp – metr przestrzenny; ** rycza ł t za otwarcie i zamkni ę cie bram dla przedsi ę biorcy wy ł onionego w przetargu, realizuj ą cego zadania na podstawie trzyletniej umo- wy z dnia 22 grudnia 2004r. Nr 138/04 wyliczany od przyj ę tej w zarz ą dzeniu Nr 275/GKMiO Ś /O4 Prezy- denta S ł upska z dnia 28 kwietnia 2004r. stawki op ł aty za wjazd na cmentarz; dz – dane zastrze ż one (dowód: k. 6) T ABELA 4 Kalkulacja op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka wed ł ug stawek netto i brutto L P . C ZYNNO Ś CI ZWI Ą ZA- NE Z ZADANIEM S POSÓB WYLICZE Ń C ENA NETTO [ Z Ł ] S POSÓB WYLICZE Ń C ENA BRUT- TO [ Z Ł ] 1 U ś rednione koszty nadzoru 2 cmenta- rzy (*z ł + *z ł + *z ł ) : 2 * * 2 Otwarcie i zamkni ę - cie bram *z ł x 13,5% * (* z ł x 7%VAT) +*z ł * 3 Wywóz nieczysto ś ci 1x *z ł * *z ł + 7% VAT * 4 RAZEM - * - * (dowód: k. 6) 6 Zgodnie ze sporz ą dzon ą kalkulacj ą wysoko ść op ł aty za nadzór nad prawid ł o- wym postawieniem nagrobka wynosi ł aby 75,37 z ł (netto) lub 80,27 z ł (brutto) – osta- tecznie, w obecnie obowi ą zuj ą cym zarz ą dzeniu Nr 275/GKMiO Ś /O4 Prezydenta S ł up- ska z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie op ł at za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunalnych w S ł upsku, ustalono j ą w wysoko ś ci 79,18z ł . Wp ł ywy uzyskane z tytu ł u tej op ł aty w latach 2003-2005 przedstawiono w tabeli ni ż ej: T ABELA 5 Zestawienie ilo ś ci i warto ś ci op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka L P . R OK S TARY CMENTARZ N OWY C MENTARZ R AZEM - - Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] 1 2003 * * * * * * 2 2004 * * * * * * 3 2005 * * * * * * (dowód: pisma Gminy k. 16, 98) W toku post ę powania ustalono nast ę puj ą ce dane i informacje w zakresie kal- kulacji op ł aty zwi ą zanej z wydaniem zezwolenia na wymurowanie grobowca. Zarz ą d przedstawi ł kalkulacje tej op ł aty w nast ę puj ą cym uk ł adzie: T ABELA 6 Kalkulacja op ł aty zwi ą zanej z wydaniem zezwolenia na wymurowanie grobowca L P . O PIS ZADANIA LUB TRE ŚĆ ZADA Ń FORMALNO - PRAWNYCH W ARTO ŚĆ [ Z Ł ] 1 Podatek od nieruchomo ś ci * z ł /m 2 x 4,26 m 2 (2,75 x 1,55) x 99 lat * 2 Przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu, które obowi ą zuje co 20 lat – *z ł x 4 okresy* * 3 Czynno ś ci administracyjne (wskazanie miejsca, nadzór administratora, rejestra- cja grobowca w ksi ę dze kwater, ksi ę dze grobów, ksi ę dze wieczystej i kartotece) – 2 rg** x * z ł (w tym: wynagrodzenie brutto, sk ł adki spo ł eczne finansowane przez pracodawc ę , fundusz pracy, odpis na ZFS Ś ) * RAZEM * Wyja ś nienia: * wed ł ug wyja ś nie ń Gminy (k. 3) op ł ata za zezwolenie na wymurowanie grobowca ma charakter jednorazowy, bowiem Gmina w takich przypadkach odst ę puje od pobierania op ł aty za prze- d ł u ż enie wa ż no ś ci grobu; ** 1 rg – roboczogodzina (dowód: k. 5) Zarz ą d wyja ś ni ł , ż e kalkulacja jest wyliczona dla pojedynczego grobu; wyli- czenie kosztów w przypadku grobów g łę binowych lub dochówków jest trudne do skal- kulowania, dlatego zaproponowa ł przyj ę cie przedstawionej kalkulacji jako maksymal- nej, któr ą nale ż y podzieli ć proporcjonalnie do nak ł adów. Od dnia 1 maja 2004r., tj. wej ś cia w ż ycie zarz ą dzenia Nr 275/GKMiO Ś /O4, za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego obowi ą zuj ą op ł aty w wysoko ś ci * z ł (za jedn ą komor ę ), * z ł (za ka ż d ą nast ę pn ą komor ę ). Wp ł ywy uzyskane z tytu ł u tej op ł aty w latach 2003-2005 przedstawiono w tabelach 7 i 8. 7 T ABELA 7 Zestawienie ilo ś ci i warto ś ci op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowa- nego z jedn ą komor ą L P . R OK S TARY CMENTARZ N OWY C MENTARZ R AZEM - - Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] 1 2003 * * * * * * 2 2004 * * * * * * 3 2005 * * * * * * (dowód: pisma Gminy k. 16, 98) T ABELA 8 Zestawienie ilo ś ci i warto ś ci op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowa- nego za ka ż d ą nast ę pn ą komor ę Lp. Rok Stary cmentarz Nowy Cmentarz Razem - - Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] Ilo ść Warto ść [z ł ] 1 2003 * * * * * * 2 2004 * * * * * * 3 2005 * * * * * * (dowód: pisma Gminy k. 16, 98) Organ antymonopolowy, w ramach odr ę bnego post ę powania wyja ś niaj ą cego o sygn. RGD. 442-38/06/AW, przeprowadzi ł badania rynków lokalnych, którymi obj ął 17 administratorów cmentarzy z nast ę puj ą cych miast: Elbl ą g, Bydgoszcz, Toru ń , Olsz- tyn, Bia ł ystok, Lublin, Gorzów Wlkp., Zielona Góra, Pozna ń , Opole, Rzeszów, Kielce, Gda ń sk, Gdynia, Szczecin, Koszalin, S ł upsk. Zebrane informacje, które na podstawie postanowienia nr 107 z 24.03.2006r. w łą czono do materia ł u dowodowego niniejszego postepowania, przedstawiono w tabeli 9. T ABELA 9 Zestawienie op ł at cmentarnych stosowanych na cmentarzach komunalnych w województwach pomorskim i zachodniopomorskim w 2005r. Lp. Gmina Op ł ata za miejsce grze- balne (20 lat) Op ł ata za nadzór nad pra- wid ł owym postawieniem nagrobka Op ł ata za wydanie zezwo- lenia na budow ę grobu murowanego 1 S ł upsk nowy cmentarz 254,66z ł stary cmentarz 470,80z ł 79,18z ł 628,09z ł z jedn ą komor ą , 390,55z ł za ka ż d ą nast ę p- n ą 2 Szczecin 600,00z ł 80,00z ł - op ł ata dot. tak ż e wymiany lub gruntownego remontu nagrobka brak 3 Koszalin nowy cmentarz 408,60z ł stary cmentarz 48,00z ł op ł ata za nadzór nad ustawieniem nagrobka brak 8 612,90z ł 4 Gda ń sk 173,34z ł 175,74z ł – obs ł uga usta- wienia nagrobka du ż ego brak 5 Gdynia 650,00z ł 90,00z ł brak 6 Elbl ą g 1648,00z ł brak brak 7 Bydgoszcz 300,00z ł 97,60z ł brak 8 Toru ń 950,00z ł brak brak 9 Olsztyn 2867,00z ł 250,00z ł kaucja zwrotna brak 10 Bia ł ystok 2400,00z ł brak brak 11 Gorzów Wlkp. 1444,50z ł brak 321,00z ł 12 Lublin 720,00z ł 1440,00z ł kaucja zwrotna brak 13 Zielona Góra 8000,00z ł 54z ł brak 14 Pozna ń 1646,00z ł 48z ł – 81z ł brak 15 Opole 400,00z ł -650,00z ł brak 150,00z ł 16 Rzeszów 848,40z ł -1053,60z ł brak brak 17 Kielce 1139,00z ł 400z ł kaucja zwrotna 194,00z ł (dowód: k. 100-123, 136-137) II. ORGAN ANTYMONOPOLOWY ZWA Ż Y Ł , CO NAST Ę PUJE : 1. Interes publicznoprawny Gminie S ł upsk postawiono zarzut nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku us ł ug cmentarnych poprzez ustalenie i pobieranie op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego, co mo ż e stanowi ć narzucenie przez Gmin ę uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą - cych jej nieuzasadnione korzy ś ci, a tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 6 usta- wy o ochronie konkurencji i konsumentów. Organ antymonopolowy wszczynaj ą c przedmiotowe post ę powanie przede wszystkim rozwa ż y ł , czy dzia ł ania Gminy S ł upsk naruszaj ą interes publicznoprawny. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98), publicznoprawny charakter ustawy o ochronie konkurencji i konsu- mentów powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie tylko wówczas, gdy zagro ż ony lub naruszony jest interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki mo ż e funkcjonowa ć prawid ł owo, je ż eli zapewniona jest na nim mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro- ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć , zdaniem s ą du, jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego, a wi ę c gdy dotycz ą konkurencji rozumianej nie jako sytuacja pojedynczego przedsi ę biorcy, lecz jako zjawiska charakteryzuj ą cego funkcjonowanie gospodarki. Pobieranie op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego na cmentarzach komunalnych w S ł upsku ma charakter powszechny. Op ł aty te ustalone zosta ł y w zarz ą dzeniu Nr 275/GKMiO Ś /O4 Prezydenta S ł upska z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia op ł at za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunalnych w S ł upsku. Dzia ł anie Gmi- ny dotyka nieoznaczonego kr ę gu konsumentów, skierowane jest przede wszystkim do jej mieszka ń ców – oni bowiem bezpo ś rednio ponosz ą op ł aty za korzystanie z nowego 9 lub starego cmentarza komunalnego zlokalizowanego na terenie miasta S ł upska – za- równo tych, którzy przedmiotowe op ł aty ju ż ui ś cili, lub te ż którzy nara ż eni b ę d ą w przysz ł o ś ci na ich poniesienie. Bez w ą tpienia wi ę c sprawa dotyczy interesu publiczne- go, co w pe ł ni uzasadnia podj ę cie przez organ antymonopolowy dzia ł a ń przewidzia- nych ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów. 2. Strona post ę powania Art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, ż e „stron ą po- st ę powania jest ka ż dy, kto wnosi o wydanie decyzji w sprawie praktyk ograniczaj ą - cych konkurencj ę lub wobec kogo zosta ł o wszcz ę te post ę powanie o stosowanie prak- tyk ograniczaj ą cych konkurencj ę lub naruszenie innych przepisów”. Jakkolwiek przedsi ę biorc ą bezpo ś rednio stosuj ą cym domniemane praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę jest Zarz ą d, to wzi ą wszy pod uwag ę fakt, i ż jest to zak ł ad bud ż etowy Gminy, zgodnie z uchwa łą S ą du Najwy ż szego z dnia 25 kwietnia 1996r. sygn. akt IIICZP/34/96, post ę powanie antymonopolowe wszcz ę to przeciwko Gminie, która w tym wypadku jest przedsi ę biorc ą 2 w rozumieniu art. 4 ust. pkt 1 ppkt a usta- wy o ochronie konkurencji i konsumentów. Posiadanie przez Gmin ę statusu przedsi ę biorcy, organizuj ą cego i ś wiadcz ą ce- go us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej w zakresie prowadzenia cmentarzy wynika z nast ę puj ą cych przepisów: 9 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), w której w art. 7 ust. 1 pkt 13 okre ś lono, ż e zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz ą dowej dotycz ą cych cmentarzy gminnych jest jednym z zada ń w ł asnych Gminy, 9 ustawy z dnia 31 maja 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (Dz. U. z 2000r. Nr 23, poz. 295, ze zm.) okre ś laj ą cej obowi ą zki gmin w za- kresie cmentarzy komunalnych, 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. Nr 9, poz. 4, ze zm.), tj. z art. 1 ust. 2, zgodnie z którym „gospo- darka komunalna obejmuje w szczególno ś ci zadania o charakterze u ż y- teczno ś ci publicznej, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspoka- janie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug po- wszechnie dost ę pnych”. Gmina zaspokajaj ą c potrzeby ludno ś ci dotycz ą ce cmentarzy komunalnych or- ganizuje i ś wiadczy us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, a w zwi ą zku z tym realizuj ą c tak okre ś lone zadania wynikaj ą ce z ww. aktów prawnych jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. 2 Z dniem wej ś cia w ż ycie ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodar- czej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) straci ł a moc ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo dzia ł al- no ś ci gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), dlatego ilekro ć w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów jest mowa o „przedsi ę biorcy” , to zgodnie z art. 4 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci go- spodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) rozumie si ę przez niego osob ę fizyczn ą , prawn ą i jednost- k ę organizacyjn ą nie b ę d ą c ą osob ą prawn ą , której odr ę bna ustawa przyznaje zdolno ść prawn ą , wyko- nuj ą c ą we w ł asnym imieniu dzia ł alno ść gospodarcz ą zgodnie. 10 3. Rynek w ł a ś ciwy i pozycja rynkowa skar ż onego przedsi ę biorcy Istot ą praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę jest bezprawne wykorzystanie przez przedsi ę biorc ę si ł y rynkowej, jak ą daje mu okre ś lona pozycja na rynku w ł a ś ci- wym. Punktem wyj ś cia do ustale ń dotycz ą cych si ł y (pozycji) rynkowej skar ż onego przedsi ę biorcy i oceny czy naruszy ł on (b ą d ź nie) przepisy ustawy o ochronie konku- rencji i konsumentów jest ustalenie rynku w ł a ś ciwego, dokonywane ka ż dorazowo dla potrzeb konkretnego post ę powania tocz ą cego si ę przed Prezesem Urz ę du. Zgodnie z art. 4 ust. 8 ustawy o ochronie konkurencji przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę – „rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę i w ł a ś ciwo ś ci (w tym jako ść ) s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na któ- rym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, prefe- rencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one wa- runki konkurencji”. Dla potrzeb niniejszego post ę powania, z punktu widzenia konkurencji i intere- sów uczestników rynku, podstawowe znaczenie ma okre ś lenie przedmiotowego (pro- duktowego) i przestrzennego (geograficznego) wymiaru tego rynku. Identyfikacja produktowego wymiaru rynku sprowadza si ę do wyodr ę bnienia towarów (us ł ug), w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsu- mentów, w oparciu o ich szczególne w ł a ś ciwo ś ci, takie jak m.in. przeznaczenie, funk- cje u ż ytkowe i cena, tak aby mo ż liwe by ł o odró ż nienie ich od innych towarów i uzna- nie, ż e nie istnieje mo ż liwo ść dowolnej ich zamiany. Chodzi wi ę c o towary takie same lub z punktu widzenia nabywcy uznawane za substytuty. Us ł ugi cmentarne, tak jak us ł ugi pogrzebowe zwi ą zane s ą z chowaniem zmar- ł ych. Ich podzia ł utrwalony zosta ł w orzecznictwie Prezesa Urz ę du, jak i S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (por. m.in. wyroki: z dnia 12 pa ź dziernika 1994r. Sygn. akt XVII Amr 27/94; z dnia 14 czerwca 1995r. Sygn. akt XVII Amr 11/95; z dnia 15 lipca 1999r. Sygn. akt XVII Ama 28/99; z dnia 25 wrze ś nia 2000r. Sygn. akt XVII Ama 76/99, z dnia 28 stycznia 2002r. sygn. akt XVII Ama 28/01). Us ł ugi cmentarne wykonywane s ą w interesie ogólnym spo ł eczno ś ci lokalnej i polegaj ą na utrzymaniu cmentarzy zgodnie z wymogami technicznymi i porz ą dkowymi oraz na zarz ą dzaniu nimi w taki sposób, aby mo ż liwe by ł o korzystanie z nich i ze znaj- duj ą cych si ę na nich urz ą dze ń . Wykonanie wspomnianych us ł ug polega przede wszystkim na utrzymaniu i wyposa ż eniu cmentarza w urz ą dzenia cmentarne, utrzy- maniu cmentarza jako terenu zielonego, utrzymaniu ł adu i porz ą dku na cmentarzu, urz ą dzeniu cmentarza zgodnie z planem zagospodarowania oraz na sprawowaniu nadzoru nad korzystaniem z cmentarza, zapewniaj ą cego zgodno ść dzia ł a ń przedsi ę - biorców z przepisami prawa, m.in. dotycz ą cego pochówków, ekshumacji i zak ł adania grobów. Us ł ugi te wykonywane s ą na rzecz ca ł ej wspólnoty gminnej, a ich organizato- rem jest gmina, zgodnie z zapisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz. 1591 ze zm.). Us ł ugi pogrzebowe wykonywane s ą zarówno na cmentarzu, jak i poza nim. Obejmuj ą one takie czynno ś ci, jak: przygotowanie zw ł ok do pochówku, przygotowanie miejsca pochówku, transport zw ł ok, pochówek zw ł ok i zwi ą zan ą z tym asyst ę pogrze- bow ą , wykopanie i uformowanie grobu, ekshumacj ę zw ł ok i szcz ą tków ludzkich oraz za ł atwianie formalno ś ci administracyjnych zwi ą zanych z pogrzebem. W odró ż nieniu od us ł ug cmentarnych, s ą to us ł ugi o charakterze indywidualnym, wykonywane na po- szczególne zlecenia, w relacji pojedynczy klient - podmiot gospodarczy. 11 W rozumieniu art. 4 ust. 6 ustawy o ochronie konkurencji […], zarówno us ł ugi cmentarne, jak i us ł ugi pogrzebowe s ą towarem. Ró ż nice mi ę dzy zakresem przedmio- towym wymienionych us ł ug pozwalaj ą przyj ąć , ż e w analizowanej sprawie rynkiem produktowym jest rynek us ł ug cmentarnych, natomiast przestrzenny jego wymiar wy- znacza obszar cmentarzy komunalnych w S ł upsku. Zatem rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie jest lokalny rynek us ł ug cmentarnych na dwóch cmentarzach komunalnych starym przy ul. Zachodniej i nowym przy ul. Ka- szubskiej w S ł upsku. Na tak okre ś lonym rynku Gmina nie spotyka si ę z konkurencj ą , bowiem posia- da monopol prawny, a tym samym zajmuje na nim pozycj ę dominuj ą c ą 3 . 4. Wykazanie naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 6 w zakresie pobieranych op ł at Aby dowie ść , ż e naruszony zosta ł zakaz okre ś lony w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nale ż y wykaza ć , poza posiadaniem przez przedsi ę biorc ę na rynku w ł a ś ciwym pozycji dominuj ą cej, kumulatywne spe ł nienie trzech przes ł anek, tj.: 1. narzucenia warunków umów kontrahentowi, 2. uci ąż liwo ś ci tych warunków 3. uzyskiwania przez narzucaj ą cego te warunki nieuzasadnionych korzy ś ci. Wykazana uprzednio pozycja Gminy na rynku us ł ug cmentarnych nie budzi w ą tpliwo ś ci i tym samym przes ą dza o mo ż liwo ś ci poddania jej dzia ł a ń ocenie pod k ą - tem naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkuren- cji i konsumentów. 4.1. Narzucanie warunków umów w zakresie op ł aty za nadzór nad prawid ł o- wym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego Przed wykazaniem przes ł anki narzucania warunków umów, istotnym jest usta- lenie, czy Gmina pobieraj ą c op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrob- ka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego zwiera z konsumenta- mi umowy cywilnoprawne, czy te ż op ł aty te maj ą charakter op ł at administracyjnych (wprowadzanych na podstawie przepisów gminnych, powszechnie obowi ą zuj ą cych). Op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego, ustalone zosta ł y zarz ą dzeniem Prezydenta Miasta S ł upska Nr 275/GKMiO Ś /O4 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w oparciu o: − art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), − art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295, ze zm.), 3 Zgodnie art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez „pozycj ę domi- nuj ą c ą ” rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę domi- nuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. 12 − uchwa ł y Nr 449/93 Rady Miejskiej w S ł upsku z dnia 29 kwietnia 1993r. w sprawie zasad ustalania op ł at za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunalnych w S ł upsku. W my ś l art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym do za- da ń prezydenta miasta nale ż y w szczególno ś ci gospodarowanie mieniem komunal- nym, natomiast art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych okre ś la, i ż utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarz ą dzanie nimi nale ż y do w ł a ś ciwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest po ł o ż ony. W uchwale Nr 449/93 Rada Miejska okre ś li ł a specyfik ę kosztów utrzymania cmentarzy (kosztami utrzymania cmentarzy s ą : ochrona i piel ę gnacja zieleni cmentar- nej, naprawa i utrzymanie alei, dróg i pozosta ł ego terenu cmentarzy, usuwanie szkód wywo ł anych si ł ami natury, tj. huragany, ulewy itp., oraz aktami wandalizmu na mie- niu komunalnym, wywóz ś mieci, utrzymanie sieci wodno-kanalizacyjnych, naprawy i utrzymanie skarp, naprawy i utrzymanie ogrodzenia cmentarzy, administrowanie cmentarzami) i uchwali ł a, ż e op ł aty za korzystanie z miejsc na cmentarzach komunal- nych powinny by ć ustalone w takiej wysoko ś ci, aby wp ł ywy z nich uzyskane nie prze- wy ż sza ł y kosztów ponoszonych na utrzymanie tych cmentarzy w danym roku kalenda- rzowym. Zgodnie z doktryn ą nale ż y przyj ąć , ż e prawo miejscowe obejmuje system ak- tów prawotwórczych dwojakiego rodzaju: zawieraj ą cych przepisy prawne powszechnie obowi ą zuj ą ce (na okre ś lonym terenie) i zawieraj ą cych przepisy prawne kierownictwa wewn ę trznego (wewn ę trznie obowi ą zuj ą ce np. w uk ł adzie organizacyjnym samorz ą du terytorialnego). Podstawowymi elementami charakteryzuj ą cymi natur ę prawn ą aktów prawa miejscowego s ą : ogólny charakter norm post ę powania dotycz ą cych wszystkich kategorii adresatów (na terytorium danego organu prawotwórczego), okre ś lone usta- wowo warunki prawne stanowienia aktów prawotwórczych oraz obowi ą zek zgodnego z wymaganiami ustawy og ł oszenia aktu prawotwórczego. 4 Orzecznictwo S ą du Najwy ż szego oraz Naczelnego S ą du Administracyjnego utrwali ł o pogl ą d, ż e uchwa ł a rady gminy okre ś laj ą ca zasady odp ł atno ś ci za korzysta- nie z cmentarzy nie ustanawiaj ą przepisu gminnego, powszechnie obowi ą zuj ą cego. W obowi ą zuj ą cym stanie prawnym stosunki pomi ę dzy zarz ą dem cmentarza a osobami uprawnionymi do dysponowania miejscem w grobie s ą stosunkami cywilnoprawnymi. Zdaniem S ą du Najwy ż szego uchwa ł a jest ofert ą do zawarcia umowy i stanowi propo- zycj ę wysoko ś ci op ł at, dlatego te ż mo ż e by ć przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych ju ż umów cywilnoprawnych z przysz ł ymi posiadaczami gro- bów. 5 Mimo, ż e pogl ą d ten zosta ł utrwalony przy rozstrzyganiu sprawy dotycz ą cej legalno ś ci pobierania op ł at za pochówek, to brak jest przeszkód do odniesienia po- wy ż szych wniosków równie ż do innego rodzaju op ł at, w tym w szczególno ś ci op ł at za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na bu- dow ę grobu murowanego, ze wzgl ę du na ogólny charakter rozwa ż a ń S ą du. Obowi ą zuj ą cy stan prawny pozwala przyj ąć , ż e zarz ą dzenie Nr 275/GKMiO Ś /O4 z dnia 28 kwietnia 2004 r. w zakresie op ł aty za nadzór nad prawi- 4 H. Rot, K. Ziarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 22-23. 5 Uchwa ł a SN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpiecze ń Spo ł ecznych z dnia 26 wrze ś nia 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1991 r. sygn. akt I S.A. 1205/91. 13 d ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu muro- wanego nale ż y rozpatrywa ć w kategoriach oferty zawarcia umowy, której realizacja nast ę powa ł aby w momencie wniesienia op ł aty. Wówczas dysponentowi grobu przy- s ł ugiwa ł oby prawo do wykonywania prac tj. wybudowanie grobowca na wyznaczonej kwaterze. Praktyka wymieniana w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów urzeczywistnia si ę co do zasady w fazie negocjacji, bowiem tylko wtedy dochodzi ć mo ż e do narzucania warunków umów. Narzucanie warunku zachodzi wów- czas, gdy dominant, wykorzystuj ą c sytuacj ę przymusow ą kontrahenta, wynikaj ą c ą z braku alternatyw na rynku, wymusza na nim okre ś lone zachowania. Bez znaczenia w takim przypadku jest, ż e w sferze cywilnoprawnej dochodzi do z ł o ż enia zgodnego o ś wiadczenia woli stron, gdy ż dla bytu praktyki nie jest konieczne zawarcie umowy. 6 Op ł aty ustalone w zarz ą dzeniu Nr 275/GKMiO Ś /O4 z dnia 28 kwietnia 2004 r., w tym op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka oraz za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego, nie podlegaj ą negocjacjom. Ich wysoko ść narzucona jest przez Gmin ę . Poda ż owa strona rynku us ł ug cmentarnych w S ł upsku jest ograniczona do cmentarzy przy ul. Zachodniej i przy ul. Kaszubskiej, dlatego te ż konsumenci nie maj ą c alternatywnych mo ż liwo ś ci zaspokajania potrzeb w przedmio- towym zakresie pozostaj ą podporz ą dkowani dzia ł aniom Gminy. Mimo braku mo ż liwo- ś ci ustalenia momentu wprowadzenia kwestionowanych op ł at, to w oparciu o analiz ę uchwa ł i zarz ą dze ń Gminy w ostatnich pi ę ciu latach, mo ż na przyj ąć , ż e ww. op ł aty by ł y i s ą pobierane stale. W zwi ą zku z tym stwierdza si ę , ż e pierwsza przes ł anka zastosowania w spra- wie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. narzucanie warunków umów, zosta ł a spe ł niona. 4.2. Uci ąż liwo ść narzuconych warunków umów Pod poj ę ciem „warunku uci ąż liwego” rozumie ć nale ż y postanowienie umowy, które odbiega na niekorzy ść kontrahenta przedsi ę biorcy posiadaj ą cego w ł adz ę na ryn- ku w porównaniu do innych umów danego rodzaju. 7 Zgodnie z doktryn ą , za uci ąż liwy warunek umowy uznaje si ę ka ż dy warunek oznaczaj ą cy dla jednej ze stron umowy – tu: kontrahenta dominanta - ci ęż ar wi ę kszy od powszechnie przyj ę tych w stosunkach danego rodzaju. Ustalenia zmierzaj ą ce do okre ś lenia, jakie warunki s ą powszechnie przyj ę te w stosunkach danego rodzaju powinny by ć dokonywane wed ł ug kryteriów obiektywnych – typowych relacji umownych wyst ę puj ą cych na rynku. Nale ż a ł oby tutaj w szczególno ś ci rozwa ż y ć , czy w hipotetycznej sytuacji istnienia wolnej konkurencji, i tym samym swobody kszta ł towania przez obie strony tre ś ci umowy, przedsi ę biorca by ł by w stanie wynegocjowa ć kwestionowane postanowienie umowy, zawieraj ą ce wa- runek, któremu postawiono zarzut uci ąż liwo ś ci. 8 6 E. Modzelewska-W ą chal: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Komentarz, Twigger, Warszawa 2002, s. 118. 7 Wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 8 listopada 1993r. sygn. XVII Amr 39/93. 8 Wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 29 grudnia 1993r. sygn. XVII Amr 68/93; por. E. Modzelewska-W ą chal: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Komentarz, op. cit., s.119 14 W dalszej cz ęś ci rozwa ż a ń , oceny zachowa ń skar ż onego przedsi ę biorcy, w kontek ś cie analizowanej przes ł anki, odnosz ą cej si ę do uci ąż liwo ś ci warunków umów, dokonano odr ę bnie dla ka ż dej z op ł at, tj.: a) za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka, b) za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego. 4.1.a. Uci ąż liwo ść warunku zwi ą zanego z konieczno ś ci ą ponoszenia op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka Rozpatruj ą c t ę kwesti ę , nale ż a ł o wzi ąć pod uwag ę okoliczno ść , ż e uci ąż liwo ść warunków umowy mo ż e mie ć charakter obiektywny i subiektywny. Dla ponosz ą cego okre ś lone obci ąż enia zwi ą zana z tym konieczno ść wydatkowania ś rodków finansowych jest po łą czona z uszczupleniem zasobów w ł asnych i mo ż e by ć indywidualnie postrze- gana jako uci ąż liwo ść . Ta jednak cecha stosunków umownych, przy ocenie ich na podstawie przepisów ustawy antymonopolowej, musi zosta ć udowodniona w oparciu kryteria obiektywne, tzn. odnosz ą ce si ę tak do ekwiwalentno ś ci ś wiadcze ń stron, jak i stosunków danego rodzaju panuj ą cych na danym rynku, a w przypadku, gdy rynek ten ma struktur ę monopolistyczn ą , do relacji obowi ą zuj ą cych na innych, porównywal- nych rynkach. Jak wynika z ustale ń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie Gmina S ł upsk nie spotyka si ę na rynku w ł a ś ciwym z ż adn ą konkurencj ą . Z tych te ż powodów metodologicznie uzasadnionym by ł o zastosowanie kryterium komparatyw- nego, uwzgl ę dniaj ą cego zachowania innych przedsi ę biorców, funkcjonuj ą cych w po- dobnych, co Gmina S ł upsk, warunkach. Jak wykaza ł y wyniki przeprowadzonych bada ń , spo ś ród siedemnastu admini- stratorów cmentarzy pi ę ciu pobiera przedmiotow ą op ł at ę , stosuj ą c nazw ę „op ł ata za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka”; wysoko ść tej op ł aty waha si ę w granicach od 48z ł do 80z ł (Koszalin – 48z ł , Zielona Góra – 54z ł , S ł upsk – 79,18z ł , Szczecin – 80z ł ). Administrator z Poznania uzale ż ni ł wysoko ść op ł aty za nadzór w za- le ż no ś ci od nagrobka (1os. – 48,00z ł , 2os. – 66,00z ł , 3os. – 75,00z ł , 4os. – 81,00z ł ). Dwóch administratorów pobiera t ę op ł at ę , stosuj ą c inn ą nomenklatur ę : Rze- szów – „ op ł ata za zezwolenie prowadzenia robót remontowych przy nagrobkach”: 107z ł (cmentarz Wilkowyja) – 149,80z ł (pozosta ł e cmentarze), przy grobowcach: 128,40z ł (cmentarz Wilkowyja) – 192,60z ł (pozosta ł e cmentarze); Gda ń sk – „ obs ł uga ustawienia nagrobka du ż ego” – 168,94z ł , obs ł uga ustawienia nagrobka ma ł ego – 105,06z ł . Dwóch innych administratorów o ś wiadczy ł o, ż e nie pobiera op ł aty za nadzór, jednak w cenniku znajduje si ę „kaucja gwarancyjna pobierana od wykonawców robót kamieniarskich, budowlanych, murarskich, na zabezpieczenie wykonania prac zgodnie z obowi ą zuj ą cymi normami na ś ci ś le okre ś lonej powierzchni” w wysoko ś ci 250z ł (Olsz- tyn), 1440z ł (Lublin). Podobn ą „ kaucj ę ”, w wysoko ś ci 400z ł , pobiera administrator z Kielc. „ Kaucja” jest zwracana po stwierdzeniu, ż e miejsce na którym by ł y prowadzone prace zosta ł o uporz ą dkowane oraz pod warunkiem, ż e nie zosta ł a przekroczona po- wierzchnia grobu i ustalona obudowa grobu. Trzech administratorów o ś wiadczy ł o, ż e op ł ata „za nadzór nad postawieniem nagrobka” jest sk ł adnikiem innych pozycji cennika, tj.: (Kielce) – op ł aty „za wydanie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego”, która dla grobu pojedynczego wynosi 194,00 z ł , (Bydgoszcz) – op ł aty „za wjazd na cmentarz”, która wynosi 97,60z ł , (Gdy- 15 nia) – op ł aty „administracyjnej za wykonanie robót kamieniarskich”, która wynosi 90z ł . Pi ę ciu spo ś ród badanych administratorów (Elbl ą g, Toru ń , Gorzów Wielkopol- ski, Opole, Bia ł ystok) nie pobiera w ogóle ww. op ł aty. Administrator z Bia ł egostoku uwa ż a, ż e dopilnowanie prawid ł owo ś ci ustawienia nagrobków, jak równie ż budowy grobów murowanych, mie ś ci si ę w zakresie obowi ą zków administratora cmentarza. Zebrane dane i informacje od administratorów cmentarzy wskazuj ą , ż e pobie- ranie przez Gmin ę S ł upsk op ł aty za nadzór nad prawid ł owym postawieniem nagrobka nie jest zjawiskiem odosobnionym. Stosuje j ą , u ż ywaj ą c ró ż nej terminologii, wi ę kszo ść ankietowanych przedsi ę biorców. W ocenie organu antymonopolowego ustanowienie tego rodzaju obci ąż enia na rzecz osób indywidualnie zlecaj ą cych wykonanie robót budowlanych na cmentarzach komunalnych nie budzi w ą tpliwo ś ci. Zasadno ść pobierania tej op ł aty wynika wprost z przedmiotu dzia ł ania administratorów nekropolii w zakresie zarz ą dzania cmentarzami, np. statut ZTZMiCK w S ł upsku nak ł ada na ten zak ł ad bud ż etowy zadania zwi ą zane z utrzymaniem w nale ż ytym stanie estetyczno-porz ą dkowym terenu cmentarzy wraz z piel ę gnacj ą znajduj ą cej si ę tam zieleni, a tak ż e zlecanie oraz nadzór nad robotami in- westycyjnymi, remontowymi oraz eksploatacyjnymi. Je ś li wi ę c rodzina zmar ł ego, lub osoba opiekuj ą ca si ę grobem powzi ęł a decyzj ę o postawieniu nagrobka, to prace zwi ą zane z jego posadowieniem powinny by ć nadzorowane tak, aby ich wykonanie nie prowadzi ł o do zak ł ócenia ł adu przestrzennego na cmentarzu i zapewnia ł o poszanowa- nie praw i w ł asno ś ci innych osób, których bliscy pochowani s ą w niedalekim s ą siedz- twie miejsca realizacji robót budowlanych. Sprawowanie takiego nadzoru wymaga zaanga ż owania okre ś lonych si ł i ponoszenia w zwi ą zku z tym okre ś lonych kosztów, które, co do zasady, powinny obci ąż a ć indywidualnego zlecaj ą cego, a nie przez ogó ł wspólnoty. Przyj ę cie odmiennego stanowiska prowadzi ł oby do b łę dnego wniosku, ż e koszty nadzoru musia ł yby by ć pokryte z innych wp ł ywów, w tym uzyskiwanych od dysponentów grobów, którzy pomnika stawia ć nie zamierzaj ą . W ocenie organu antymonopolowego równie ż przedstawiona przez Gmin ę S ł upsk kalkulacja op ł aty za nadzór nad postawieniem nagrobka nie budzi w ą tpliwo ś ci co do tego, ż e poszczególne jej sk ł adniki stanowi ą rzeczywi ś cie ponoszone koszty zwi ą zane z wykonywaniem czynno ś ci nadzoru. W tym kontek ś cie, a tak ż e bior ą c pod uwag ę wysoko ść op ł at stosowanych przez innych, badanych administratorów cmenta- rzy, uprawnionym jest wi ę c pogl ą d, ż e poziom op ł aty odpowiada warto ś ci ekonomicz- nej ś wiadczenia. Poczynione wy ż ej ustalenia i rozwa ż ania przemawiaj ą za niespe ł nieniem dru- giej przes ł anki, tj. uci ąż liwo ś ci warunków umów. W zwi ą zku z tym organ antymonopo- lowy nie stwierdza naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zakresie pobierania op ł aty za nadzór nad pra- wid ł owym postawieniem nagrobka. Odnosi si ę to zarówno do samej kategorii op ł aty, jak i jej wysoko ś ci. W zwi ą zku z tym orzeczono, jak w punkcie I sentencji. 4.1.b. Op ł ata za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego Ź ród ł em prawa do grobu jest umowa pomi ę dzy osob ą nabywaj ą c ą prawo do dysponowania grobem, a zarz ą dem cmentarza, okre ś laj ą ca miejsce stanowi ą ce grób, 16 tzw. pole grzebalne, rodzaj grobu, osob ę uprawnion ą do pochowania zw ł ok oraz op ł a- t ę . Prawo do grobu przed pochowaniem w nim zw ł ok ma charakter maj ą tkowy, a z chwil ą pochowania zw ł ok staje si ę uprawnieniem o charakterze dobra osobistego, za- wieraj ą cym tak ż e elementy maj ą tkowe. Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych jedynie po ś rednio reguluje prawo do grobu. Zgodnie z § 6 r ozporz ą dzenia z dnia 20 pa ź dzier- nika 1972r. Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Ś rodowiska oraz Zdrowia i Opieki Spo ł ecznej w sprawie urz ą dzania cmentarzy, prowadzenia ksi ą g cmentarnych oraz chowania zmar ł ych (Dz.U. Nr 47, poz. 299, ze zm.), zwanego dalej „rozporz ą dze- niem w sprawie urz ą dzania cmentarzy (…)”, wyró ż nia dwa rodzaje grobów: ziemne i murowane, w tym katakumby o charakterze czasowym (por.: art. 7 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych). W orzecznictwie S ą du Najwy ż szego i w literaturze przedmiotu nie budzi zastrze ż e ń pogl ą d, ż e prawo do gro- bu nie jest prawem w ł asno ś ci, ani prawem wieczystego u ż ytkowania. Grobowiec ze wzgl ę du na swoj ą konstrukcj ę jest trwale po łą czony z gruntem, a zatem jest cz ęś ci ą sk ł adow ą gruntu. 9 O pobieraniu przez ZTZMiCK w S ł upsku op ł at za wydanie zezwolenia na bu- dow ę grobu murowanego ś wiadcz ą uchwa ł y i zarz ą dzenia obowi ą zuj ą ce od 2000r., a tak ż e dokumenty stanowi ą ce po ś wiadczenie poboru op ł aty: najstarsze rachunki prze- s ł ane przez Gmin ę wskazuj ą na pobieranie tej op ł aty nawet w 1975r. S ą d Najwy ż szy oceniaj ą c prawo posiadania grobu i zakres zwi ą zanej z tym prawem ochrony posesoryjnej wskaza ł , ż e ź ród ł em tego swoistego prawa jest umowa cywilnoprawna z zarz ą dem cmentarza. Prawo to obejmuje nie tylko mo ż liwo ść pocho- wania zmar ł ego, ale tak ż e - zgodnie z powszechnym zwyczajem - szereg uprawnie ń o charakterze trwa ł ym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekszta ł cenia, prawo do sta ł ego odwiedzania grobu, sta ł ego jego utrzymywania w nale ż ytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. 10 W § 5 ust. 1 pkt 1 r ozporz ą dzenia w sprawie urz ą dzania cmentarzy (…), okre- ś lono, ż e przy zagospodarowaniu powierzchni grzebalnej cmentarza przeznaczonej na groby nale ż y w zasadzie przewidywa ć oko ł o 60% powierzchni na groby bez prawa murowania, w tym dla zw ł ok dzieci do 6 lat – 12 do 15%. Wybudowanie grobu muro- wanego lub rodzinnego wymaga odpowiednich wymiarów pola grzebalnego, warun- ków geodezyjnych, poziomu wód gruntowych. Kwestie zwi ą zane z brakiem obowi ą zku uzyskania pozwolenia na budow ę gro- bu murowanego by ł y wcze ś niej unormowane przez nieobowi ą zuj ą ce w chwili obecnej przepisy prawa. Otó ż jeszcze w pierwszych miesi ą cach od dnia wej ś cia w ż ycie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.), zwanej dalej „Prawo budowlane”, tj. od dnia 1 stycznia 1995r. do dnia 1 kwietnia 1995r., pozostawa ł y w mocy przepisy rozporz ą dzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Ś rodowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbani- styczno-budowlanego (Dz.U. 1975 r. Nr 8 poz. 48 z pó ź n. zm.), a w szczególno ś ci § 44 ust. 2 pkt 2, który stanowi ł , ż e budowa pomników i grobowców na cmentarzu nie wymaga pozwolenia. 11 Maj ą c za podstaw ę te uregulowania Naczelny S ą d Administra- 9 Wyrok S ą du Najwy ż szego Izba Cywilna z dnia 7 czerwca 2001r., sygn. III CKN 406/2000. 10 Uchwa ł a S ą du Najwy ż szego z dnia 7 grudnia 1970 r., sygn. III CZP 75/70. 11 §44 ust. 2 pkt 2 rozporz ą dzenia stanowi ł : pozwolenia na budow ę nie wymaga budowa 17 cyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 1991r. 12 orzek ł m.in., ż e „ uchwa ł a w cz ęś ci dotycz ą - cej pobierania op ł at za zezwolenia na budow ę pomników i grobowców na cmentarzu komunalnym jest sprzeczna z prawem”. Aktualnie, zakres regulacji uchylonego rozporz ą dzenia normuj ą znowelizowa- ne przepisy ustawy Prawo budowlane. Ze wzgl ę du na okoliczno ść , i ż kwestie zwi ą zane z istnieniem, b ą d ź brakiem obowi ą zku uzyskania zezwolenia na budow ę pomników i grobowców na cmentarzach, nie zosta ł y wprost uregulowane przepisami ww. ustawy, organ antymonopolowy zwróci ł si ę do G ł ównego Urz ę du Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwanego dalej: GUNB) o wyra ż enie stanowiska odno ś nie dwóch istotnych dla rozpatrzenia niniejszej sprawy zagadnie ń , tzn: 9 Czy do obiektów tzw. ma ł ej architektury zalicza si ę tak ż e groby muro- wane, pomniki i nagrobki na cmentarzu? 9 Czy budowa grobu murowanego, postawienie pomnika lub nagrobka na cmentarzu wymaga wydania pozwolenia na budow ę ? W odpowiedzi organ antymonopolowy uzyska ł opini ę GUNB, z której wynika, ż e „zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z pó ź n. zm.), cmentarz zaliczany jest do budowli. Natomiast poszczególne groby, pomniki i nagrobki, wznoszone na terenie cmentarza, sk ł adaj ą si ę na budowl ę , stanowi ą c ą jedn ą ca ł o ść , jak ą jest cmentarz. W zwi ą zku z tym przed- miotowe obiekty nie s ą obiektami ma ł ej architektury, w rozumieniu art. 3 pkt 4 usta- wy – Prawo Budowlane”. W ocenie GUNB „budowa cmentarza wymaga uzyskania de- cyzji o pozwoleniu na budow ę . Natomiast realizacja poszczególnych grobów, pomni- ków i nagrobków na cmentarzu nie wymaga uzyskiwania odr ę bnych decyzji o pozwo- leniu na budow ę . Dzia ł ania takie nale ż y traktowa ć jako u ż ytkowanie obiektu budowla- nego zgodnie z jego przeznaczeniem.” Organ antymonopolowy podziela w pe ł ni to stanowisko. Ponadto, o ile z przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych, na postawie których Gmina wyda ł a zarz ą dzenie Nr 275/GKMiO Ś /O4 z dnia 28 kwietnia 2004 r., mo ż na wy- wie ść podstaw ę prawn ą do podejmowania przez zarz ą dy gmin uchwa ł dotycz ą cych korzystania z mienia komunalnego (cmentarza), to brak jest normy kompetencyjnej dla samodzielnego ustalania op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowa- nego, bowiem, przepisy te co najwy ż ej pozwalaj ą jednostkom sprawuj ą cym zarz ą d cmentarza na pobieranie op ł at za miejsce na cmentarzu. Je ś li zatem budowa grobu murowanego nie wymaga uzyskania decyzji o po- zwoleniu na budow ę , to dzia ł ania Gminy w zakresie żą dania i pobierania op ł aty za wydanie takiego pozwolenia nie tylko nie znajduj ą oparcia w obowi ą zuj ą cych przepi- sach prawa, ale s ą , w ocenie Prezesa UOKiK, przejawem narzucania uci ąż liwych wa- runków umowy. Z przeprowadzonych bada ń rynku us ł ug cmentarnych wynika, ż e spo ś ród sie- demnastu zbadanych administratorów cmentarzy, tylko trzech, oprócz ZTZMiCK w S ł upsku, pobiera op ł at ę za zezwolenie na budow ę grobu murowanego, z t ą jednak ró ż nic ą , ż e w Gorzowie Wielkopolskim (321z ł ), w Kielcach (194z ł ) podobnie jak i po- pomników, pos ą gów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przyko ś cielnych, zwi ą zanych z wykonywaniem kultu religijnego. 12 Wyrok Naczelnego S ą du Administracyjnego z 06 grudnia 1991, sygn. I SA 1205/91. 18 bierana w Opolu op ł ata „za wybudowanie, przez rodzin ę lub inne osoby fizyczne i prawne, grobowca” (150z ł ), obejmuj ą zezwolenie na wykonanie prac na cmentarzu, jak równie ż nadzór administracyjny nad wykonaniem prac budowlanych. 13 Kwota op ł aty za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego pobierana w S ł upsku jest najwy ż sza – 628,09z ł . Przy okre ś laniu wysoko ś ci op ł aty za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego Gmina sporz ą dzi ł a kalkulacj ę dla grobu murowanego z dwiema komo- rami w pionie, wynik której ustala ł maksymaln ą stawk ę op ł aty w wysoko ś ci 1039,22z ł . Ostatecznie, w zarz ą dzeniu Nr 275/GKiO Ś /04 ustalono j ą w kwotach zale ż nych od ilo- ś ci komór (628,09z ł za jedn ą komor ę i 390,55z ł za ka ż d ą nast ę pn ą ). W ocenie Gminy ma to znaczenie przy wyliczaniu op ł at za groby g łę binowe i dochówki, które oblicza si ę proporcjonalnie do nak ł adów. Zgodnie z wyliczeniami przedstawionymi przez Gmin ę na op ł at ę równ ą 1039,22z ł , obok kosztów czynno ś ci administracyjnych wynosz ą cych 41,46z ł sk ł adaj ą si ę : podatek od nieruchomo ś ci obliczony na 99 lat w wysoko ś ci 253,04z ł i op ł ata za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu za cztery okresy 20-letnie w wysoko ś ci 744,72z ł . O ile koszty czynno ś ci administracyjnych s ą wymierne – zwi ą zane ze wskazaniem miejsca, nadzorem administratora, rejestracj ą grobowca w ksi ę dze kwater, ksi ę dze grobów, ksi ę dze wieczystej i kartotece (na ich wykonanie zgodnie z kalkulacj ą przeznacza si ę dwie roboczogodziny op ł acane wed ł ug stawki 20,73z ł /rg) – to konieczno ść uiszczenia – z wyprzedzeniem i z góry – op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu za cztery kolejne okresy 20-letnie jest przejawem uci ąż liwego warunku umowy. Op ł at ę t ę uiszcza si ę raz na 20 lat. W ocenie organu antymonopolowego Gmi- na, zmuszaj ą c dysponentów grobów przy okazji pobierania op ł aty za wydanie zezwo- lenia na budow ę grobu murowanego do poniesienia op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu za cztery kolejne okresy (a w ł a ś ciwie pi ęć okresów 20-letnich, gdy ż w chwili wyst ę powania o zezwolenie dysponent musi wykaza ć si ę dowodem op ł acenia miejsca grzebalnego), zagwarantowa ł a sobie mo ż liwo ść wcze ś niejszego uzyskania dodatko- wych op ł at oraz dysponowania tymi ś rodkami przez oko ł o 100 lat. Nale ż y doda ć , ż e taki tryb post ę powania nie uwzgl ę dnia wariantu, kiedy to dysponent grobowca nie decyduje si ę na dalsze jego utrzymanie np. po 20 czy 40 latach. Podobnie spraw ę na- le ż y rozpatrywa ć w odniesieniu do podatku od nieruchomo ś ci. Gmina żą da jego op ł a- cenia w ca ł o ś ci za 99 lat z góry, podczas gdy sama uiszcza ten podatek rocznie. Zdaniem Prezesa UOKiK, dzia ł anie Gminy w rozpatrywanym zakresie s ą prze- jawem narzucenia uci ąż liwego warunku umowy poprzez zmuszanie dysponentów gro- bów do wype ł nienia obowi ą zku uiszczenia - z góry i w ca ł ej wysoko ś ci - op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu za cztery okresy 20-letnie oraz podatku od nieruchomo- ś ci za 99 lat. Nale ż y wskaza ć , ż e podobnych op ł at Gmina nie żą da od innych dyspo- nentów grobów, którzy nie decyduj ą si ę na wybudowanie grobowca. Wyja ś nienia Gminy, ż e: „ op ł ata za zezwolenie na wymurowanie grobowca ma charakter jednorazowy, bowiem Gmina w takich przypadkach odst ę puje od pobierania op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu” nie mog ą si ę osta ć w ś wietle przedstawionej kalkulacji. Wynika z niej bowiem jednoznacznie, ż e konsument ubiegaj ą cy si ę o wyda- nie zezwolenia na wymurowanie grobowca zmuszony jest ui ś ci ć z tego tytu ł u op ł at ę , której elementem jest czterokrotno ść op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu. Trudno 13 Organ antymonopolowy rozwa ż y mo ż liwo ść wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego przeciwko ww. administratorom. 19 wi ę c uzna ć za zasadne, by nale ż no ść raz op ł acona, by ł a nast ę pnie jeszcze raz wyma- galna, ale pod inn ą postaci ą . W ocenie organu antymonopolowego dzia ł ania skar ż onego przedsi ę biorcy w rozpatrywanym zakresie s ą przejawem narzucania uci ąż liwych warunków wspó ł pracy poprzez wymuszenie na dysponentach grobów wcze ś niejszego, wyprzedzaj ą cego wniesienia op ł aty za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu na cztery okresy 20-letnie oraz po- datku od nieruchomo ś ci za 99 lat. Co do zasady nie powinna si ę ona nazywa ć si ę op ł at ą za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego, bowiem de facto nie jest ona zwi ą zana z nabyciem uprawnie ń do rozpocz ę cia realizacji prac budowlanych (uzyskanie zezwolenia nie jest wymagane przepisami prawa). Stad te ż narzucenie posiadaczowi kwatery, zamierzaj ą cemu dokona ć w jej ob- r ę bie wybudowania grobu murowanego, obok op ł aty podstawowej za miejsce grze- balne obowi ą zku zap ł aty jej krotno ś ci i obowi ą zku jednorazowego uiszczenia podatku za ca ł y ten okres jest narzuceniem uci ąż liwych warunków umowy, a tak ż e ś wiadczy o naruszeniu zasady ekwiwalentno ś ci ś wiadcze ń wynikaj ą cych z umowy wzajemnej. Konkluduj ą c, organ antymonopolowy stan ął na stanowisku, ż e ustalenie przez Gmin ę op ł aty za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego nie znajduje wy- starczaj ą cej podstawy w obowi ą zuj ą cych przepisach, a sposób jej kalkulacji wymusza na konsumentach zamierzaj ą cych podj ąć taka budow ę , spe ł nienie ś wiadczenia nie- zwi ą zanych rzeczowo z istot ą op ł aty. Narzucenie przez Gmin ę obowi ą zku op ł acenia wa ż no ś ci grobu za 4 okresy 20-letnie i podatku od nieruchomo ś ci za 99 lat stawia konsumentów buduj ą cych grób w gorszej sytuacji ni ż w ł a ś cicieli mogi ł , czy nagrob- ków. W przypadku tych ostatnich op ł aty nale ż y regulowa ć co 20 lat, przez co maj ą oni mo ż liwo ść wyboru co do dalszego utrzymywania grobów, podczas, gdy dysponenci grobów murowanych takiej mo ż liwo ś ci s ą pozbawieni, bowiem decyduj ą c si ę na wy- budowanie grobowca, z góry wnosz ą op ł at ę na d ł ugo przed zako ń czeniem terminu zako ń czenia ś wiadczenia, tj. za okres 80 i 99 lat. W zwi ą zku z powy ż szym stwierdzi ć nale ż y, i ż druga przes ł anka zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. uci ąż - liwo ść warunków umów, zosta ł a spe ł niona. 4.3. Nieuzasadnione korzy ś ci z tytu ł u pobierania op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę grobu murowanego Zgodnie z doktryn ą , nieuzasadnione korzy ś ci uzyskiwane przez dominanta od- powiadaj ą narzuconym kontrahentowi uci ąż liwym warunkom umowy. Korzy ś ci wów- czas mo ż na uzna ć za nieuzasadnione, „ je ż eli na tle umowy stwarzaj ą przedsi ę biorcy sytuacj ę korzystniejsz ą , ani ż eli taka, która odzwierciedla ekwiwalentno ść w danym i podobnych stosunkach umownych”. 14 Odpowiednikiem uci ąż liwych warunków umów narzuconych kontrahentowi s ą osi ą gane przez dominuj ą cego przedsi ę biorc ę nieuza- sadnione korzy ś ci, które w relacjach ekwiwalentno ś ci wzajemnych ś wiadcze ń uczest- ników umowy okre ś laj ą sytuacj ę korzystniejsz ą od powszechnie przyj ę tych w stosun- kach danego rodzaju. 15 14 E. Modzelewska-W ą chal: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Komentarz, op. cit., s. 119. 15 S, Gronowski: Polskie Prawo Antymonopolowe, zarys wyk ł adu, Wydawnictwo Zrzeszenia 20 Stosowanie przez Gmin ę op ł aty za wydanie zezwolenia na wymurowanie gro- bowca jest przyk ł adem zagwarantowania przez ni ą mo ż liwo ś ci wcze ś niejszego uzy- skania dodatkowych op ł at oraz dysponowania tymi ś rodkami z wyprzedzeniem i z gó- ry. Praktyk ę , jakiej dopuszcza si ę Gmina okre ś la si ę mianem praktyki eksploatacyjnej, gdy ż powoduje ona eksploatacj ę ekonomiczn ą drugiej strony umowy, w tym wypadku dysponentów grobów zmuszonych do uiszczania op ł aty, którzy – w my ś l wcze ś niej dokonanych ustale ń – nie s ą zobowi ą zani do uzyskania stosownego zezwolenia i po- noszenia z tego tytu ł u dodatkowych obci ąż e ń . Nieuzasadnione korzy ś ci stanowi ą co najmniej kwoty oprocentowania, jakie uzyska ł by konsument lokuj ą c w banku równo- warto ść kwot, które obecnie zmuszony jest zap ł aci ć w formie op ł aty z przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu 80 lat oraz op ł at ę z tytu ł u podatku od nieruchomo ś ci za kolejne 99 lat. Pobieranie op ł at za wydanie zezwolenia na wymurowanie grobowca ustalonej przez Prezydenta Miasta S ł upska w zarz ą dzeniu w Nr 275/GKMiO Ś /O4 z dnia 28 kwietnia 2004 r. (w wysoko ś ci: 628,09z ł za jedn ą komor ę i 390,55z ł za ka ż d ą nast ę p- n ą komor ę ) pozwala Gminie na osi ą ganie nieuzasadnionych korzy ś ci, a tym samym wype ł nia ostatni ą przes ł ank ę niezb ę dn ą przy stwierdzeniu praktyki okre ś lonej w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W zwi ą zku z tym orzeczono, jak w punkcie II sentencji. III. K ARA PIENI ĘŻ NA ZA STOSOWANIE PRAKTYKI OGRANICZAJ Ą CEJ KONKURENCJ Ę Bior ą c pod uwag ę wszystkie wymienione okoliczno ś ci, organ antymonopolowy postanowi ł o na ł o ż eniu na Gmin ę S ł upsk kary pieni ęż nej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy antymonopolowej wymierzenie kary ma charakter uznaniowy, z tym, ż e mak- symalna jej wysoko ść nie mo ż e by ć wy ż sza od 10% przychodu osi ą gni ę tego przez przedsi ę biorc ę w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary. Maksymal- ny wymiar kary, zgodnie z powo ł anym przepisem, móg ł wynie ść […] z ł . Nak ł adaj ą c kar ę , organ antymonopolowy kieruje si ę stopniem zagro ż enia interesu publicznopraw- nego w nast ę pstwie wykazanej praktyki. Dzia ł ania Gminy naruszaj ą interes publiczny, gdy ż wywieraj ą negatywne skut- ki na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych. Maj ą one charakter eksploatacyjny, gdy ż ich ź ród ł o tkwi w pozycji zajmowanej przez Gmin ę na rynku w ł a ś ciwym, a ich skutkami dotkni ę ci s ą dysponenci grobów, którzy bezpo ś rednio, w sposób nieuczciwy i bez- prawny, zmuszeni s ą do ponoszenia op ł at za wydanie zezwolenia na budow ę – za- równo ci, którzy op ł at ę t ę ui ś cili, jaki i ci, którzy mog ą by ć nara ż eni na jej poniesienie w przysz ł o ś ci. Kara nak ł adana na przedsi ę biorc ę w zwi ą zku z przekroczeniem przez niego zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę powinna, co do zasady, od- zwierciedla ć wag ę tego naruszenia oraz uwzgl ę dnia ć wszystkie inne okoliczno ś ci tak ł agodz ą ce, jak i obci ąż aj ą ce. Ustalaj ą c i miarkuj ą c w niniejszej sprawie wysoko ść kary Prezes Urz ę du u- wzgl ę dni ł , i ż : 9 skar ż ona, uprzednio nie dopu ś ci ł a si ę naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w trakcie prowadzonego post ę po- Prawników Polskich, Warszawa 1998, s. 147, S. Gronowski: Ustawa antymonopolowa. Komentarz; Wy- dawnictwo C.H. Beck 1996 r. s. 136. 21 wania aktywnie wspó ł dzia ł a ł a z organem antymonopolowym, przekazu- j ą c żą dane informacje i materia ł y, , 9 udowodniona skar ż onej praktyka mia ł a ograniczony terytorialnie zasi ę g oddzia ł ywania i nie doprowadzi ł a do nieodwracalnych skutków na rynku us ł ug cmentarnych, Maj ą c na wzgl ę dzie wag ę naruszenia konkurencji (w decyzji udowodniono Gminie S ł upsk praktyk ę zaliczon ą do narusze ń drobnych, tj. nadu ż ycie pozycji domi- nuj ą cej na rynku ś wiadczenia us ł ug cmentarnych w S ł upsku), okoliczno ś ci ł agodz ą ce, tj. m.in. trudn ą sytuacj ę finansow ą Gminy, jej wspó ł dzia ł anie z organem antymonopo- lowym w trakcie tocz ą cego si ę post ę powania, jak i to, ż e wymierzona kara powinna, z jednej strony, podkre ś li ć naganno ść zachowa ń polegaj ą cych na naruszeniu przepisów ustawy o ochronie […], z drugiej natomiast odegra ć rol ę prewencyjn ą , zapobiegaj ą c ą stosowaniu podobnych praktyk, sprzecznych z interesem publicznym, w przysz ł o ś ci, Prezes Urz ę du nak ł ada na Gmin ę S ł upsk kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci […], co stanowi […]% maksymalnego wymiaru kary, jaki na skar ż on ą mo ż na na ł o ż y ć i orzeka, jak w punkcie II sentencji decyzji. Bior ą c powy ż sze pod uwag ę orzeczono, jak w punkcie III sentencji. Podpisa ł : z upowa ż nienia Prezesa UOKiK Dyrektor Delegatury UOKiK w Gda ń sku Roman Jarz ą bek Pouczenie: I. Zgodnie z art. 105 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów kar ę nale ż y wp ł aci ć w ci ą gu 14 dni od daty uprawomocnienia si ę decyzji na rachunek Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, pl. Powsta ń ców Warszawy 1, 00-950 Warszawa, w Narodowym Banku Polskim, Oddzia ł Okr ę gowy w Warszawie, nr rach. 51 1010 1010 0078 7822 3100 0000. II. Od niniejszej decyzji zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 K.p.c., przys ł uguje stronom post ę powania odwo ł anie do S ą du Okr ę - gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwóch tygodni od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Gda ń sku. Otrzymuje: 1. Gmina Miejska S ł upsk, Urz ą d Miejski w S ł upsku, Pl. Zwyci ę stwa 3, 76-200 S ł upsk 2. a/a 22