RŁO-12/2006

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Aleja Pi ł sudskiego 8 90-051 Ł ód ź , P - 73 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl R Ł O/411- 4/06/MN- Ł ód ź , dnia 5 maja 2006 r. DECYZJA Nr R Ł O Nr 12/2006 I. Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 172, z 2003 r. Nr 6, poz. 68), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy praktyk ę Gminy Ł ask z siedzib ą w Ł asku przy ul. Warszawskiej 14, 98- 100 Ł ask polegaj ą c ą na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych i dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta Ł ask, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji, przez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z tych przystanków przez przedsi ę biorców prowadz ą cych dzia ł alno ść w zakresie regularnego zbiorowego przewozu osób w granicach administracyjnych miasta Ł ask, i nakazuje zaniechanie jej stosowania . II. Na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r. Nr 18 poz. 172, z 2003r. Nr 6, poz. 68), - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nak ł ada si ę na Gmin ę Ł ask z siedzib ą w Ł asku przy ul. Warszawskiej 14, 98-100 Ł ask kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 10 000 z ł (s ł ownie: dziesi ęć tysi ę cy z ł otych), p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa, w zwi ą zku z dopuszczeniem si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Uzasadnienie W dniach od 12 stycznia 2006 r. do 7 marca 2006 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej: „Prezes Urz ę du”) przeprowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie badania rynku przystanków autobusowych zarz ą dzanych przez Gmin ę Ł ask znajduj ą cych si ę w granicach administracyjnych miasta Ł ask, w tym okre ś lenia jego struktury oraz stopnia koncentracji. 2 W toku post ę powania ustalono, i ż Burmistrz Ł asku, który jest zarz ą dc ą dróg gminnych i zarz ą dzaj ą cym drogami powiatowymi na terenie administracyjnym Gminy Ł ask (na mocy umowy u ż yczenia zawartej w dniu 31 grudnia 2004 r. pomi ę dzy Powiatowym Zarz ą dem Dróg w Ł asku oraz Gmin ą Ł ask – karta nr 10) odmówi ł kilku przedsi ę biorcom, prowadz ą cym dzia ł alno ść w zakresie regularnego zbiorowego przewozu osób, udost ę pnienia przystanków autobusowych, co powodowa ć mog ł o niemo ż no ść uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów i jako takie narusza ć mog ł o regu ł y konkurencji na rynku us ł ug przewozowych na terenie miasta Ł ask. Z informacji przekazanych przez Gmin ę Ł ask w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego wynika ł o, i ż od daty podpisania ww. umowy u ż yczenia Burmistrz Ł asku odmówi ł wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków autobusowych nast ę puj ą cym przedsi ę biorcom: Grzegorzowi Waszczukowi prowadz ą cemu dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Firma GREGOR w Pabianicach (w zakresie przystanków na projektowanej linii komunikacyjnej Ł ask - Podd ę bice oraz Ł ask - Pabianice – karta Nr 6 i Nr 7), Piotrowi Skowroniowi prowadz ą cemu dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Przewóz Osób Krajowy i Zagraniczny „JAGODA” (w zakresie przystanków Pl. 11 Listopada i Ł ask-Kolumna PKP na projektowanej linii komunikacyjnej Ł ask - Pabianice – karta Nr 8) oraz Krzysztofowi Giercarzowi prowadz ą cemu dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą PPHU „MS Kris” w Rzgowie (w zakresie przystanków Pl. 11 Listopada i Ł ask - Kolumna PKP na projektowanej linii komunikacyjnej Ł ask-Pabianice – karta Nr 8). Wspomniane przypadki odmowy usprawiedliwiane by ł y zaspokojeniem zapotrzebowania na przewóz osób przez funkcjonuj ą c ą dostateczn ą liczb ę autobusów Zak ł adu Komunikacji Miejskiej w Ł asku (dalej: „ZKM w Ł asku”) oraz PKS, a tak ż e utrudnieniami w ruchu drogowym. W pi ś mie z dnia 27 stycznia 2006 r. Gmina Ł ask wskaza ł a, i ż na terenie miasta zlokalizowanych jest 10 przystanków zarz ą dzanych przez Burmistrza Ł asku, a wnioski Piotra Skowronia oraz Krzysztofa Giercarza dotyczy ł y wyra ż enia zgody na korzystanie jedynie z dwóch przystanków, które s ą najbardziej rentowne i w najwi ę kszym stopniu zapewniaj ą zapotrzebowanie na przewóz osób. Pozytywne za ł atwienie ww. wniosków by ł oby zdaniem Gminy Ł ask nieuczciw ą konkurencj ą w stosunku do firm przewozowych, które obs ł uguj ą ca łą sie ć przystanków zlokalizowanych na jej terenie (karta Nr 4). Natomiast z pisma Burmistrza Ł asku z dnia 16 lutego 2006 r. wynika ł o, i ż Gmina Ł ask nie zleca ł a bada ń ani analiz nat ęż enia ruchu w obr ę bie przystanków, z których chcieli korzysta ć potencjalni przewo ź nicy, a informacje uzyskane od ZKM w Ł asku wskazywa ł y na ponad 170 zatrzyma ń autobusów w rejonie przystanku na Pl. 11 Listopada, który po ł o ż ony jest w centrum miasta i obs ł uguje wszystkie linie komunikacji miejskiej prowadzonej przez ZKM w Ł asku oraz cze ść linii mi ę dzymiastowych. Sytuacja taka ś wiadczy ł a o skali nat ęż enia ruchu drogowego i ogromnym zagro ż eniu dla pieszych. Z tego powodu Burmistrz Ł asku podj ął dzia ł ania w kierunku zakazu prawa wjazdu na Pl. 11 Listopada dla autobusów komunikacji mi ę dzymiastowej. Ponadto Burmistrz Ł asku wyja ś ni ł , i ż ZKM w Ł asku jest zak ł adem bud ż etowym powo ł anym przez Gmin ę Ł ask do obs ł ugi mieszka ń ców gminy w zakresie powszechnych us ł ug transportowych, obs ł uguje wszystkie linie komunikacji miejskiej w porozumieniu z s ą siaduj ą cymi gminami. Dodatkowo Gmina wskaza ł a, i ż nie wyda ł a dot ą d ż adnej zgody na korzystanie z przystanków, gdy ż ZKM w Ł asku jako zak ł ad bud ż etowy takiego zezwolenia nie musi posiada ć , a funkcjonuj ą cy od d ł u ż szego czasu przewo ź nicy np. z grupy PKS stosowne zgody otrzymywali od Powiatowego Zarz ą du Dróg w Ł asku (gdy ż mia ł o to miejsce przed podpisaniem wspomnianej wcze ś niej umowy u ż yczenia). Zdaniem Gminy jej dzia ł ania nie wynika ł y z ch ę ci ograniczenia konkurencji, lecz z troski i obowi ą zku w ł adz samorz ą dowych dbania o porz ą dek i popraw ę bezpiecze ń stwa u ż ytkowników ruchu w miejscach niebezpiecznych, cechuj ą cych si ę najwi ę kszym nat ęż eniem ruchu (karty Nr 15 i Nr 16). W tej sytuacji zebrany materia ł dowodowy, a w szczególno ś ci wyja ś nienia Gminy Ł ask oraz przeprowadzona analiza prawna, da ł y podstaw ę do przyj ę cia, i ż 3 w przedmiotowej sprawie mog ł o doj ść do naruszenia przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) – zwana dalej „ustaw ą o okik”, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. W zwi ą zku z powy ż szym moc ą Postanowienia Nr 1/411-4/06 z dnia 8 marca 2006 r. Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie antymonopolowe w sprawie nadu ż ywania przez Gmin ę Ł ask z siedzib ą w Ł asku przy ul. Warszawskiej 14, 98-100 Ł ask pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych i dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta Ł ask, poprzez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z tych przystanków przez przedsi ę biorców prowadz ą cych dzia ł alno ść w zakresie regularnego zbiorowego przewozu osób w granicach administracyjnych miasta Ł ask, co mog ł o stanowi ć naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik (karta Nr 1). Postanowieniem Nr 2/411-4/06 z dnia 8 marca 2006 r. (karta Nr 3) Prezes Urz ę du zaliczy ł w poczet dowodów w prowadzonym post ę powaniu antymonopolowym dokumenty uzyskane w toku ww. post ę powania wyja ś niaj ą cego, tj. pismo Gminy Ł ask z dnia 27 stycznia 2006 r. (zarejestrowane pod numerem R Ł O/401-1/06/MN-3) wraz z za łą cznikami (karty od Nr 4 do Nr 14) oraz pismo Gminy Ł ask z dnia 16 lutego 2006 r. (zarejestrowane pod numerem R Ł O/401-1/06/MN-5) wraz z za łą cznikiem (karty od Nr 15 do Nr 17). W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego (karta Nr 2), w pi ś mie z dnia 23 marca 2006 r. (karty od Nr 20 do Nr 26) Gmina Ł ask wyja ś ni ł a, i ż wspólnie z zarz ą dc ą dróg powiatowych tj. Powiatowym Zarz ą dem Dróg w Ł asku stoi na stanowisku, i ż na Pl. 11 Listopada nale ż y w znacznym stopniu ograniczy ć ruch pojazdów, a udzielenie zgody na korzystanie z przystanku autobusowego znajduj ą cego si ę w tym rejonie by ł oby dzia ł aniem w przeciwnym kierunku, wbrew logice i zdrowemu rozs ą dkowi. Gmina podtrzyma ł a swoje stanowisko w zakresie zatrzymywania si ę na ww. przystanku oko ł o 170 autobusów dziennie (wg oficjalnych rozk ł adów jazdy, szacunkowa ilo ść zatrzyma ń „nielegalnych” tj. bez oficjalnych zezwole ń zwi ę ksza t ę liczb ę do oko ł o 300 autobusów dziennie), która nie uwzgl ę dnia ruchu samochodów osobowych, taksówek, samochodów dostawczych itp. Stanowisko Gminy Ł ask o konieczno ś ci ograniczenia ruchu w tym rejonie opiera ł o si ę równie ż na skargach okolicznych mieszka ń ców oraz informacjach z Komendy Powiatowej Policji w Ł asku i mia ł o mie ć swoje odzwierciedlenie w planowanych dzia ł aniach dotycz ą cych likwidacji przystanku, który nie posiada zatoki oraz wypowiedzeniu umów dotycz ą cych korzystania z przystanków wszystkim przewo ź nikom, którzy ś wiadcz ą us ł ugi przewozowe na liniach mi ę dzymiastowych. W zakresie odmowy dotycz ą cej przystanku Dworzec PKP Kolumna Gmina Ł ask wyja ś ni ł a, i ż wynika ł a ona z niedostosowania uk ł adu komunikacyjnego w jego rejonie do liczby przeje ż d ż aj ą cych tamt ę dy autobusów, co wi ą za ł o si ę z protestami mieszka ń ców i oczekiwaniami na przebudow ę w ą skich uliczek, o z ł ym stanie technicznym i niskiej przepustowo ś ci. Brak ś rodków w Powiatowym Zarz ą dzie Dróg na przebudow ę zmusi ł Gmin ę Ł ask do odmowy wyra ż enia zgody na wprowadzenie dodatkowych pojazdów w tym rejonie. Ponadto Gmina Ł ask wskaza ł a, i ż poza przystankami, o zgod ę korzystania z których wyst ę powali przewo ź nicy zidentyfikowani w niniejszym post ę powaniu, na terenie Ł asku zlokalizowanych jest wiele innych przystanków, po ł o ż onych na drogach o wy ż szej kategorii i lepszych standardach, z których korzysta ć mog ą potencjalni przewo ź nicy, a fakt odmowy korzystania z dwóch przystanków nie wyklucza uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów na trasach, którymi zainteresowane s ą firmy przewozowe. 4 W odpowiedzi na dodatkowe pytania Prezesa Urz ę du zawarte w wezwaniu z dnia 5 kwietnia 2006 r. (karta Nr 27) w pi ś mie z dnia 12 kwietnia 2006 r. (karty od Nr 30 do Nr 31) Gmina Ł ask wyja ś ni ł a, i ż kontrola sytuacji na przystanku Pl. 11 Listopada polega ł a na codziennych obserwacjach nat ęż enia ruchu autobusów, analizie ilo ś ci autobusów zatrzymuj ą cych si ę na wspomnianym przystanku na podstawie oficjalnego zezwolenia i rozk ł adu jazdy oraz ilo ś ci zatrzyma ń na tym przystanku bez wymaganego zezwolenia. Ponadto Gmina o ś wiadczy ł a, i ż nie zleca ł a ż adnych bada ń w zakresie zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszka ń ców, gdy ż takie badania s ą kosztowne i by ł yby dla Gminy nieuzasadnionym wydatkiem. Na pozosta ł ych przystankach (oprócz przystanków Pl. 11 Listopada i Kolumna PKP) nie zaobserwowano podobnych problemów, gdy ż przewo ź nicy nie s ą zainteresowani ś wiadczeniem us ł ug przewozowych na terenie miasta i podmiejskich liniach deficytowych, które stanowi ą du ż e obci ąż enie finansowe dla Gminy. Dodatkowo Gmina wskaza ł a, i ż zgod ę na korzystanie z przystanków dla funkcjonuj ą cych na rynku przewo ź ników wydawa ł o jeszcze Starostwo Powiatowe w Ł asku, a z przystanków korzystali nast ę puj ą cy przewo ź nicy: ZKM w Ł asku, Miejski Zak ł ad Komunikacji w Pabianicach, PKS w Zdu ń skiej Woli Sp. z o.o., PKS w Ł odzi Sp. z o.o. oraz PPKS w Be ł chatowie. Trzem ostatnim przewo ź nikom Gmina Ł ask wypowiedzia ł a w dniu 7 kwietnia 2006 r. (ze skutkiem na dzie ń 30 czerwca 2006 r.) zgod ę na korzystanie z przystanku Pl. 11 Listopada, motywuj ą c to zbyt du ż ym nat ęż eniem ruchu drogowego w stosunku do przepustowo ś ci i stanu technicznego ci ą gów jezdnych oraz wzgl ę dami bezpiecze ń stwa pieszych (karta Nr 33). Gmina wyja ś ni ł a, i ż decyzja taka zosta ł a podj ę ta w dniu 22 marca 2006 r. po spotkaniu przedstawicieli Gminy Ł ask i Starostwa Powiatowego w Ł asku, a w przysz ł o ś ci planowana jest zmiana lokalizacji przystanku po przebudowie ulicy, do czego konieczne jest przeznaczenie ś rodków finansowych w bud ż ecie na kolejny rok. Do odpowiedzi na wezwanie Prezesa Urz ę du Gmina Ł ask do łą czy ł a kserokopi ę pisma (karta Nr 32), z którego wynika ł o, i ż ZKM w Ł asku ś wiadczy us ł ugi przewozowe na 7 trasach komunikacyjnych, w tym na trasie Ł ask – Pabianice (linia Nr „D”). Ponadto Gmina wskaza ł a, i ż opinia ZKM w Ł asku dotycz ą ca wej ś cia na rynek nowych przewo ź ników (karta Nr 17) zosta ł a wystawiona na ustn ą pro ś b ę Burmistrza Ł asku. W za łą czeniu do pisma z dnia 12 kwietnia 2006 r. Gmina Ł ask przekaza ł a informacj ę o realizacji dochodów bud ż etu Gminy Ł ask za rok 2005 wed ł ug ź róde ł powstania (karta Nr 34), oraz „Sprawozdanie z wykonania bud ż etu Gminy Ł ask za rok 2005” (karty od Nr 35 do Nr 47), z których wynika ł o, i ż na łą czn ą kwot ę dochodów osi ą gni ę tych w roku 2005 w wysoko ś ci 43 966 661 z ł , sk ł ada ł y si ę dochody w ł asne w wysoko ś ci 21 218 127 z ł . W ś ród dochodów w ł asnych Gmina Ł ask osi ą gn ęł a m.in. dochody uzyskiwane przez jednostki bud ż etowe gminy w wysoko ś ci 1 400 104 z ł , dochody z maj ą tku gminy w wysoko ś ci 1 282 009 z ł , odsetki od nieterminowych wp ł at w wysoko ś ci 94 579 z ł , odsetki od ś rodków zgromadzonych na rachunkach bankowych w wysoko ś ci 48 783 z ł oraz pozosta ł e wp ł ywy w wysoko ś ci 230 298 z ł . Do pisma z dnia 14 kwietnia 2006 r. Gmina Ł ask do łą czy ł a dokumenty dotycz ą ce du ż ego nat ęż enia ruchu w rejonie przystanku Pl. 11 Listopada tj. opini ę Zast ę pcy Komendanta Powiatowego Policji w Ł asku z dnia 22 marca 2006 r. (karta Nr 50), korespondencj ę z mieszka ń cami Ł asku (karty Nr 51 i Nr 52) oraz notatk ę s ł u ż bow ą z dnia 22 marca 2006 r. dotycz ą c ą planowanych zmian komunikacyjnych (karty Nr 53 i Nr 54). W dniu 19 kwietnia 2006 r. Prezes Urz ę du zawiadomi ł Gmin ę Ł ask o zako ń czeniu zbierania materia ł u dowodowego w sprawie i mo ż liwo ś ci zapoznania si ę z aktami post ę powania (karta Nr 55). Gmina Ł ask skorzysta ł a z tej mo ż liwo ś ci w dniu 25 kwietnia 2006 r. 5 Prezes Urz ę du, ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny: Gmina Ł ask jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego i dzia ł a na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorz ą dzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o samorz ą dzie gminnym”. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy Gmina Ł ask posiada osobowo ść prawn ą . Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W toku prowadzonego post ę powania Prezes Urz ę du zebra ł informacje, z których wynika ł o, i ż Burmistrz Ł asku odmówi ł udzielenia zgody na korzystanie z przystanków autobusowych przez niego zarz ą dzanych trzem przedsi ę biorcom. W pismach kierowanych do przewo ź ników, a tak ż e w korespondencji z Prezesem Urz ę du Burmistrz Ł asku powo ł ywa ł si ę na podobne przyczyny odmowy wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków tj. dostateczne zdaniem Gminy zaspokojenie potrzeb przewozowych mieszka ń ców przez ZKM w Ł asku i przewo ź ników z grupy PKS, utrudnienia w ruchu drogowym, zbyt du ż y ruch ko ł owy w rejonie przystanków, protesty mieszka ń ców, fakt, i ż przewo ź nicy chcieli korzysta ć jedynie z dwóch wybranych przystanków, brak ś rodków finansowych na przebudow ę uk ł adu komunikacyjnego itp. Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 6 wrze ś nia 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o transporcie drogowym” przedsi ę biorcy ubiegaj ą cy si ę o wydanie przez w ł a ś ciwy organ zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, obowi ą zani s ą do łą czy ć do wniosku o wydanie zezwolenia, mi ę dzy innymi potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonane z ich w ł a ś cicielami lub zarz ą dzaj ą cymi. Brak tego za łą cznika skutkuje odmow ą udzielenia zezwolenia. Tak ż e, zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie cofa si ę w razie naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zosta ł o wydane oraz okre ś lonych w zezwoleniu. Prezes Urz ę du, zwa ż y ł co nast ę puje : Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080) - zwana dalej „ustaw ą o okik” nale ż y do dziedziny prawa publicznego i jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o okik „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest rzecznikiem interesu publicznego. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków do powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie 6 konkurencji nale ż y uzna ć – zdaniem S ą du – jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. W rozpatrywanej sprawie skutkami praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę dotkni ę ci zostali przedsi ę biorcy prowadz ą cy dzia ł alno ść gospodarcz ą w zakresie krajowego transportu drogowego osób, ubiegaj ą cy si ę o zawarcie umów na korzystanie z przystanków znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych i powiatowych w granicach administracyjnych miasta Ł ask. Zachowania Gminy Ł ask mog ą równie ż dotyka ć potencjalnych przedsi ę biorców, chc ą cych uczestniczy ć w obrocie gospodarczym na tym rynku. To z kolei ma bezpo ś redni wp ł yw na interesy wszystkich konsumentów – pasa ż erów korzystaj ą cych ze ś rodków komunikacji w celu dojazdu do miejsc przeznaczenia. Tak szeroki kr ą g uczestników rynku dotkni ę tych skutkami praktyki uzasadnia zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy o okik. Mamy bowiem tutaj do czynienia z naruszeniem interesu publicznoprawnego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o okik zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. Natomiast art. 8 ust. 2 pkt 5 tej ustawy stanowi, ż e nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, w szczególno ś ci mo ż e polega ć na przeciwdzia ł aniu ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Dla stwierdzenia zarzucanej praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę na podstawie art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik konieczne jest łą czne wyst ą pienie nast ę puj ą cych przes ł anek: 1) pozycji dominuj ą cej przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Gmina Ł ask jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 pkt 1a ustawy o okik. Przepis ten stanowi, ż e ilekro ć w ustawie jest mowa o przedsi ę biorcy, rozumie si ę przez to osob ę fizyczn ą , osob ę prawn ą , a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą nie maj ą c ą osobowo ś ci prawnej, organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Gmina Ł ask jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego i dzia ł a na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy ma osobowo ść prawn ą . Gmina Ł ask wykonuje zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej okre ś lone w art. 7 ust. 1 wy ż ej cytowanej ustawy, w tym zgodnie z pkt 4 przywo ł ywanego przepisu, zadania z zakresu organizacji lokalnego transportu zbiorowego. W ramach realizacji tego zadania, na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o drogach publicznych” Burmistrz Ł asku jest zarz ą dc ą dróg gminnych znajduj ą cych si ę w granicach administracyjnych miasta. Art. 19 ust. 4 ww. ustawy stanowi, i ż zarz ą dzanie drogami publicznymi mo ż e by ć przekazywane mi ę dzy zarz ą dcami w trybie porozumienia, reguluj ą cego w szczególno ś ci wzajemne rozliczenia finansowe. Zgodnie z § 1 umowy u ż yczenia zawartej w dniu 31 grudnia 2004 r. pomi ę dzy Powiatowym Zarz ą dem Dróg w Ł asku a Gmin ą Ł ask, Gmina Ł ask przyj ęł a do u ż ytkowania grunty w pasie drogowym dróg powiatowych zaj ę te pod przystanki autobusowe ZKM na terenie miasta i gminy Ł ask na cele zwi ą zane z potrzebami u ż ytkowników ruchu. Natomiast § 2 ww. umowy wskazywa ł , i ż do zakresu dzia ł ania Gminy Ł ask nale ż a ł o administrowanie istniej ą cymi przystankami, w tym tak ż e opiniowanie zasad korzystania z tych przystanków przez wszelkich przewo ź ników komunikacji publicznej (karta Nr 10). Oznacza to, i ż Burmistrz Ł asku zarz ą dza drogami powiatowymi w mie ś cie w taki sam sposób jak drogami gminnymi, w tym podejmuje decyzje o udost ę pnieniu przystanków 7 autobusowych przewo ź nikom. Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e Gmina Ł ask jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o okik. Warto podkre ś li ć , i ż w ustawie o okik terminowi „przedsi ę biorca” nadano szersze znaczenie ni ż rozumienie tego s ł owa w poj ę ciu wykszta ł conym przez inne ustawy. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie stanowiskiem przedsi ę biorcami w rozumieniu art. 4 ust. 1a ustawy o okik s ą nie tylko podmioty bezpo ś rednio ś wiadcz ą ce us ł ugi u ż yteczno ś ci publicznej, ale równie ż podmioty organizuj ą ce ś wiadczenie takich us ł ug. Podmiotami organizuj ą cymi us ł ugi o takim charakterze s ą równie ż gminy, a ze wzgl ę du na istniej ą ce cz ę sto powi ą zania w ł asno ś ciowe (kapita ł owe) gmin z przedsi ę biorcami ś wiadcz ą cymi us ł ugi komunalne organy gmin maj ą mo ż liwo ść oddzia ł ywania na zachowania rynkowe i stosunki umowne z odbiorcami us ł ug (E. Modzelewska-W ą chal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz , Warszawa, Wyd. Twigger 2002 r., str. 34-35) Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 8 ustawy o okik, przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Rynkiem w ł a ś ciwym produktowym w niniejszej sprawie jest rynek udost ę pniania przystanków autobusowych. Produkt ten nie ma substytutów. Wsiadanie i wysiadanie z pojazdów komunikacji jest mo ż liwe wy łą cznie na wyznaczonych do tego celu przystankach. Gmina Ł ask jako zarz ą dca dróg gminnych i dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta jest wy łą cznie uprawniona do wyra ż ania zgody na korzystanie z przystanków zlokalizowanych przy tych drogach przez inne podmioty. Rynek geograficzny zakre ś lony granicami administracyjnymi miasta Ł ask spe ł nia przes ł anki cytowanego art. 4 pkt 8 ustawy o okik. Reasumuj ą c rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie jest rynek udost ę pniania przystanków autobusowych znajduj ą cych si ę w pasie dróg gminnych i dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta Ł ask. Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o okik przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. Gmina Ł ask ma pozycj ę dominuj ą c ą na rynku w ł a ś ciwym. Jako jedyny zarz ą dzaj ą cy przystankami autobusowymi zlokalizowanymi w pasie dróg gminnych i dróg powiatowych w granicach administracyjnych miasta Ł ask (co zosta ł o wykazane powy ż ej) nie spotyka si ę z konkurencj ą na rynku w ł a ś ciwym. Gmina Ł ask nie ma konkurentów na rynku w ł a ś ciwym, gdy ż jest wy łą cznie uprawniona do wyra ż ania zgody na korzystanie z zarz ą dzanych przez ni ą przystanków autobusowych. Si łę monopolu Gminy Ł ask na tym rynku wzmacnia fakt, ż e ka ż dy przedsi ę biorca, potencjalny przewo ź nik, musi uzyska ć zezwolenie na prowadzenie przewozów od odpowiedniego organu, a warunkiem wydania zezwolenia jest zgoda zarz ą dcy drogi na udost ę pnienie przystanków. Pozycja ta daje Gminie Ł ask mo ż liwo ść dzia ł ania niezale ż nie od kontrahentów. Tym samym spe ł niona zosta ł a pierwsza przes ł anka art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. 8 Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej. Istot ą praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę polegaj ą cej na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenie uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 wrze ś nia 2001 roku o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, ze zm.) – zwana dalej „ustaw ą o transporcie drogowym” wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wymaga zezwolenia. Zgodnie z art. 22 ust. 1 tej ż e ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia do łą cza si ę nast ę puj ą ce dokumenty: - proponowany rozk ł ad jazdy uwzgl ę dniaj ą cy przystanki, godziny odjazdów ś rodków transportowych, d ł ugo ść linii komunikacyjnej, podan ą w kilometrach, i odleg ł o ś ci mi ę dzy przystankami, kursy oraz liczb ę pojazdów niezb ę dnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozk ł adem jazdy, - schemat po łą cze ń komunikacyjnych z zaznaczon ą lini ą komunikacyjn ą i przystankami, - potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich w ł a ś cicielami lub zarz ą dzaj ą cymi, - zobowi ą zanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach, - cennik, - wykaz pojazdów, z okre ś leniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywa ć przewozy. Brak któregokolwiek z powy ż szych za łą czników do wniosku skutkuje odmow ą udzielenia zezwolenia. W niniejszej sprawie nale ż y rozstrzygn ąć w zwi ą zku z tym, czy Gmina Ł ask poprzez odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków nadu ż y ł a pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym. Zgodnie z postanowieniami art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych „Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowi ą w ł asno ść w ł a ś ciwego samorz ą du województwa, powiatu lub gminy”. Stosownie natomiast do art. 20 cytowanej ustawy zarz ą dca drogi mo ż e mi ę dzy innymi pe ł ni ć funkcj ę inwestora, a tak ż e nabywa ć nieruchomo ś ci pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowa ć nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomo ś ci. Z kolei wedle art. 22 tej ustawy zarz ą dca drogi sprawuje nieodp ł atny trwa ł y zarz ą d gruntami w pasie drogowym, w ramach którego mo ż e te grunty oddawa ć w najem czy dzier ż aw ę oraz pobiera ć z tych tytu ł ów op ł aty w wysoko ś ci ustalonej w umowie, albo je u ż ycza ć . Uprawnienia te nie maj ą jednak ż e charakteru absolutnego i podlegaj ą ograniczeniom. W szczególno ś ci, niedopuszczalne jest ich wykorzystywanie w sposób, który mo ż e przeciwdzia ł a ć ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania lub rozwoju konkurencji. Ograniczenie to wynika wprost z postanowie ń ustawy o okik. Ustawa ta uchwalona jest w interesie publicznoprawnym i zawiera regulacje bezwzgl ę dnie obowi ą zuj ą ce, dlatego te ż w ł a ś ciciel rzeczy lub wykonuj ą cy w stosunku do rzeczy uprawnienia w ł a ś cicielskie jest obowi ą zany czyni ć to w zgodno ś ci z t ą ustaw ą . Zwróci ć nale ż y ponadto uwag ę na tre ść art. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, ż e z drogi publicznej mo ż e korzysta ć ka ż dy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z 9 ograniczeniami i wyj ą tkami okre ś lonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Uprawnienie to dotyczy tak ż e przedsi ę biorców wykonuj ą cych regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym na podstawie zezwolenia udzielonego przez w ł a ś ciwy organ lub te ż ubiegaj ą cych si ę o udzielenie takiego zezwolenia. Przedsi ę biorcy ci powinni mie ć mo ż liwo ść zatrzymywania swoich pojazdów na przeznaczonych do tego przystankach autobusowych, które stanowi ą wydzielone w pasie drogowym zatoki przystankowe, odpowiednio oznakowane. Takie jest te ż stanowisko Ministerstwa Infrastruktury (obecnie Ministerstwa Transportu i Budownictwa) przyj ę te w dniu 4 marca 2004 r. na naradzie po ś wi ę conej interpretacji poj ęć i przepisów wyst ę puj ą cych w ustawie o transporcie drogowym oraz w rozporz ą dzeniach wykonawczych do tej ustawy. Wedle interpretacji Ministerstwa „ (...) poniewa ż droga publiczna jest z definicji otwarta dla ruchu publicznego nie istniej ą przes ł anki, zgodnie z którymi zarz ą dca (zarz ą d) drogi móg ł by odmówi ć korzystania przez przedsi ę biorc ę z istniej ą cego przystanku”. Interpretacja powy ż sza zosta ł a opublikowana na stronie serwisu internetowego Ministerstwa Transportu i Budownictwa ( www.mtib.gov.pl ). Gmina Ł ask uzasadnia ł a odmow ę wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków znajduj ą cych si ę w jej gestii m.in. kwestiami zwi ą zanymi z nadmiernym nat ęż eniem ruchu w obr ę bie przystanków, z których chcieli korzysta ć potencjalni przewo ź nicy, zagro ż eniem bezpiecze ń stwa mieszka ń ców, z ł ym stanem technicznym ulic, nisk ą ich przepustowo ś ci ą , a tak ż e powo ł ywa ł a si ę na zaspokojenie potrzeb przewozowych spo ł eczno ś ci lokalnej przez aktualnie funkcjonuj ą cych przewo ź ników, w tym ZKM w Ł asku i PKS z ró ż nych miast. W toku prowadzonego post ę powania Gmina Ł ask przestawi ł a informacj ę (otrzyman ą zreszt ą od ZKM w Ł asku) o du ż ej liczbie zatrzyma ń autobusów na przystanku Pl. 11 Listopada b ę d ą cej wynikiem codziennej analizy sytuacji, w szczególno ś ci zatrzyma ń pojazdów wynikaj ą cych z zezwole ń , a tak ż e faktycznych zatrzyma ń bez wymaganego zezwolenia, przyznaj ą c jednocze ś nie, i ż nie zleca ł a przeprowadzenia ż adnych bada ń nat ęż enia ruchu drogowego, stopnia zaspokojenia potrzeb przewozowych na terenie gminy itp. Z zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du uzna ł , i ż Gmina Ł ask nie zna aktualnych wska ź ników nat ęż enia ruchu drogowego w mie ś cie oraz stopnia w jakim zaspokojone s ą potrzeby przewozowe mieszka ń ców, a co za tym idzie nie mo ż na przywo ł anych argumentów uzna ć za usprawiedliwiaj ą cych dzia ł ania Gminy Ł ask. Wyrywkowe informacje dotycz ą ce jedynie sytuacji w rejonie przystanku przy Pl. 11 Listopada i Dworca PKP Kolumna nie stanowi ą kompletnej analizy, mog ą cej obrazowa ć problematyk ę nat ęż enia ruchu drogowego w mie ś cie. Ponadto warto zauwa ż y ć , i ż znajduj ą ce si ę w aktach sprawy pisma tj. opinia Zast ę pcy Komendanta Powiatowego Policji w Ł asku, korespondencja z mieszka ń cami, notatka s ł u ż bowa dotycz ą ca planowanych zmian komunikacyjnych datowane s ą na luty i marzec 2006r., co oznacza, i ż dokumenty te powsta ł y nie tylko po wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego przez Prezesa Urz ę du, ale przede wszystkim du ż o pó ź niej ni ż zidentyfikowane przypadki odmowy wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków, które mia ł y miejsce w lutym i pa ź dzierniku 2005 r. (w przypadku Piotra Skowronia i Krzysztofa Giercarza pierwsza odmowa mia ł a nawet miejsce w listopadzie 2004 r.) W zwi ą zku z powy ż szym przyj ąć nale ż y, i ż przedstawione dokumenty obrazowa ć mog ą jedynie aktualn ą sytuacj ę komunikacyjn ą w Ł asku, nie za ś usprawiedliwia ć dzia ł ania Gminy podj ę te du ż o wcze ś niej. Prezes Urz ę du podkre ś la równie ż , i ż kwestia koncentrowania si ę zbyt wielu ofert przewozowych w jednym miejscu i czasie mo ż e by ć rozwi ą zana przez w ł a ś ciw ą koordynacj ę rozk ł adów jazdy. Zgodnie z wyrokiem S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 pa ź dziernika 2005 r. (sygn. akt XVII Ama 58/04) podmiot dominuj ą cy na rynku mo ż e odmówi ć udost ę pnienia przystanków jedynie wówczas, gdy istniej ą wa ż ne nieusuwalne przyczyny. Tak ą przyczyn ą nie jest fakt wykorzystywania w danym czasie przystanku przez inny podmiot, gdy ż przeszkoda ta jest usuwalna przez koordynacj ę rozk ł adów jazdy. 10 W toku prowadzonego post ę powania antymonopolowego Gmina Ł ask wyja ś nia ł a, i ż przedsi ę biorcy, którym odmówi ł a wyra ż enia zgody na korzystanie z przystanków mogli wyst ą pi ć do innych zarz ą dów dróg z wnioskiem o udost ę pnienie przystanków b ę d ą cych w ich zarz ą dzie, które po ł o ż one s ą na drogach wy ż szej kategorii i o wy ż szym standardzie, i w oparciu o tak ą zgod ę ś wiadczy ć us ł ugi przewozowe. Gmina argumentowa ł a ponadto, i ż fakt niewyra ż enia przez Burmistrza Ł asku zgody na korzystanie z dwóch przystanków (jak to mia ł o miejsce w przypadku Piotra Skowronia i Krzysztofa Giercarza) nie wyklucza uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów, na trasach, którymi zainteresowane by ł y firmy przewozowe. Przytoczone argumenty Prezes Urz ę du uzna ł za niedopuszczalne w kontek ś cie przywo ł anych powy ż ej rozwa ż a ń dotycz ą cych dost ę pu do drogi publicznej dla przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych lub pragn ą cych ś wiadczy ć us ł ugi przewozowe. Argumenty Gminy o mo ż liwo ś ci korzystania z przystanków innych zarz ą dców dróg, wi ążą ce si ę z konieczno ś ci ą modyfikacji przebiegu planowanej linii komunikacyjnej, s ą przejawem wkraczania w suwerenne decyzje przedsi ę biorców dotycz ą ce prowadzonej przez nich dzia ł alno ś ci gospodarczej. Nie zas ł uguje równie ż na uwzgl ę dnienie argument dotycz ą cy mo ż liwo ś ci uzyskania zezwolenia pomimo braku zgody na korzystanie z dwóch przystanków, z uwagi na fakt, i ż zgodnie z przywo ł anymi przepisami prawa zezwolenie takie nie zostanie udzielone, gdy ż przewo ź nik nie dostarczy organowi udzielaj ą cemu zezwolenia dokumentów potwierdzaj ą cych uzyskanie zgody na korzystanie z przystanków od wszystkich zarz ą dców, z których przystanków chcia ł by korzysta ć na projektowanej linii komunikacyjnej. Prawd ą jest natomiast, ż e stosowne zezwolenie zostanie wydane w przypadku, gdy przewo ź nik zrezygnuje z uwzgl ę dnienia na planowanej linii komunikacyjnej spornych przystanków i b ę dzie zamierza ł ś wiadczy ć us ł ugi przewozowe z pomini ę ciem przystanków, z których zamierza ł pierwotnie korzysta ć . Jednak ż e w takim przypadku odmowa Burmistrza Ł asku mo ż e by ć ju ż traktowana jako antykonkurencyjna ingerencja w swobod ę dzia ł alno ś ci gospodarczej potencjalnych przewo ź ników, powoduj ą ca ich uczestnictwo w grze rynkowej na zasadach mniej korzystnych. Z tego wzgl ę du za nieuprawnione uzna ć nale ż y równie ż twierdzenia Gminy Ł ask, i ż wydanie zgody na korzystanie z dwóch najbardziej „atrakcyjnych” zdaniem Gminy przystanków by ł oby nieuczciw ą konkurencj ą wobec funkcjonuj ą cych przewo ź ników, którzy obs ł uguj ą ca łą sie ć przystanków w mie ś cie. Stanowisko takie ś wiadczy bowiem o wyra ź nej preferencji ZKM w Ł asku (b ę d ą cego zak ł adem bud ż etowym Gminy), który nie tylko ś wiadczy aktualnie us ł ugi na trasie Ł ask – Pabianice (któr ą chcieli równie ż obs ł ugiwa ć potencjalni, nowi przewo ź nicy), ale jako przewo ź nik miejski korzysta z du ż ym prawdopodobie ń stwem ze wszystkich przystanków zlokalizowanych w mie ś cie. W toku post ę powania antymonopolowego Gmina Ł ask wskaza ł a wyra ź nie, i ż potencjalni przewo ź nicy zainteresowani s ą korzystaniem z wybranych przystanków, a inne trasy komunikacyjne maj ą charakter deficytowy i s ą du ż ym obci ąż eniem finansowym dla Gminy. Argumentacja Gminy Ł ask jest równie ż niespójna z tego powodu, i ż Burmistrz Ł asku odmówi ł zgody na korzystanie z przystanków tak ż e przedsi ę biorcy Grzegorzowi Waszczukowi, którego pismo skierowane do Urz ę du Miejskiego w Ł asku by ł o na tyle ogólne, i ż nie wskazywa ł o nazw konkretnych przystanków, z których ten przewo ź nik chcia ł by korzysta ć na projektowanej linii komunikacyjnej Ł ask – Pabianice (karta nr 7). Zachowanie takie mo ż e by ć tylko interpretowane jako wykorzystanie uprzywilejowanej pozycji zarz ą dcy drogi w celu powstrzymania pojawienia si ę na rynku nowych konkurentów. Ponadto Gmina Ł ask w toku post ę powania antymonopolowego wskaza ł a, i ż w dniu 7 kwietnia 2006 r. wypowiedzia ł a trzem przewo ź nikom (PKS w Zdu ń skiej Woli Sp. z o.o., PKS w Ł odzi Sp. z o.o. oraz PPKS w Be ł chatowie) umowy na korzystanie z przystanku przy Pl. 11 Listopada, motywuj ą c swoj ą decyzj ę zbyt du ż ym nat ęż eniem ruchu drogowego oraz wzgl ę dami bezpiecze ń stwa pieszych. W opinii Prezesa Urz ę du informacja ta nie mo ż e w jakikolwiek sposób rzutowa ć na rozstrzygni ę cie niniejszego post ę powania, gdy ż Gmina Ł ask 11 nie podj ęł a ż adnych dzia ł a ń w stosunku do przedsi ę biorców, którym odmówi ł a zgody na korzystanie z przystanków i którzy zostali dotkni ę ci skutkami praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . Wspomniane wypowiedzenie umów dotyczy bowiem przewo ź ników, którzy korzystaj ą aktualnie z przystanku przy Pl. 11 Listopada, a mo ż liwo ść zatrzymywania si ę na nim strac ą w dniu 30 czerwca 2006 r. Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż na mocy przepisów art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym, gmina odpowiada za kszta ł t i organizacj ę transportu zbiorowego na swoim terenie i musi dba ć o zapewnienie bezpiecze ń stwa ruchu drogowego. W ka ż dym jednak przypadku gmina jako organ administracji samorz ą dowej powinna równorz ę dnie traktowa ć wszystkich przewo ź ników na swoim terenie, w zgodno ś ci z powszechnie obowi ą zuj ą cymi przepisami ustawy o okik. Brak jest w zwi ą zku z tym uzasadnienia dla dzia ł a ń polegaj ą cych na tym, ż e niektórzy przewo ź nicy prowadz ą swoj ą dzia ł alno ść w sposób „uprzywilejowany”, a inni zmuszani s ą do prowadzenia dzia ł alno ś ci na warunkach mniej korzystnych. Nie do przyj ę cia jest w zwi ą zku z tym, zdaniem Prezesa Urz ę du sytuacja, w której odmowy udost ę pnienia przystanków dotycz ą jedynie niektórych przewo ź ników, podczas gdy dzia ł alno ść na tych przystankach bez ż adnych przeszkód prowadzona jest przez podmioty, które w okresie wcze ś niejszym rozpocz ęł y ś wiadczenie us ł ug przewozowych. Dzia ł alno ść tak ą na korzystniejszych w efekcie warunkach prowadzi tak ż e ZKM w Ł asku, który jest zak ł adem bud ż etowym powo ł anym przez Gmin ę Ł ask do obs ł ugi mieszka ń ców w zakresie powszechnych us ł ug transportowych. W aktach post ę powania znajduje si ę równie ż pismo Dyrektora ZKM w Ł asku, który negatywnie ustosunkowa ł si ę do mo ż liwo ś ci pojawienia si ę na rynku przewozów nowych przedsi ę biorców, którzy na trasie Ł ask – Pabianice (obs ł ugiwanej przez lini ę „D” miejskiego przewo ź nika) stanowiliby konkurentów ZKM w Ł asku. Dzia ł anie Gminy pozostaje w sprzeczno ś ci z postanowieniami ustawy o okik, w szczególno ś ci jej art. 1 i art. 8 ust. 2 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, który wyra ź nie stanowi, ż e „podejmowanie, wykonywanie i zako ń czenie dzia ł alno ś ci gospodarczej jest wolne dla ka ż dego na równych prawach, z zachowaniem warunków okre ś lonych przepisami prawa”. Wolna konkurencja oznacza bowiem dost ę p do rynku na równych prawach dla wszystkich przedsi ę biorców. Przedsi ę biorcy rywalizuj ą o to, aby w drodze oferowania lepszych cen lub warunków ś wiadczenia us ł ug pozyska ć jak najwi ę ksz ą liczb ę kontrahentów. Im wi ę cej jest konkurentów na rynku tym mniej jest mo ż liwo ś ci jednostronnego dyktowania przez przedsi ę biorc ę warunków umów niezale ż nych od konkurentów i kontrahentów. Mechanizmy rynkowe funkcjonuj ą efektywniej, gdy na rynku dzia ł a wi ę cej przedsi ę biorców. Wspomniane wcze ś niej twierdzenie Gminy Ł ask o zaspokojeniu przez funkcjonuj ą cych przewo ź ników potrzeb przewozowych lokalnej spo ł eczno ś ci mog ł oby zosta ć zweryfikowane w procesie konkurowania poszczególnych przedsi ę biorców o pozyskanie pasa ż erów i dostosowania np. ilo ś ci kursów do rzeczywistego zapotrzebowania pasa ż erów. Z powy ż szego wynika, ż e Gmina Ł ask odmawiaj ą c przewo ź nikom prawa do prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej z wykorzystaniem przystanków przez ni ą zarz ą dzanych, stworzy ł a bardzo siln ą barier ę dost ę pu do rynku w ł a ś ciwego i jednocze ś nie zniekszta ł ci ł a warunki do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji na rynku przewozów. Sie ć przystanków autobusowych w granicach miasta tworzy kluczowy element infrastruktury komunikacyjnej, a uzyskanie dost ę pu do przystanków jest warunkiem koniecznym otrzymania zezwolenia od w ł a ś ciwego organu. Dzia ł anie takie jest wbrew interesowi pasa ż erów korzystaj ą cych aktualnie i potencjalnie z us ł ug komunikacji. Przedsi ę biorcy traktowani przez Gmin ę Ł ask w sposób uprzywilejowany, w znacznym stopniu pozbawieni s ą bowiem nacisków na to, aby oferowa ć lepsze ceny lub warunki ś wiadczonych przez siebie us ł ug 12 Bior ą c pod uwag ę wy ż ej wymienione okoliczno ś ci, nale ż y uzna ć i ż zosta ł a spe ł niona druga przes ł anka art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. St ą d orzeczono jak w punkcie I sentencji. Zgodnie z art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o okik Prezes Urz ę du mo ż e w drodze decyzji na ł o ż y ć na przedsi ę biorc ę kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary, je ż eli przedsi ę biorca cho ć by nieumy ś lnie dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ustawy o okik. W niniejszej sprawie Prezes Urz ę du uzna ł , ż e Gmina Ł ask nadu ż y ł a pozycji dominuj ą cej poprzez dzia ł ania, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o okik. W zwi ą zku z tym znajduje zastosowanie przytoczony wy ż ej przepis dotycz ą cy na ł o ż enia kary. Łą czny dochód Gminy Ł ask w roku 2005 wyniós ł (tajemnica przedsi ę biorcy) z ł , z czego dochody w ł asne stanowi ł y 21 218 127 z ł . Wyliczone 10 % od ca ł kowitych dochodów Gminy Ł ask osi ą gni ę tych w roku 2005 wynosi (tajemnica przedsi ę biorcy) z ł i kwota ta stanowi maksymaln ą wysoko ś ci kary pieni ęż nej jaka mog ł a by ć na ł o ż ona przez Prezesa Urz ę du. Jako podstaw ę do wyliczenia wysoko ś ci kary pieni ęż nej Prezes Urz ę du przyj ął dochody w ł asne Gminy Ł ask uj ę te w nast ę puj ą cych kategoriach: dochody uzyskiwane przez jednostki bud ż etowe gminy (tajemnica przedsi ę biorstwa) dochody z maj ą tku gminy (tajemnica przedsi ę biorstwa) odsetki od nieterminowych wp ł at (tajemnica przedsi ę biorstwa), odsetki od ś rodków zgromadzonych na rachunkach bankowych (tajemnica przedsi ę biorstwa) oraz pozosta ł e wp ł ywy (tajemnica przedsi ę biorstwa) Albowiem w ł a ś nie w ś ród tych dochodów gmin znajduj ą si ę dochody zwi ą zane z dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą gminy (np. w szczególno ś ci dochody generowane przez zak ł ady bud ż etowe), które jak pokazuje praktyka, najcz ęś ciej łą cz ą si ę z ewentualnymi naruszeniami regu ł konkurencji. W przypadku Gminy Ł ask łą czna kwota tych dochodów wynios ł a w roku 2005 – (tajemnica przedsi ę biorstwa) W niniejszej sprawie organ antymonopolowy na ł o ż y ł na Gmin ę Ł ask kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 10 000 z ł . Kwota ta stanowi oko ł o (tajemnica przedsi ę biorstwa) maksymalnej kary jaka mog ł a by ć na ł o ż ona przez Prezesa Urz ę du, (tajemnica przedsi ę biorstwa)ogó ł u dochodów Gminy osi ą gni ę tych w roku 2005, a tak ż e (tajemnica przedsi ę biorstwa) kwoty dochodów wzi ę tych przez Prezesa Urz ę du pod uwag ę przy ustalaniu wysoko ś ci kary. Fakt na ł o ż enia kary podkre ś la ć ma naganno ść zachowania podmiotu, który dopu ś ci ł si ę stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , a tym samym naruszy ł ustaw ę o okik. Jednocze ś nie na ł o ż ona kara pe ł ni ć ma funkcj ę prewencyjn ą , zapobiegaj ą c ą stosowaniu sprzecznych z interesem publicznym praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . Przy ustaleniu wysoko ś ci kary organ antymonopolowy uwzgl ę dni ł stopie ń naruszenia interesu publicznoprawnego. Stosowana przez Gmin ę Ł ask praktyka mia ł a na celu ograniczenie swobody prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej przez przewo ź ników, stawiaj ą c jednocze ś nie w uprzywilejowanej pozycji m.in. zak ł ad bud ż etowy gminy. Przedmiotowe zachowanie w konsekwencji przeciwdzia ł a ł o rozwojowi konkurencji na rynku przewozów osób w transporcie drogowym. Zebrane w toku post ę powania materia ł y wskazywa ł y na fakt, i ż Gmina odmówi ł a uzgodnienia zasad korzystania z przystanków trzem przedsi ę biorcom, a skutki tych dzia ł a ń nie zosta ł y dot ą d zniwelowane przez umo ż liwienie korzystania z mienia komunalnego jakim s ą przystanki autobusowe. Ponadto, jak stwierdzi ł S ą d Okr ę gowy w Warszawie – S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów w wyroku z dnia 24 kwietnia 1996 r., sygn. akt XVII Amr 34/95, „kary pieni ęż ne powinny by ć stosowane w sytuacji, gdy zachowanie podmiotu gospodarczego nie tylko jest bezprawne, ale mo ż na tak ż e przypisa ć sprawcy win ę w znaczeniu subiektywnym”. 13 Analizuj ą c zachowanie Gminy Ł ask w tym kontek ś cie nale ż y zwróci ć uwag ę , i ż jako zarz ą dca dróg gminnych i powiatowych w granicach administracyjnych miasta nie mo ż e ona odmówi ć korzystania przez przedsi ę biorców wykonuj ą cych regularne przewozy osób z istniej ą cych przystanków, a to z uwagi na okoliczno ść , i ż droga publiczna wraz ze zlokalizowanymi w pasie drogowym obiektami budowlanymi i urz ą dzeniami, wykorzystywanymi zgodnie z ich przeznaczeniem, jest z definicji otwarta dla ruchu publicznego. Ograniczenia i wyj ą tki w dost ę pie do dróg publicznych okre ś la ustawa o drogach publicznych lub inne przepisy szczególne. Odmawiaj ą c przewo ź nikom zgody na korzystanie z przystanków autobusowych Gmina Ł ask opiera ł a si ę na przes ł ankach, które zosta ł y przez Prezesa Urz ę du uznane za nieuprawnione, a w uzasadnieniu niniejszej decyzji wykazano, i ż zachowanie Gminy nie mia ł o oparcia w przepisach prawa. Ustalaj ą c wysoko ść na ł o ż onej kary organ antymonopolowy wzi ął tak ż e pod uwag ę okoliczno ść , i ż Gmina Ł ask jako jednostka samorz ą du terytorialnego wykonuje okre ś lone zadania publiczne s ł u żą ce zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszka ń ców jej terytorium i na realizacj ę tych ż e zada ń przeznaczone s ą dochody bud ż etu Gminy, w zwi ą zku z czym w za ł o ż eniu nie jest ona nastawiona na osi ą ganie zysków. Ponadto Gmina Ł ask po raz pierwszy naruszy ł a przepisy ustawy o okik. Okoliczno ś ci te przemawiaj ą za wymierzeniem kary w umiarkowanej wysoko ś ci. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o orzec jak w punkcie II sentencji. Art. 105 ust. 3 ustawy o okik okre ś la, i ż ś rodki finansowe pochodz ą ce z kar pieni ęż nych, o których mowa w art. 101-103 ww. ustawy, stanowi ą dochód bud ż etu pa ń stwa. Zgodnie z art. 105 ust. 4 ustawy o okik kar ę pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji, na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie prowadzone w NBP O/O Warszawa o numerze 51-10101010-0078782231000000. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o okik w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 i 3 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Ł odzi. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Ł odzi Iwona BIELSKA Otrzymuje: Gmina Ł ask Urz ą d Miejski w Ł asku ul. Warszawska 14 98-100 Ł ask