RKR-21/2004

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA W KRAKOWIE RKR-400-28/04/MS-3/04 Kraków, dn. 16 sierpnia 2004r. DECYZJA Nr RKR - 21/2004 Na podstawie art. 85 ust. 1, w zwi ą zku z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2003r. Nr 86 poz. 804 z pó ź n. zm.) oraz § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej Delegatur UOKiK (Dz. U. Nr 18 poz. 172 z pó ź n. zm.), w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odmawia si ę wszcz ę cia , na wniosek Pani Gra ż yny Krynickiej-Malinowskiej – przedsi ę biorcy ś wiadcz ą cego us ł ugi kamieniarsko-budowlane pod nazw ą Firma Handlowo-Us ł ugowa z siedzib ą w Krakowie, przy ul. Powsta ń cow 95, post ę powania antymonopolowego w sprawie stosowania przez Gmin ę Miasta Krakowa z siedzib ą pl. Wszystkich Ś wi ę tych 3-4 praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu przez Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych w Krakowie – zak ł ad bud ż etowy Gminy – pozycji zarz ą dcy tych cmentarzy, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji na rynku us ł ug pogrzebowych, polegaj ą ce na zakazywaniu Wnioskodawczyni wjazdu na cmentarze komunalne w Krakowie samochodem ci ęż arowym marki JELCZ. UZASADNIENIE Do Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie wp ł yn ął w dniu 17.02.2004r. wniosek Pani Gra ż yny Krynickiej-Malinowskiej – ś wiadcz ą cej us ł ugi kamieniarsko-budowlane pod nazw ą Firma Handlowo-Us ł ugowa z siedzib ą w Krakowie (zwanej dalej „Wnioskodawczyni ą ”) o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego przeciwko Gminie Miasta Krakowa (zwanej dalej „Gmin ą ”). Pismem z dnia 23.02.2004r. organ antymonopolowy poinformowa ł Wnioskodawczyni ę o wymogach, jakie winien spe ł nia ć wniosek oraz wezwa ł do jego uzupe ł nienia w zakresie uzasadnienia postawionego zarzutu. W dniu 7.05.2004r. Wnioskodawczyni op ł aci ł a i uzupe ł ni ł a wniosek. W uzasadnieniu wniosku podnios ł a, ż e administruj ą cy cmentarzami komunalnymi w Krakowie zak ł ad bud ż etowy Gminy – Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych (zwany dalej „ZCK”) wprowadzi ł utrudnienia w korzystaniu przez Wnioskodawczyni ę z cmentarzy komunalnych. Polegaj ą one za zakazaniu, bez racjonalnego – jej zdaniem – uzasadnienia, wjazdu na teren cmentarzy samochodami ci ęż arowymi o ł adowno ś ci i gabarytach wi ę kszych ni ż samochód marki STAR. Zakaz ten uderza we Wnioskodawczyni ę , która do transportu materia ł ów wykorzystywanych przy budowie grobów oraz zleconych pracach kamieniarskich wykorzystuje samochód marki JELCZ. W jej ocenie zakaz ten – w sytuacji, gdy ZCK wykorzystuje do prac na terenie cmentarzy samochody wi ę ksze i ci ęż sze ni ż STAR – ma 2 charakter dyskryminuj ą cy, a tym samym przeciwdzia ł a rozwojowi konkurencji. Skutki powy ż szego zakazu dotycz ą wszystkich przedsi ę biorców, posiadaj ą cych samochody marki JELCZ, którzy wykonuj ą prace budowlano-kamieniarskie na cmentarzach komunalnych w Krakowie. W zwi ą zku z zakazem s ą oni zmuszeni – w przypadku konieczno ś ci przewozu ci ęż szych ł adunków – do korzystania z po ś rednictwa ZCK lub innych przedsi ę biorców, wykonuj ą cych prace na cmentarzach. Jako dowód na uzasadnienie podniesionych zarzutów Wnioskodawczyni przed ł o ż y ł a kopie korespondencji z ZCK w sprawie wjazdu jej samochodu na teren cmentarzy oraz zdj ę cia, ś wiadcz ą ce, ż e ZCK korzysta z pojazdów ci ęż szych ni ż posiadane przez Wnioskodawczyni ę . Dodatkowo powo ł a ł a si ę na tre ść uzasadnienia decyzji nr RKR-10/2003 z dnia 23.05.2003r., w którym organ antymonopolowy stwierdzi ł , ż e wprowadzenie ogranicze ń co do mo ż liwo ś ci poruszania si ę ś rodkami transportu o okre ś lonych wymiarach winno by ć poprzedzone szczegó ł ow ą analiz ą poszczególnych modeli samochodów i ich ł adowno ś ci. Postanowieniem nr RKR-81/2004 z dnia 11.05.2004r. organ antymonopolowy wszcz ął post ę powanie wyja ś niaj ą ce w celu ustalenia, czy stosowane przez ZCK warunki prowadzenia prac na cmentarzach komunalnych w Krakowie naruszaj ą przepisy ustawy o ochronie (...), uzasadniaj ą c wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy. W toku post ę powania ZCK wyja ś ni ł o, ż e problem dopuszczalno ś ci wjazdu na teren cmentarzy komunalnych samochodów zosta ł uregulowany zarz ą dzeniem Nr 6/96 Dyrektora ZCK z dnia 29.02.1996r. w sprawie zasad prowadzenia robót budowlanych na cmentarzach komunalnych w Krakowie – zwanym dalej „Zasadami”. Powy ż sze zarz ą dzenie okre ś li ł o zakres i sposób korzystania z cmentarzy i ich urz ą dze ń prowadz ą cych tam prace budowlano- kamieniarskie. Wprowadzenie zasad mia ł o zapobiega ć negatywnym skutkom korzystania przez przedsi ę biorców z cmentarzy takim jak: niszczenie alejek, trawników, uszkadzanie grobów, wykonywanie prac bez wymaganego zezwolenia ZCK, czy te ż uchylanie si ę od obowi ą zku wnoszenia op ł at. W zarz ą dzeniu postanowiono te ż , ż e samochody nale żą ce do przedsi ę biorców, wykonuj ą cych na cmentarzach us ł ugi budowlano-kamieniarskie powinny posiada ć rozstaw osi pozwalaj ą cy na swobodne poruszanie si ę po alejach asfaltowych, bez naruszania poboczy. Jednocze ś nie zastrze ż ono, ż e wwo ż enie na cmentarz nawierzchni i elementów nagrobka mo ż e odbywa ć si ę samochodami o ł adowno ś ci i gabarytach nie wi ę kszych ni ż samochód marki STAR. Powy ż sze zasady powtórzone zosta ł y w obowi ą zuj ą cym aktualnie zarz ą dzeniu nr 25/2002 Dyrektora Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych w Krakowie z dnia 1 lipca 2002r. w sprawie prowadzenia robót budowlanych na cmentarzach komunalnych w Krakowie. ZCK wyja ś ni ł o, ż e zasady s ą adresowane wy łą cznie do przedsi ę biorców wykonuj ą cych na cmentarzach komunalnych prace budowlano-kamieniarskie, w tym do Wnioskodawczyni. Stwierdzi ł o równie ż , ż e zarzuty dotycz ą ce wyeliminowania Wnioskodawczyni z rynku s ą bezpodstawne, poniewa ż ZCK nie wykonuje robót budowlano- kamieniarskich, a zatem nie jest konkurentem dla niej i pozosta ł ych przedsi ę biorców wykonuj ą cych prace budowlano-kamieniarskie. Nie ś wiadczy równie ż us ł ug transportowych na ich rzecz. Ustalaj ą c ł adowno ść i gabaryty samochodów, które mog ą wykorzystywa ć w/w przedsi ę biorcy, ZCK nie sugerowa ł o si ę parkiem maszynowym tych przedsi ę biorców, ale konieczno ś ci ą ochrony parkowego charakteru cmentarzy. ZCK wykorzystuje posiadane samochody i inne pojazdy do prowadzenia na terenie cmentarzy prac porz ą dkowych oraz inwestycyjnych (budowa nowych kwater, alejek), 2 3 w zwi ą zku z czym brak jest mo ż liwo ś ci wyeliminowania konieczno ś ci wjazdu pojazdów ci ęż szych ni ż okre ś lone w zasadach. Wyja ś ni ł o tak ż e, ż e udziela jednorazowych zezwole ń na wjazdy samochodami wi ę kszymi ni ż samochód marki STAR, je ż eli przejazd b ę dzie odbywa ć si ę po alejach, których szeroko ść umo ż liwia swobodne poruszanie si ę takiego pojazdu. Powy ż sze zezwolenia s ą udzielane po uzyskaniu pozytywnych opinii inspektora nadzoru ZCK oraz kierownika w ł a ś ciwego cmentarza. W przypadku cmentarzy o zabytkowych charakterze, tj. Rakowickiego oraz Podgórskiego kierownicy cmentarzy mog ą jeszcze dodatkowo ograniczy ć wielko ść wje ż d ż aj ą cych na nie samochodów. Porównuj ą c natomiast ł adowno ść i gabaryty posiadanego przez Wnioskodawczyni ę samochodu marki JELCZ, ZCK stwierdzi ł o, i ż jego ł adowno ść jest dwukrotnie wi ę ksza ni ż samochodu STAR. Oceniaj ą c przedstawiony stan faktyczny, organ antymonopolowy zwa ż y ł , co nast ę puje: Zawarte w przedmiotowym wniosku żą danie wszcz ę cia przeciwko Gminie post ę powania antymonopolowego w sprawie przeciwdzia ł ania ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji, polegaj ą cego na zakazywaniu Wnioskodawczyni wjazdu na cmentarze komunalne w Krakowie samochodem ci ęż arowym marki JELCZ, nie mo ż e zosta ć uwzgl ę dnione. Gmina – jako jednostka samorz ą du terytorialnego – jest zobowi ą zana do realizowania zada ń publicznych wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z pó ź n. zm.). Do zada ń tych nale ż y m. in. prowadzenie i utrzymywanie cmentarzy komunalnych znajduj ą cych si ę w jej granicach administracyjnych. W konsekwencji Gminie, która – wykonuj ą c powy ż sze zadania za po ś rednictwem powo ł anego do tego celu zak ł adu bud ż etowego, organizuje us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej – przys ł uguje status przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie (...). Gmina dzia ł a zatem na – wyznaczonym jej granicami – lokalnym rynku us ł ug cmentarnych. Rynek ten obejmuje us ł ugi zwi ą zane z administrowaniem i utrzymywaniem cmentarzy, a tak ż e zapewnieniem spo ł eczno ś ci lokalnej mo ż liwo ś ci korzystania z cmentarzy i ich urz ą dze ń oraz czynno ś ci wynikaj ą ce z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (Dz. U. z 2000r. Nr 23 poz. 295 z pó ź n. zm.). Natomiast us ł ugi pogrzebowe, w tym ś wiadczone przez Wnioskodawczyni ę us ł ugi budowlano-kamieniarskie, s ą realizowane na indywidualne zamówienia osób dysponuj ą cych prawem do grobu przez przedsi ę biorców, którzy dzia ł aj ą na konkurencyjnym rynku us ł ug pogrzebowych. Podkre ś lenia wymaga, ż e dzia ł alno ść tych przedsi ę biorców nie podlega koncesjonowaniu. W tym stanie rzeczy nale ż y uzna ć , i ż Wnioskodawczyni i ZCK dzia ł aj ą na dwóch ró ż nych rynkach produktowych, a ich dzia ł alno ść nie jest konkurencyjna wzgl ę dem siebie. Stosownie do tre ś ci art. 140 k.c. w ł a ś ciciel – a zatem i Gmina – mo ż e w granicach okre ś lonych przez ustawy i zasady wspó łż ycia spo ł ecznego, z wy łą czeniem innych osób rozporz ą dza ć rzecz ą i korzysta ć z niej zgodnie ze spo ł eczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a w szczególno ś ci pobiera ć po ż ytki i inne dochody z rzeczy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym – gmina mo ż e wydawa ć przepisy okre ś laj ą ce zasady i sposób korzystania z mienia komunalnego – a zw ł aszcza z urz ą dze ń i obiektów 3 4 u ż yteczno ś ci publicznej – zarówno przez mieszka ń ców, jak i przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych us ł ugi dla ludno ś ci. W niniejszej sprawie ZCK - dzia ł aj ą c na podstawie upowa ż nienia udzielonego przez Rad ę Miasta Krakowa – okre ś li ł o w w/w zarz ą dzeniach Dyrektora ZCK zasady korzystania przez przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych us ł ugi budowlano-kamieniarskie z cmentarzy komunalnych i ich infrastruktury. Stosownie do ich tre ś ci wjazd na teren cmentarzy samochodów wykorzystywanych przez przedsi ę biorców wykonuj ą cych us ł ugi budowlane lub kamieniarskie wymaga zezwolenia ZCK, a ich ł adowno ść i gabaryty musz ą by ć dostosowane do szeroko ś ci alejek cmentarnych. Opisane powy ż ej zasady wjazdów samochodów na teren cmentarzy komunalnych nie ograniczaj ą ani nie wp ł ywaj ą na konkurencj ę pomi ę dzy przedsi ę biorcami wykonuj ą cymi na tych cmentarzach prace budowlano-kamieniarskie. S ą one jednakowe dla wszystkich przedsi ę biorców, którzy s ą zobowi ą zani do korzystania z samochodów o okre ś lonej ł adowno ś ci i gabarytach. Wyj ą tkiem od tej zasady – który równie ż nie wywiera wp ł ywu na konkurencj ę – s ą indywidualne zezwolenia na wjazd wi ę kszymi samochodami, w sytuacjach, gdy zezwala na to szeroko ść alej. O tym, i ż zezwolenia takie s ą wydawane, w tym równie ż na rzecz Wnioskodawczyni, ś wiadczy tre ść pisma ZCK z dnia 17.20.2002r. (znak: BC III/9918/2002). Podkre ś li ć nale ż y, i ż podniesiony zarzut - ż e dzia ł ania ZCK zmuszaj ą przedsi ę biorców do zakupu innych samochodów, wynajmowania ich od ZCK lub innych przedsi ę biorców – nie znajduje potwierdzenia ani w zebranym przez organ antymonopolowy materiale dowodowym, ani przed ł o ż onym przez Wnioskodawczyni ę . Dobór parku maszynowego, w tym samochodów do transportu materia ł ów budowlanych na cmentarze komunalne jest indywidualn ą spraw ą ka ż dego przedsi ę biorcy, wykonuj ą cego prace na cmentarzach komunalnych. Racjonalnym dzia ł aniem przedsi ę biorcy by ł by zatem wybór samochodu, którego ł adowno ść i gabaryty umo ż liwia ł yby wjazd na wszystkie aleje cmentarne. Natomiast wybór samochodu o ł adowno ś ci i gabarytach wi ę kszych ni ż okre ś lone przez ZCK wi ąż e si ę z ryzykiem odmowy wjazdu na cmentarze komunalne, poniesienia dodatkowych kosztów wynajmu samochodu, którego ł adowno ść i gabaryty spe ł niaj ą wymagania ZCK. Wnioskodawczyni nie wskaza ł a ż adnego dowodu lub okoliczno ś ci, które dowodzi ł yby lub uprawdopodobnia ł y zarzut zmuszania przedsi ę biorców, prowadz ą cych prace budowlano-kamieniarskie na cmentarzach komunalnych, do korzystania z samochodów nale żą cych do ZCK. Za łą czone przez Wnioskodawczyni ę zdj ę cia, ukazuj ą ce ruch – nale żą cego do ZCK - sprz ę tu budowlanego i samochodów ci ęż arowych o gabarytach wi ę kszych ni ż samochód marki STAR, nie dowodz ą równie ż zasadno ś ci zarzutu antykonkurencyjnej dzia ł alno ś ci ZCK. Zdj ę cia te bowiem dokumentuj ą wykonywanie prac porz ą dkowych oraz inwestycyjnych, których realizacja jest obowi ą zkiem ZCK, a nie realizowanie na indywidualne zamówienia prac budowlano-kamieniarskich. Podnie ść tak ż e nale ż y, ż e pojazdy te poruszaj ą si ę po szerokich, g ł ównych alejach lub b ę d ą cych w budowie. Nie zas ł uguje równie ż na uwzgl ę dnienie powo ł ywanie si ę przez Wnioskodawczyni ę na uzasadnienia decyzji organu antymonopolowego nr RKR-10/2003 i RKR-11/2003 z dnia 23.05.2000r. albowiem podstaw ą do ich wydania by ł inny stan faktyczny. ZCK wprowadzi ł o bowiem w sposób sprzeczny z obowi ą zuj ą cymi przepisami ca ł kowity zakaz wykonywania przez Wnioskodawczyni ę i drugiego przedsi ę biorc ę prac budowlano-kamieniarskich 4 5 na cmentarzach komunalnych w Krakowie, a skutki tego zakazu skonsumowa ł y równie ż ograniczenia w ruchu samochodów. W niniejszej sprawie natomiast zarzut dotyczy wy łą cznie odmowy udzielenia zgody na wjazd samochodów o ł adowno ś ci i gabarytach wi ę kszych ni ż okre ś lone przez ZCK, w tym nale żą cego do Wnioskodawczyni samochodu marki JELCZ. Dzia ł anie zarz ą dcy cmentarza mo ż e wprawdzie utrudnia ć przedsi ę biorcom ś wiadczenia us ł ug, jednak nie prowadzi ono do ograniczenia konkurencji na rynku us ł ug pogrzebowych, w tym us ł ug budowlano-kamieniarskich, ani do eliminacji z rynku przedsi ę biorców, ś wiadcz ą cych takie us ł ugi. Art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie (...) stanowi, i ż Prezes UOKiK mo ż e odmówi ć – w drodze decyzji - wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego, je ż eli z zawartych we wniosku oraz posiadanych przez organ informacji wynika w sposób oczywisty, ż e nie naruszono zakazu okre ś lonego w art. 5, w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 6 i 7 lub zakazu okre ś lonego w art. 8. Maj ą c na uwadze, i ż w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego nie uzyskano dowodów potwierdzaj ą cych zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie (...), a na podstawie informacji zawartych we wniosku oraz posiadanych przez organ antymonopolowy brak jest podstaw do postawienia takiego zarzutu, orzeczono jak w sentencji i odmówiono wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie (...), w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. - od niniejszej decyzji s ł u ż y stronom odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie, za po ś rednictwem Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie, pl. Szczepa ń ski 5, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Barbara du Vall Dyrektor Delegatury Otrzymuj ą : 1. Pani Gra ż yna Krynicka-Malinowska Firma Handlowo-Us ł ugowa ; ul. Powsta ń cow 95a, 31-510 Kraków 2. a/a RKR 5