RKR-24/2002

URZĄD OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA W KRAKOWIE 31-011 Kraków, Pl. Szczepański 5 Tel./Fax (0-12) 421-75-79, 421-74-98 E-mail: krakow@uokik.gov.pl L.dz.: RKR-56-02/02/WJ-5/02 Kraków, dnia 9 września 2002r. DECYZJA Nr RKR - 24/2002 Na podstawie art. 85 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 122, poz. 1319 z późn. zm.) oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w imieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odmawia się wszczęcia - na wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów z siedzibą w Przemyślu przy ul. Bpa J. Śnigurskiego 9 - postępowania antymonopolowego w sprawie ograniczania przez Gminę Przemyśl dostępu do lokalnego rynku zarządzania nieruchomościami na jej terenie i prób eliminowania z tego rynku konkurentów Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Przemyślu. UZASADNIENIE Do Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie wpłynął w dniu 11 lipca 2002r. wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Przemyślu (zwanego dalej „Zrzeszeniem”) o wszczęcie postępowania antymonopolowego przeciwko Gminie Przemyśl (zwanej dalej „Gminą”) w sprawie uznania za ograniczającą konkurencję – w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów – oraz nakazania zaniechania, praktyki polegającej na ograniczaniu dostępu do rynku i próbach eliminowania z rynku konkurentów Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Przemyślu (zwanego dalej „PGM”). Zrzeszenie podniosło, iŜ działa na terenie Przemyśla od 80 lat, świadcząc m.in. usługi w zakresie zarządzania nieruchomościami. Począwszy od 1995 r. sukcesywnie traci jednak zarząd nad dotychczas administrowanymi przez siebie nieruchomościami. Od tego roku bowiem Zarząd Miasta Przemyśla rozpoczął przejmowanie od Zrzeszenia budynków połoŜonych w Przemyślu przy ul. 3-go Maja 5 i Racławickiej 2, przekazując zarząd nad nimi PGM. W toku są równieŜ kolejne podobne postępowania. Zdaniem Wnioskodawcy, Gmina traktuje mienie Skarbu Państwa jak swoje własne i próbuje pozbawić Zrzeszenie zarządu nieruchomościami, przekazując go PGM, którego jest 100 % udziałowcem. Jak twierdzi Zrzeszenie, przejmowanie nieruchomości w zarząd przez PGM odbywa się z naruszeniem przepisu art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.), tj. bez 2 przeprowadzania przez Gminę odpowiednich postępowań przetargowych. Zdaniem Zrzeszenia świadczy to o podejmowaniu przez Gminę działań polegających na ograniczaniu dostępu do lokalnego rynku zarządu i próbach eliminowania z tego rynku konkurentów PGM. Mając na uwadze, iŜ Zrzeszenie – pomimo ciąŜącego na nim obowiązku – nie zawarło w swoim wniosku informacji na temat rynku właściwego w sprawie oraz jego ewentualnych innych uczestników, organ antymonopolowy przeprowadził - w okresie od 18 lipca do 19 sierpnia 2002 r. - postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, Ŝe na terenie Gminy Przemyśl działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami prowadzi Zrzeszenie, PGM oraz kilku innych zarządców posiadających stosowne licencje zawodowe. Z wyjaśnień udzielonych przez Gminę wynika, Ŝe w roku 1998 na terenie Gminy Przemyśl było łącznie 22.407 mieszkań, z czego: - 7.471 - w budynkach spółdzielczych - 3.368 - w budynkach komunalnych - 8.033 - w budynkach prywatnych - 1.048 - w budynkach naleŜących do zrzeszeń - 2.487 - w budynkach zakładowych Mieszkania spółdzielcze naleŜą do zasobów 9 spółdzielni mieszkaniowych, które zarządzają nimi we własnym zakresie. Spółdzielnie te nie zarządzają budynkami zlokalizowanymi na zewnątrz swoich zasobów, jak i nie przystępują w tym zakresie do Ŝadnych przetargów organizowanych przez inne podmioty. Gmina wyjaśniła, Ŝe w skład zasobów komunalnych – w których zlokalizowanych jest 15 % ogólnej liczby mieszkań, połoŜonych na terenie Przemyśla – wchodzą budynki będące wyłączną własnością Gminy oraz jej współwłasnością w ramach wspólnot mieszkaniowych. Zasobami tymi zarządzał w przeszłości zakład budŜetowy Gminy (Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej), który w dniu 1 kwietnia 1993r. został przekształcony w spółkę ze 100 % udziałem Gminy. Przedmiotem działalności PGM Sp. z o.o. jest m.in. zarząd i utrzymanie budynków mieszkalnych i terenów przyległych, stanowiących mienie komunalne. Gmina twierdzi, Ŝe działa w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami . Stosownie bowiem do jej wymogów, PGM zatrudnia zarządców posiadających licencje zawodowe, zaś jako spółka komunalna ze 100 % udziałem Gminy, bezpośrednio zarządza nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Tym samym – w myśl art. 190 ustawy o gospodarce nieruchomościami – wyłączona jest konieczność stosowania art. 189 ust. 2 tej ustawy, a więc wyłaniania zarządców na podstawie ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 76, poz. 334, z późn. zm.). Gmina udzieliła równieŜ wyjaśnień na temat dwóch nieruchomości, wskazanych we wniosku Zrzeszenia. A mianowicie, właściciele lokali wchodzących w skład nieruchomości połoŜonej przy ul. 3-go Maja 5 utworzyli wspólnotę mieszkaniową, która – stosownie do treści art. 18 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) - na posiedzeniu w dniu 30 kwietnia 2002 r. powzięła uchwałę o wyborze trzyosobowego zarządu oraz powierzenia zarządu nieruchomością wspólną PGM-owi. Z kolei nieruchomość połoŜona przy ul. Racławickiej 2, pomimo Ŝe formalnie stanowi jeszcze własność Skarbu Państwa, to jednak w świetle art. 228 ustawy o gospodarce 3 nieruchomościami – faktycznie stała się juŜ mocy prawa, własnością Gminy Przemyśl. Aktualnie prowadzone jest postępowanie zmierzające do wydania przez Wojewodę Podkarpackiego decyzji w powyŜszej sprawie. Gmina potwierdziła, Ŝe obie ww. nieruchomości zarządzane były przez Wnioskodawcę, a obecnie zostały przejęte i oddane w zarząd PGM –owi. Oceniając przedstawiony stan faktyczny organ antymonopolowy zwaŜył, co następuje: Konieczną przesłanką do postawienia przedsiębiorcy, w tym równieŜ Gminie, zarzutu stosowania indywidualnych praktyk ograniczających konkurencję, jest posiadanie przez niego pozycji dominującej na rynku właściwym. W świetle art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie (...) pozycję dominującą posiada przedsiębiorca, który na rynku właściwym nie spotyka się ze skuteczną konkurencją. Istotą dominacji rynkowej jest posiadanie przez przedsiębiorcę takiej siły rynkowej, która umoŜliwia mu działanie w znacznym zakresie niezaleŜnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa się, Ŝe przedsiębiorca posiada pozycję dominującą, jeŜeli jego udział w rynku przekracza 40 %. Ustalenia dotyczące udziału w rynku naleŜy poprzedzić ustaleniem samego rynku właściwego w sprawie, którym – stosownie do art. 4 pkt 8 ustawy o ochronie (...) - jest rynek towarów, które z punktu widzenia nabywców są uznawane za substytuty, tzn. mogą być zastępowalne z uwagi na ich przeznaczenie, cenę, właściwości, w tym jakość. Tak określony rynek właściwy produktowo musi być takŜe ograniczony terytorialnie do obszaru, na którym panują dla przedsiębiorców zbliŜone warunki konkurencji (rynek właściwy terytorialnie). W rozwaŜanym stanie faktycznym, rynkiem właściwym jest lokalny rynek zarządzania nieruchomościami na terenie Gminy Przemyśl. Przedmiotem oceny organu antymonopolowego, zainicjowanej wnioskiem, jest bowiem działalność Zrzeszenia i innych zarządców nieruchomości, a takŜe działalność Gminy, której zasoby zlokalizowane są na obszarze Przemyśla. Stroną popytową tego rynku (zlecających zarząd) są właściciele nieruchomości, w tym Gmina. Stronę podaŜową rynku reprezentują wszyscy przedsiębiorcy świadczący usługę zarządu nieruchomościami, w tym Zrzeszenie i PGM. Z zestawienia zamieszczonego na stronie 2 niniejszej decyzji wynika, Ŝe popyt na usługę oferowaną przez Zrzeszenie znajduje się w rękach właścicieli nieruchomości, w których zlokalizowanych jest 22.407 mieszkań. Pomimo, iŜ dane te pochodzą z 1998 r., organ antymonopolowy uznał je za dostatecznie aktualne z uwagi na specyfikę rynku nieruchomości. Jedną z jego podstawowych charakterystycznych cech jest stabilność, rzadko zachodzące na nim zmiany. W celu ustalenia pozycji Gminy na tym rynku – jako zlecającego zarząd - z powyŜszej liczby naleŜy wyłączyć 7.471 mieszkań spółdzielczych. Mieszkania będące własnością spółdzielni mieszkaniowych administrowane są bowiem wyłącznie przez te spółdzielnie, które m. innymi właśnie do tego celu zostały powołane. Zasoby spółdzielcze nie są przez to przedmiotem walki konkurencyjnej ze strony przedsiębiorców oferujących usługę zarządu. Otrzymana w ten sposób liczba 14.936 mieszkań (22.407 - 7.471), określa maksymalną wielkość (pojemność) rynku zarządu nieruchomości po jego popytowej stronie. 4 Inaczej mówiąc, wszyscy przedsiębiorcy oferujący usługi zarządu nieruchomościami mieszkalnymi na terenie Przemyśla, mogą konkurować o zarząd tylko tymi nieruchomościami, w których zlokalizowanych jest 14.936 mieszkań. Spośród owych 14.936 mieszkań, jedynie 3.368 mieszkań, tj. 22,5 % - stanowią mieszkania komunalne. Z braku innych wskaźników, w szczególności liczby nieruchomości, w których te mieszkania są zlokalizowane naleŜy zatem przyjąć, iŜ udział - będącej właścicielem 3.368 mieszkań - Gminy Przemyśl na lokalnym rynku zarządu nieruchomościami po jego popytowej stronie, wynosi jedynie 22,5 %. Nie jest to znaczny udział w rynku właściwym, a z całą pewnością daleki od ustawowej granicy 40 %, przewidzianej dla przedsiębiorcy posiadającego pozycję dominującej, w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie (...). Mając powyŜsze na względzie stwierdzić naleŜy, Ŝe działania Gminy nie mogą być oceniane pod kątem naruszenia art. 8 ustawy o ochronie (...), tj. stosowania indywidualnych praktyk ograniczających konkurencję polegających na naduŜywaniu pozycji dominującej na rynku właściwym. Jak bowiem ustalono, Gmina Przemyśl takiej pozycji nie posiada. NiezaleŜnie od powyŜszego, organ antymonopolowy – mając na uwadze, Ŝe w swoim wniosku Zrzeszenie z jednej strony domaga się ochrony przed antykonkurencyjnymi działaniami podejmowanymi wyłącznie przez Gminę, z drugiej zaś powołuje na przepis art. 5 ustawy o ochronie (...) dotyczący praktyk zbiorowych - dokonał oceny wniosku równieŜ i pod kątem ewentualnego zawarcia porozumienia ograniczającego konkurencję. Opierając się wyłącznie na treści wniosku, w którym oprócz Gminy pojawia się równieŜ PGM Sp. z o.o. (we wniosku Zrzeszenie ani nie sprecyzowało, na czym miałoby polegać ewentualne porozumienie, ani nie wskazało jego uczestników) naleŜy przyjąć, iŜ przedmiotem oceny pod kątem zawarcia porozumienia winny być zachowania Gminy Przemyśl i PGM. Warunkiem koniecznym uznania określonych wspólnych działań przedsiębiorców za przejaw porozumień ograniczających konkurencję jest niezaleŜność tych przedsiębiorców. PGM Sp. z o.o., co zdaje się zauwaŜać równieŜ Zrzeszenie, takiej niezaleŜności nie posiada. Po pierwsze PGM jest spółką z wyłącznym, 100 % udziałem Gminy. Po drugie PGM - na co zwrócono uwagę powyŜej - całą swoją działalność opiera na mieniu komunalnym, m.in. świadcząc usługi w zakresie zarządzania nieruchomościami, będącymi własnością Gminy. Do realizacji takiego celu, tj. bezpośredniego wykonywania zadań własnych Gminy, PGM zostało zresztą przez tę Gminę powołane. Po trzecie władze PGM wybierane są przez organy Gminy, a przez to od nich zaleŜne. Po czwarte wreszcie – co jest bezpośrednio związane i wynika z trzech powyŜszych załoŜeń - PGM Sp. z o.o., zastępując Gminę w sferze jej działalności polegającej na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie mieszkalnictwa, musi realizować politykę Gminy, posiadającej wyłączne władztwo w tym zakresie. Mając powyŜsze na uwadze naleŜy przyjąć, Ŝe PGM nie moŜe samodzielnie kształtować swojej polityki rynkowej, a tym samym nie posiada - koniecznej dla stwierdzenia jego udziału w porozumieniu ograniczającym konkurencję – niezaleŜności gospodarczej. Reasumując - z powyŜszych względów - opisane we wniosku Zrzeszenia działania nie mogą być oceniane pod kątem zawarcia przez Gminę i PGM porozumienia ograniczającego konkurencję, a wyłącznie pod kątem ewentualnego naduŜycia pozycji dominującej przez samą Gminę Przemyśl. 5 Mając jednak na względzie, iŜ Gmina nie posiada takiej pozycji na lokalnym rynku nieruchomości mogących stanowić obszar walki konkurencyjnej o ich zarząd, naleŜało skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie (...) i odmówić wszczęcia postępowania antymonopolowego na wniosek Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Przemyślu. Przepis ten stanowi bowiem, iŜ organ antymonopolowy moŜe - w drodze decyzji – odmówić wszczęcia postępowania antymonopolowego, jeŜeli stwierdzi, iŜ z informacji zawartych we wniosku wynika w sposób oczywisty, Ŝe nie naruszono zakazu określonego w art. 5, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 6 i 7 lub zakazu określonego w art. 8. Stosownie do ust. 2 artykułu 85 ustawy, przez wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania antymonopolowego, organ antymonopolowy moŜe przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu uzyskanie dodatkowych informacji. W niniejszej sprawie takie postępowanie przeprowadzono, a uzyskane informacje stanowiły podstawę do orzeczenia, jak w sentencji. Stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie (...), w związku z art. 479 28 § 2 k.p.c. - od niniejszej decyzji słuŜy stronom odwołanie do Sądu Okręgowego - Sądu Antymonopolowego w Warszawie, za pośrednictwem Delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Krakowie, w terminie dwutygodniowym od dnia jej doręczenia. Z upowaŜnienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Krakowie Barbara du Vall Otrzymują: 1. Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów ul. Bpa J. Śnigurskiego 9 37-700 Przemyśl 2. a/a RKR