RKR-28/2007

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA UOKIK W KRAKOWIE 31 - 011 Kraków, Pl. Szczepa ń ski 5, tel/fax (012) 421-75-79, 421-74-98, E-mail: krakow@uokik.gov.pl RKR-400-12/06/MS-24/2007 Kraków, dn. 10 kwietnia 2007r. DECYZJA Nr RKR – 28/2007 Na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005r. Nr 244 poz. 2080 pó ź n. zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej Delegatur UOKiK (Dz. U. Nr 18 poz. 172 z pó ź n. zm.), po przeprowadzeniu post ę powania wyja ś niaj ą cego – w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów - odmawia si ę wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego - na wniosek Bo ż eny Paluch Firma Handlowo – Us ł ugowa „COSSMA” z siedzib ą w Rzeszowie przy ul. Morgowej 71 – przeciwko Powiatowi Jaros ł awskiemu pod zarzutem stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . UZASADNIENIE Do Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura UOKIK w Krakowie – zwanego dalej „organem antymonopolowym” - wp ł yn ął w dniu 29.06.2006r. wniosek Bo ż eny Paluch prowadz ą cej dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Firma Handlowo – Us ł ugowa COSSMA z siedzib ą w Rzeszów przy ul. Morgowej 71 – zwan ą dalej „Wnioskodawczyni ą ” - o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego przeciwko: 1. Powiatowi Jaros ł awskiemu z siedzib ą przy ul. Jana Paw ł a II 17, 2. Polskiej Izbie Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji z siedzib ą w Warszawie, przy al. Jerozolimskich 144, 3. Miastu Ł a ń cut z siedzib ą przy pl. Sobieskiego 18 oraz 4. Polskiej Komunikacji Samochodowej CONNEX Ł a ń cut Sp. z o.o. siedzib ą w Ł a ń cucie, Wola Dalsza 368 pod zarzutem stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . W dniu 29.06.2006r. organ antymonopolowy wszcz ął post ę powanie wyja ś niaj ą ce w przedmiotowej sprawie, którego celem by ł o wst ę pne ustalenie, czy nast ą pi ł o naruszenie przepisów powo ł anej na wst ę pie ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005r. Nr 244 poz. 2080 pó ź n. zm.)- zwanej dalej „ustawy o ochronie (...)”, uzasadniaj ą ce wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego, w tym czy sprawa ma charakter antymonopolowy. W trakcie post ę powania wyja ś niaj ą cego wniosek zosta ł nast ę pnie ograniczony przez Wnioskodawczyni ę , która pismem z dnia 9.10.2006r. ograniczy ł a i doprecyzowa ł a wniosek, wnosz ą c ostatecznie o wszcz ę cie post ę powania przeciwko: - Powiatowi Jaros ł awskiemu zwanemu dalej „Powiatem” - pod zarzutem naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 w/w ustawy o ochronie (…), tj. nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania komunikacji autobusowej na terenie powiatu poprzez przeciwdzia ł anie rozwojowi konkurencji na lokalnym rynku przewozów regularnych, polegaj ą ce na odmowie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie Rzeszów – Przeworsk – Jaros ł aw; - Miastu Ł a ń cut zwanemu dalej „Miastem” - pod zarzutem naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 1 i 5 powo ł anej ustawy, tj. nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku dysponowania przystankami autobusowymi poprzez narzucanie ra żą co niskich op ł at za wjazd na przystanki na placu przy ul. Pi ł sudskiego i Cetnarskiego oraz przeciwdzia ł anie rozwojowi konkurencji na lokalnym rynku przewozów regularnych, polegaj ą ce na odmowie udost ę pnienia Wnioskodawczyni przystanków autobusowych po ł o ż onych na tym placu oraz - Polskiej Komunikacji Samochodowej CONNEX Ł a ń cut Sp. z o.o. zwanemu dalej „PKS” - pod zarzutem naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy, tj. nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku zarz ą dzania dworcem autobusowym w Ł a ń cucie poprzez przeciwdzia ł anie rozwojowi konkurencji na lokalnym rynku przewozów regularnych, polegaj ą ce na odmowie udzielenia Wnioskodawczyni zgody na korzystanie z tego dworca. W toku post ę powania wyja ś niaj ą cego Powiat Jaros ł awski pismami z dnia 14.09.2006r. (znak: KTD.III. 5426-82/06) oraz 10.10.2006r. (znak: KTD.III. 5426-82/06) wyja ś ni ł , ż e uzasadnieniem odmowy uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie Rzeszów – Przeworsk – Jaros ł aw by ł o zagro ż enie dla ju ż istniej ą cych autobusowych przewo ź ników regularnych oraz kolejowych ze wzgl ę du na zaspokojenie potrzeb przewozowych. Zdaniem Powiatu zaspokojenie potrzeb przewozowych potwierdzone jest brakiem wniosków o kolejne uruchomienie kursów; zaplanowaniem przez Wnioskodawczyni ę kursów w bezpo ś rednim s ą siedztwie czasowym istniej ą cej komunikacji samochodowej i kolejowej, co niekorzystnie odbije si ę na poziomie zape ł nienia a tak ż e rentowno ś ci kursów autobusów i poci ą gów oraz malej ą c ą aktywno ść komunikacyjn ą spo ł ecze ń stwa odzwierciedlon ą niskim zape ł nieniem autobusów. Miasto natomiast w pi ś mie z dnia 24.07.2006r. (znak: BI-5552/33/06) uzasadni ł o odmow ę pozwolenia na korzystanie przez Wnioskodawczyni ę z przystanków po ł o ż onych na placu przy ul. Pi ł sudskiego i Cetnarskiego ograniczon ą przepustowo ś ci ą zatok i zagro ż eniem bezpiecze ń stwa, zarówno innych przewo ź ników, jak i osób korzystaj ą cych z ich us ł ug. Podnios ł o tak ż e, ż e w okresie 1.01.2004 – 30.06.2006 o ś miu przewo ź ników ubiega ł o si ę o pozwolenie na korzystanie z tych przystanków. W dwóch przypadkach Miasto odmówi ł o udost ę pniania przystanków, w dwóch innych zawarte zosta ł y umowy z przewo ź nikami na korzystanie z tych przystanków, natomiast w pozosta ł ych przypadkach prowadzone jest post ę powanie w przedmiocie udost ę pnienia lub odmowy udost ę pnienia w/w przystanków. 2 PKS pismem z dnia 24.07.2006r. (znak: DO/252/2006) wyja ś ni ł o, ż e odmowa udzielenia zgody na korzystanie przez Wnioskodawczyni ę z dworca autobusowego w Ł a ń cucie uzasadniona by ł a ochron ą swoich interesów ekonomicznych, poniewa ż planowane przez Wnioskodawczyni ę godziny odjazdów i przyjazdów jej autobusów pokrywa ł y si ę z rozk ł adem jazdy autobusów PKS. Wyja ś ni ł o tak ż e, ż e wysoko ść stawek za wjazd na teren dworca autobusowego zosta ł a ustalona na podstawie ponoszonych kosztów jego eksploatacji oraz zosta ł a zatwierdzona przez Burmistrza Miasta Ł a ń cuta. W toku post ę powania wyja ś niaj ą cego organ antymonopolowy ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny i zwa ż y ł o nast ę puje: Wnioskodawczyni prowadzi dzia ł alno ść gospodarcz ą w zakresie zbiorowego transportu drogowego osób na podstawie wpisu do ewidencji gospodarczej prowadzonej przez Prezydenta Miasta Rzeszowa pod numerem 9717. W zwi ą zku z planowanym uruchomieniem przewozów regularnych na trasie Rzeszów – Przeworsk – Jaros ł aw Wnioskodawczyni wyst ą pi ł a do w ł a ś ciwych zarz ą dców dróg o wyra ż enie zgody na korzystanie z zatok lub przystanków, a do Marsza ł ka Województwa Podkarpackiego - o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na tej trasie. Spo ś ród zarz ą dców dróg jedynie Miasto Ł a ń cut oraz PKS CONNEX Ł a ń cut Sp. z o.o. odmówi ł y udzielenia zgody na korzystanie z przystanków i dworca autobusowego. Natomiast Marsza ł ek Województwa Podkarpackiego, rozpoznaj ą c z ł o ż ony przez Wnioskodawczyni ę wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów na tej trasie, wyst ą pi ł w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 6 wrze ś nia 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 Nr 204 poz. 2088 z pó ź n. zm.) do starostów w ł a ś ciwych ze wzgl ę du na planowany przebieg linii autobusowej z wnioskiem o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na powy ż szej trasie. Uzgodnienia starostów w tym zakresie stanowi ą zagadnienie wst ę pne w rozumieniu art. 106 k.p.a. i przyjmuj ą form ę postanowie ń wydanych w ramach posiadanych przez nich uprawnie ń Spo ś ród jednostek samorz ą du terytorialnego jedynie Powiat Jaros ł awski – postanowieniem Starosty Jaros ł awskiego z dnia 29.05.2006r. (znak: KTD.III.5426-82/06) – odmówi ł pozytywnego uzgodnienia, argumentuj ą c swoje stanowisko brakiem rezerwy taborowej Wnioskodawczyni, niedoprecyzowaniem lokalizacji niektórych przystanków, uniemo ż liwiaj ą c ą kontrol ę relacji rozk ł adu jazdy przez Inspekcj ę Transportu Drogowego, zagro ż eniem dla ju ż istniej ą cych linii regularnych samochodowych oraz kolejowych ze wzgl ę du na zaspokojenie potrzeb przewozowych potwierdzone brakiem wniosków o kolejne uruchomienie kursów, zaplanowaniem kursów w bezpo ś rednim s ą siedztwie czasowym istniej ą cej komunikacji samochodowej i kolejowej co niekorzystnie odbije si ę na poziomie zape ł nienia autobusów i poci ą gów i rentowno ś ci kursów, oraz malej ą c ą aktywno ść komunikacyjn ą spo ł ecze ń stwa odzwierciedlon ą niskim zape ł nieniem autobusów. Postanowienie to zosta ł o zaskar ż one przez Wnioskodawczyni ę do Samorz ą dowego Kolegium Odwo ł awczego w Przemy ś lu, które postanowieniem z dnia 23.06.2006r. uchyli ł o w ca ł o ś ci zaskar ż one orzeczenie i przekaza ł o spraw ę do ponownego rozpatrzenia przez Starost ę Jaros ł awskiego. Organ ten uwzgl ę dni ł wyja ś nienia Wnioskodawczyni w zakresie nieprawid ł owo ś ci w rozk ł adzie jazdy oraz braku rezerwy w taborze na wypadek trudno ś ci technicznych b ą d ź eksploatacyjnych, jednak ż e kolejnym postanowieniem z dnia 17.07.2006r. (znak: j.w.) ponownie odmówi ł pozytywnego uzgodnienia wydania zezwolenia 3 na wykonywanie przewozów regularnych na trasie Rzeszów – Przeworsk – Jaros ł aw. W konsekwencji, po uprawomocnieniu si ę w/w postanowienia, Marsza ł ek Województwa Podkarpackiego decyzj ą z dnia 28.07.2006r. (znak: DT.II.5432/2/-78/AB/06) odmówi ł Wnioskodawczyni udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na przedmiotowej trasie. Uwzgl ę dniaj ą c ustalenia post ę powania wyja ś niaj ą cego, organ antymonopolowy w dniu 15.02.2007r. wszcz ął na wniosek Bo ż eny Paluch post ę powania antymonopolowe pod zarzutem naruszenia przez Miasto Ł a ń cut oraz PKS CONNEX Ł a ń cut Sp. z o.o. art. 8 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie (…), tj. stosowania przez w/w podmioty praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę poprzez przeciwdzia ł anie rozwojowi konkurencji na lokalnym rynku przewozów regularnych polegaj ą ce na nie wyra ż eniu zgody na korzystanie przez Wnioskodawczynie z przystanków po ł o ż onych w Ł a ń cucie na placu przy ulicy Pi ł sudskiego i Cetnarskiego oraz na dworcu autobusowym. Natomiast ustalenia post ę powania wyja ś niaj ą cego nie da ł y podstaw do wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego przeciwko Powiatowi Jaros ł awskiemu. Art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie (...) stanowi, i ż organ antymonopolowy mo ż e odmówi ć – w drodze decyzji - wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego, je ż eli z zawartych we wniosku oraz posiadanych przez organ informacji wynika w sposób oczywisty, ż e nie naruszono zakazu okre ś lonego w art. 5, w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 6 i 7 lub zakazu okre ś lonego w art. 8. Mo ż e tak ż e - przed wydaniem postanowienia o wszcz ę ciu lub decyzji o odmowie wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego - przeprowadzi ć post ę powanie wyja ś niaj ą ce, maj ą ce na celu uzyskanie dodatkowych informacji niezb ę dnych do rozstrzygni ę cia o wszcz ę ciu lub odmowie wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego. Warunkiem koniecznym do wydania decyzji w sprawie ograniczania konkurencji i zastosowania instrumentów prawnych zawartych w ustawie o ochronie (…) jest wykazanie, i ż w niniejszym stanie faktycznym nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznego poprzez nielegalne, nosz ą ce charakter praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , dzia ł ania przedsi ę biorców posiadaj ą cych pozycj ę dominuj ą c ą na rynku albo zawieraj ą cych porozumienia ograniczaj ą ce konkurencj ę . Oznacza to zatem, i ż ustawa ma zastosowanie wy łą cznie do przedsi ę biorców lub podmiotów, którym przepisy przyznaj ą status przedsi ę biorcy. Zgodnie z tre ś ci ą art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie (…) pod poj ę ciem „przedsi ę biorca” - rozumie si ę przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999r. - Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z pó ź n. zm.), a tak ż e m.in. osob ę prawn ą organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Dla ustalenia, czy dzia ł ania Powiatu w przedmiotowej sprawie uprawniaj ą do uznania go za przedsi ę biorc ę w rozumieniu w/w przepisu i przyznania mu legitymacji biernej w ewentualnym post ę powaniu antymonopolowym konieczne jest przeprowadzenie analizy aktualnego orzecznictwa. Stosownie do tre ś ci uchwa ł y Naczelnego S ą du Administracyjnego z dnia 28.05.2001r. (sygn. akt: OPK 8/2001) „ uzgodnienie lub odmowa uzgodnienia rozk ł adu jazdy przez organ wykonawczy w ł a ś ciwej miejscowo jednostki samorz ą du terytorialnego nale ż y uzna ć za decyzj ę administracyjn ą ”. Natomiast zgodnie z postanowieniem S ą du Antymonopolowego z dnia 16.12.1998r. (sygn. akt XVII Ama 88/98) „ organy administracji 4 pa ń stwowej rozpatruj ą ce w formie decyzji administracyjnej sprawy z zakresu administracji publicznej nie mog ą by ć traktowane jako podmioty organizuj ą ce lub ś wiadcz ą ce us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym, obecnie art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie (…). Decyzje tych organów nie podlegaj ą kognicji Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz S ą du Antymonopolowego, chocia ż by nawet wywiera ł y skutki w zakresie ograniczania konkurencji. Decyzje te mog ą by ć zaskar ż ane w drodze administracyjnej” . Stanowisko to zosta ł o podtrzymane przez S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który w wyroku z dnia 3.08.2005r. (sygn. akt: XVII Ama 36/04) stwierdzi ł , i ż „wydanie w formie decyzji zezwolenia, o którym mowa w art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996r. o utrzymaniu porz ą dku i czysto ś ci w gminach, na prowadzenie przez przedsi ę biorców dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci nale ż y do sfery wykonywania w ł adzy samorz ą dowej (imperium). Dzia ł anie takie nie podlega kontroli ze strony Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, lecz nadzorowi organów wskazanych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)” . Równie ż w literaturze przedmiotu przyjmuje si ę podobne stanowisko, stwierdzaj ą c i ż „nie maj ą przymiotu strony w post ę powaniu antymonopolowym organy gminy, je ż eli rozpatruj ą w formie decyzji administracyjnej indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, chocia ż by nawet decyzje te przeciwdzia ł a ł y ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania lub rozwoju konkurencji. Od decyzji tych s ł u ż y na zasadach ogólnych droga odwo ł ania do organu wy ż szej instancji oraz skarga do s ą du administracyjnego. Dzia ł alno ść orzecznicza organów gminy z zakresu administracji publicznej nie podlega ocenie Prezesa UOKiK w trybie ustawy antymonopolowej” (vide: S. Behitzay „Gmina jako przedsi ę biorca”, „Rzeczpospolita” 2004 (7/21). Powy ż sze stanowisko znajduje tak ż e potwierdzenie w linii orzeczniczej Trybuna ł u Sprawiedliwo ś ci Wspólnot Europejskich, która wyklucza z zakresu poj ę cia przedsi ę biorstwa w rozumieniu regu ł konkurencji zawartych w Traktacie Ustanawiaj ą cym Wspólnot ę Europejsk ą (art 81- 86 Traktatu) podmioty wykonuj ą ce w ł adz ę publiczn ą . Przyk ł adowo w orzeczeniu z dnia 19.01.1994r. (SAT Fluggesellschaft mbH v. Eurocontrol) Trybuna ł i orzek ł , i ż „rozpatrywana jako ca ł o ść , dzia ł alno ść Eurocontrol (...) jest zwi ą zana poprzez jej przedmiot, cel oraz regu ł y, którym podlega, z nadzorem i kontrol ą przestrzeni powietrznej, która jest dzia ł alno ś ci ą w ł adzy publicznej i jako taka nie jest dzia ł alno ś ci ą ekonomiczn ą podlegaj ą c ą wspólnotowym regu ł om konkurencji” . W ś wietle powo ł anego orzecznictwa, stwierdzi ć nale ż y w tym stanie faktycznym, ż e Powiat - w zakresie uzgadniania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych realizowanego w formie orzecze ń wydawanych w trybie k.p.a. – nie jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie (…) i w konsekwencji nie jest biernie legitymowany do wyst ę powania w ewentualnym post ę powaniu antymonopolowym. Maj ą c powy ż sze na uwadze - orzeczono, jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie (...) w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji s ł u ż y odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony 5 Konkurencji i Konsumentów Delegatura UOKIK w Krakowie, 31-011 Kraków, pl. Szczepa ń ski 5, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia. Z up. Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Leszek Piekarz Zast ę pca Dyrektora UOKIK Otrzymuj ą : 1 x Pani Bo ż ena Paluch Firma Handlowo –Us ł ugowa COSSMA , ul. Morgowa 71, 35-301 Rzeszów 1 x a/a 6