RŁO-10/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Ul. Piotrkowska 120 90-006 Ł ód ź , P-36 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl R Ł O/411- 5/06/TD- Ł ód ź , dnia 21 marca 2008 r. DECYZJA Nr R Ł O Nr 10/2008 Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2080, z 2006 r. Nr 157, poz. 1119, Nr 170, poz. 1217, Nr 249, poz. 1834) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy, w zwi ą zku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 660, Nr 171, poz. 1206), stosownie do § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. z 2002 r., Nr 18, poz. 172, ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du, w zwi ą zku z podejrzeniem naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą cym na nadu ż ywaniu przez Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne - Ł ód ź Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug komunikacji miejskiej w Ł odzi, poprzez pobieranie op ł at dodatkowych za sprzeda ż biletów w pojazdach komunikacji miejskiej, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nie stwierdza si ę stosowania przez Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne - Ł ód ź Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , w zwi ą zku pobieraniem op ł at dodatkowych za sprzeda ż biletów w pojazdach komunikacji miejskiej. Uzasadnienie W dniach od 16 stycznia 2006 r. do 7 marca 2006 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej: „Prezes Urz ę du”) przeprowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce, maj ą ce na celu wst ę pne ustalenie, czy Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne – Ł ód ź Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi (zwana równie ż dalej: „MPK Ł ód ź ”) nadu ż ywa pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug komunikacji miejskiej w Ł odzi poprzez pobieranie od konsumentów dodatkowych op ł at za sprzeda ż biletów jednorazowych w pojazdach nale żą cych do przedsi ę biorcy. W toku post ę powania wyja ś niaj ą cego ustalono, i ż MPK Ł ód ź pobiera dodatkowe op ł aty za sprzeda ż biletów jednorazowych o nomina ł ach 0,85 z ł , 1,20 z ł , 1,70 z ł i 2,40 z ł . Z informacji przekazanych przez MPK w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego wynika ł o, i ż wysoko ść op ł at za przewóz osób i baga ż u ś rodkami komunikacji miejskiej w granicach administracyjnych miasta Ł odzi reguluje Uchwa ł a Rady Miejskiej w Ł odzi nr LI/935/05 z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalania op ł at za us ł ugi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Ł odzi. W za łą czniku nr 2 do wy ż ej wymienionej uchwa ł y ustalono, i ż przewo ź nik w przypadku prowadzenia sprzeda ż y w poje ź dzie ma prawo do pobierania op ł aty dodatkowej w wysoko ś ci do 0,50 z ł . W zwi ą zku z powy ż szym, wprowadzono nast ę puj ą ce op ł aty dodatkowe w przypadku nabycia biletu w poje ź dzie MPK Ł ód ź : 2 • 0,25 z ł – w przypadku biletów o warto ś ci nominalnej 0,85 z ł ; cena sprzeda ż y 1,10 z ł ; • 0,50 z ł – w przypadku biletów o warto ś ci nominalnej 1,70 z ł ; cena sprzeda ż y 2,20 z ł ; • 0,30 z ł – w przypadku biletów o warto ś ci nominalnej 1,20 z ł ; cena sprzeda ż y 1,50 z ł , • 0,50 z ł - w przypadku biletów o warto ś ci nominalnej 2,40 z ł ; cena sprzeda ż y 2,90 z ł . MPK Ł ód ź podkre ś li ł o, i ż podj ęł o, na wnioski Zarz ą du Dróg i Transportu w Ł odzi oraz pasa ż erów, decyzj ę o wprowadzeniu sprzeda ż y biletów w pojazdach. Powy ż sza forma sprzeda ż y ma w za ł o ż eniach charakter wyj ą tkowy i powinna umo ż liwia ć nabycie biletów osobom, które z pewnych wzgl ę dów nie zakupi ł y ich w punktach sprzeda ż y. Wprowadzenia jej powoduje na ł o ż enie na przewo ź nika nowych obowi ą zków oraz powstanie dodatkowych kosztów. Ponadto sprzeda ż biletów przez kieruj ą cych pojazdami komunikacji miejskiej mo ż e negatywnie wp ł yn ąć na jako ść i p ł ynno ść realizacji us ł ugi przewozowej. Analiza dokumentów i informacji zebranych w toku post ę powania da ł a podstaw ę do przyj ę cia, ż e MPK Ł ód ź ma pozycj ę dominuj ą c ą na lokalnym rynku us ł ug komunikacji miejskiej w Ł ódzi, a jej dzia ł ania polegaj ą ce na ró ż nicowaniu cen biletów za przewozy komunikacji miejskiej ze wzgl ę du na miejsce ich sprzeda ż y uzasadniaj ą wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego. W dniu 8 marca 2006 r. Prezes Urz ę du Postanowieniem nr 1/411-5/06 wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą cym na nadu ż ywaniu przez Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne - Ł ód ź Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug komunikacji miejskiej w Ł odzi, poprzez pobieranie op ł at dodatkowych za sprzeda ż biletów w pojazdach komunikacji miejskiej. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego, w pi ś mie z dnia 15 marca 2006 r. (karty nr 27-28) MPK Ł ód ź podtrzyma ł o wyra ż one wcze ś niej stanowisko dotycz ą ce powodów wprowadzenia zró ż nicowanych cen biletów na przewozy ś rodkami komunikacji miejskiej w Ł odzi. MPK Ł ód ź stan ęł o na stanowisku, i ż przedstawiony mu zarzut nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym jest bezzasadny. Wskazano ponadto, ż e zgodnie z tre ś ci ą art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach rada gminy mo ż e ustala ć ceny urz ę dowe za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego. Dodatkowa op ł ata uiszczana przy zakupie biletów przejazdu w ś rodkach komunikacji miejskiej zosta ł a wprowadzona na skutek przyj ę tej przez organ Gminy Miasta Ł ód ź regulacji. Zdaniem przedsi ę biorcy op ł aty te nie s ą ź ród ł em nieuzasadnionych korzy ś ci dla MPK Ł ód ź . Uzyskane w ten sposób wp ł ywy przeznaczone s ą na czynno ś ci zwi ą zane z obs ł ug ą administracyjn ą tej sprzeda ż y, dostosowanie pojazdów komunikacji miejskiej do sprzeda ż y biletów, op ł at ę prowizyjn ą dla kierowców i motorniczych (dla których sprzeda ż biletów stanowi dodatkowy obowi ą zek). Ponadto, jak podkre ś lono, MPK Ł ód ź dokonuje sprzeda ż y biletów w imieniu i na rzecz Gminy Miasta Ł ód ź jako jeden z bardzo wielu dystrybutorów dzia ł aj ą cych na terenie Ł odzi. Umo ż liwienie zakupu biletów w autobusach i tramwajach nie jest zatem wed ł ug MPK Ł ód ź przejawem praktyki monopolistycznej, lecz jedynie przyczynia si ę do zwi ę kszenia dost ę pno ś ci biletów dla wygody tych pasa ż erów, którzy z ró ż nych przyczyn nie kupili biletu przed wej ś ciem do pojazdu komunikacji miejskiej. Pismem z dnia 3 marca 2008 r. Prezes Urz ę du zawiadomi ł MPK Ł ód ź o zako ń czeniu zbierania materia ł u dowodowego oraz mo ż liwo ś ci zapoznania si ę z materia ł em 3 zgromadzonym w aktach sprawy i ko ń cowego wypowiedzenia si ę co do zebranych dowodów oraz przedstawionych zarzutów. W dniu 13 marca 2008 r. wyznaczony pe ł nomocnik MPK Ł ód ź zapozna ł si ę z aktami sprawy i nie zg ł osi ł uwag dotycz ą cych zebranego materia ł u dowodowego. Prezes Urz ę du ustali ł : Interes publicznoprawny: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (zwana dalej: „ustawa o okik”) nale ż y do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o okik „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest zatem rzecznikiem interesu publicznego. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie czy okoliczno ś ci sprawy dotykaj ą interesu publicznego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków do powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji nale ż y uzna ć – zdaniem S ą du – jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. Poniewa ż do podmiotów funkcjonuj ą cych na rynku nale żą nie tylko przedsi ę biorcy, ale i konsumenci, naruszenie tego interesu mo ż e mie ć miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą o okik dotkni ę ta jest sfera interesów szerokiego kr ę gu konsumentów. O tym, i ż okoliczno ś ci niniejszej sprawy dotycz ą interesu publicznego, decyduje fakt, i ż kwestionowany obowi ą zek wniesienia dodatkowej op ł aty za bilety sprzedawane u kierowców jest stosowany powszechnie, a praktyka oddzia ł uje na ka ż dego potencjalnego konsumenta, który chcia ł by skorzysta ć z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego nabywaj ą c bilet jednorazowy u kierowcy. Tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie o okik dla ustalenia czy kwestionowana praktyka nosi znamiona praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . Rynek w ł a ś ciwy Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego b ę dzie decydowa ł o o tym, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą . Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu na rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ustawy o okik – obecnie art. 4 pkt 9 ustawy). W ocenie Prezesa Urz ę du rynkiem w ł a ś ciwym, w znaczeniu produktowym, w niniejszej sprawie jest lokalny rynek us ł ug komunikacji miejskiej. Okre ś laj ą c rynek w ł a ś ciwy w sprawie w uj ę ciu produktowym nale ż y pos ł u ż y ć si ę definicj ą przyj ę t ą w Ustawie z dnia 6 wrze ś nia 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. 4 z 2007 r., Nr 125, poz. 874) – zwana dalej: „ustawa o transporcie drogowym”. Art. 4 pkt 7a tej ustawy definiuje komunikacj ę miejsk ą , jako przewóz regularny wykonywany w ramach lokalnego transportu zbiorowego w granicach administracyjnych miasta albo miasta i gminy, wzgl ę dnie miast albo miast i gmin s ą siaduj ą cych, je ż eli zawar ł y porozumienie lub utworzy ł y zwi ą zek mi ę dzygminny w sprawie realizacji komunikacji na swoim obszarze. Odnosz ą c si ę do definicji rynku w ł a ś ciwego zawartej w przepisach ustawy o okik, nale ż y przede wszystkim jednak podkre ś li ć , i ż mo ż liwe substytuty dla transportu miejskiego (takie jak: transport prywatnymi samochodami, transport dalekobie ż ny, czy taksówkowy) nie stanowi ą w istocie na tyle bliskich substytutów dla tego rynku, by mo ż na je by ł o zalicza ć do tego samego rynku w ł a ś ciwego. Wymienione rodzaje us ł ug przewozowych odpowiadaj ą bowiem ró ż nym zapotrzebowaniom nabywców lub ich cena i inne w ł a ś ciwo ś ci (w tym jako ść ) znacznie ró ż ni ą od tych charakteryzuj ą cych rynek transportu miejskiego. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie jest zatem rynek ś wiadczenia us ł ug komunikacji miejskiej. Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest tak ż e jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów, s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. W wymiarze geograficznym rynek komunikacji miejskiej ma charakter lokalny, bowiem istota us ł ug komunikacji miejskiej sprawia, i ż zaspokajaj ą one potrzeby spo ł eczno ś ci lokalnej. Zakres rynku geograficznego w niniejszej sprawie okre ś laj ą potrzeby mieszka ń ców, którzy zg ł aszaj ą popyt na przewóz w obr ę bie miasta. Wydaje si ę , ż e potrzeby przewozowe w ramach miasta (zaspokajane przez MPK Ł ód ź ) s ą odmienne od potrzeb zwi ą zanych z poruszaniem si ę na szerszym terytorium, natomiast ograniczenie rynku do terenu miasta Ł ód ź znajduje uzasadnienie w jednorodno ś ci potrzeb dotycz ą cych transportu na tym terenie. W zwi ą zku z powy ż szym teren ograniczony granicami administracyjnymi Miasta Ł ód ź stanowi p ł aszczyzn ę , któr ą okre ś la rynek w ł a ś ciwy w sprawie w uj ę ciu geograficznym. Uczestnicy rynku w ł a ś ciwego Uczestnikiem rynku w ł a ś ciwego po stronie poda ż y jest MPK Ł ód ź oraz czterech innych przewo ź ników (dowód: karty nr 199 oraz 211-216): • Mi ę dzygminna Komunikacja Tramwajowa Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi, • „Tramwaje Podmiejskie” Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi, • Transport Osobowy „KORO”, J. Kosowicz, D. Rogut w Zgierzu, • Zgierskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne „Markab” w Zgierzu. Przedsi ę biorcy J. Kosowicz, D. Rogut prowadz ą cy dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Transport Osobowy „KORO” ś wiadcz ą us ł ugi w zakresie zbiorowego transportu miejskiego na jednej linii miejskiej (nr 58). Pozostali z wy ż ej wymienionych czterech przedsi ę biorców ś wiadcz ą us ł ugi w zakresie zbiorowego transportu miejskiego na liniach podmiejskich (dojazdowych) – nr 6, 46, 43, 43 BIS oraz 97 (dowód: karty nr 213-216). MPK Ł ód ź jako jedyny przedsi ę biorca odpowiada na zg ł aszane zapotrzebowanie na kompleksowe us ł ugi transportu miejskiego w obr ę bie granic administracyjnych Ł odzi obs ł uguj ą c 15 linii tramwajowych oraz 56 linii autobusowych (linie dzienne) (dowód: karty nr 31-176). Po stronie popytu uczestnikami rynku w ł a ś ciwego s ą konsumenci korzystaj ą cy z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego (komunikacji miejskiej). Kr ą g tych podmiotów jest nieograniczony. 5 Stan faktyczny: MPK Ł ód ź jest przedsi ę biorc ą wpisanym do rejestru przedsi ę biorców KRS pod numerem 0000044561. Przedmiotem dzia ł alno ś ci MPK Ł ód ź jest m.in. transport pasa ż erski miejski, transport pasa ż erski mi ę dzymiastowy i pozosta ł y transport l ą dowy (dowód: karty nr 20-24). MPK Ł ód ź na okre ś lonym w niniejszej sprawie rynku w ł a ś ciwym ma pozycj ę monopolistyczn ą (dowód: karty nr 31-176 oraz 199 i 211-216). Jak ustalono, MPK Ł ód ź jako jedyny przedsi ę biorca odpowiada na zg ł aszane zapotrzebowanie na kompleksowe us ł ugi transportu miejskiego w obr ę bie granic administracyjnych Ł odzi obs ł uguj ą c ogó ł em 71 linii komunikacyjnych (dziennych). Pozostali przedsi ę biorcy prowadz ą cy dzia ł alno ść na rynku w ł a ś ciwym obs ł uguj ą 7 linii komunikacyjnych, w tym jedn ą zawieraj ą c ą si ę ca ł kowicie w obr ę bie granic administracyjnych miasta. W ocenie Prezesa Urz ę du powy ż szy stan faktyczny pozwala przyj ąć , i ż MPK Ł ód ź dysponuje na rynku w ł a ś ciwym pozycj ę silnie dominuj ą c ą . W obszarze administracyjnym miasta Ł odzi ceny za przewóz ś rodkami komunikacji miejskiej ustala Rada Miejska w Ł odzi (dowód: karty nr 9-19). Za łą cznik Nr 2 do Uchwa ł y Nr LI/935/05 Rady Miejskiej w Ł odzi z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalania op ł at za us ł ugi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Ł odzi, zmienionej Uchwa łą Nr LIV/1032/05 Rady Miejskiej w Ł odzi z dnia 28 wrze ś nia 2005 r. ustanowi ł a, co nast ę puje (dowód: karty nr 9-19): „1. Bilet jednorazowy, czasowy, kasowany, na wszystkie linie, z mo ż liwo ś ci ą przesiadania si ę , wa ż ny od momentu skasowania na liniach dziennych i nocnych w czasie: a. do 10 minut – 1,70 z ł (cena normalna), 0,85 z ł (cena ulgowa), b. do 30 minut – 2,40 z ł (cena normalna), 1,20 z ł (cena ulgowa), c. do 60 minut – 3,60 z ł (cena normalna), 1,80 z ł (cena ulgowa), d. do 120 minut – 4,80 z ł (cena normalna), 2,40 z ł (cena ulgowa), e. 24 godzinny – 9,60 z ł (cena normalna), 4,80 z ł (cena ulgowa).” Ponadto, w za łą czniku tym stwierdza si ę , i ż „dodatkowa op ł ata pobierana przez przewo ź nika w przypadku sprzeda ż y biletu w poje ź dzie wynosi do 0,50 z ł ”. Zarz ą dzanie sprzeda żą wszystkich rodzajów biletów lokalnego transportu zbiorowego w Ł odzi prowadzi od dnia 1 sierpnia 2003 r. Zarz ą d Dróg i Transportu w Ł odzi (dalej zwana: „ZDiT”) – jednostka organizacyjna Urz ę du Miasta Ł odzi. MPK Ł ód ź realizuje zlecone przez ZDiT zadania zwi ą zane z dystrybucj ą biletów z po ś rednictwem dwudziestu punktów sprzeda ż y bezpo ś rednio lub po ś rednio podleg ł ych MPK Ł ód ź oraz 48 automatów do sprzeda ż y biletów. MPK Ł ód ź dokonuje zakupu biletów od ZDiT po cenie nominalnej pomniejszonej o okre ś lony upust cenowy. Dodatkowo, MPK Ł ód ź otrzymuje od ZDiT wynagrodzenie prowizyjne za sprzeda ż biletów. MPK Ł ód ź dokonuje równie ż , w oparciu o umowy cywilno-prawne z odr ę bnymi podmiotami gospodarczymi o dystrybucj ę biletów czasowych, odsprzeda ż y ww. biletów udzielaj ą c upustów i wynagrodze ń prowizyjnych od (tajemnica przedsi ę biorcy) do (tajemnica przedsi ę biorcy) (dowód: karty nr 25-26). Zgodnie z par. 9 Zarz ą dzenia nr 35/05 Dyrektora Generalnego MPK – Ł ód ź Sp. z o.o. z dnia 14 listopada 2005 r. w sprawie zak ł adowego systemu wynagradzania prowadz ą cym pojazdy, sprzedaj ą cym bilety lokalnego transportu zbiorowego w tramwajach i autobusach, 6 równie ż przys ł uguje prowizja od sprzedanych biletów. Wysoko ść prowizji naliczana jest dla ka ż dego pracownika indywidualnie i jest równa ilorazowi wysoko ś ci uzyskanych przez niego wp ł ywów z op ł at dodatkowych oraz wspó ł czynnika (tajemnica przedsi ę biorcy) (dowód: karta nr 188). Zgodnie z powy ż szym kwoty op ł at dodatkowych pobieranych w zwi ą zku ze sprzeda żą biletów w ś rodkach komunikacji miejskiej sk ł adaj ą si ę w ok. (tajemnica przedsi ę biorcy) % na dodatkowe wynagrodzenie kierowców i motorniczych. Bezpo ś redniego zakupu biletów jednorazowych od ZDiT (który jest wydawc ą i hurtowym dystrybutorem biletów jednorazowych) dokonuj ą , oprócz MPK Ł ód ź , równie ż nast ę puj ą cy przedsi ę biorcy: • „RUCH” S.A. Odzia ł w Ł odzi – prowadz ą cy sprzeda ż hurtow ą i detaliczn ą biletów oraz posiada ok. 250 w ł asnych punktów sprzeda ż y, • CARMEN Polska Sp. z o.o. z siedzib ą w Sochaczewie, • PHP „OMIKOM” Sp. z o.o. z siedzib ą w Ł odzi. Dwaj ostatni przedsi ę biorcy po ś rednicz ą w dalszej sprzeda ż y biletów, przy czym odbiorcami s ą mniejsze hurtownie lub handlowcy detaliczni (dowód: karta nr 179) Na system dystrybucji detalicznej jednorazowych biletów komunikacji miejskiej w Ł odzi sk ł ada si ę zatem 70 punktów sprzeda ż y MPK Ł ód ź (w tym 48 automatów do sprzeda ż y biletów), 250 punktów sprzeda ż y „RUCH” S.A. oraz liczne placówki handlowe prowadz ą ce sprzeda ż prasy, produktów tzw. szybkozbywalnych oraz ogólnospo ż ywczych o trudnej do jednoznacznego okre ś lenia liczbie. Jak podaje MPK Ł ód ź , łą czn ą liczb ę punktów sprzeda ż y biletów nale ż y oceni ć na poziomie kilku tysi ę cy. 1 MPK Ł ód ź ponios ł a w zwi ą zku z potrzeb ą przystosowania pojazdów komunikacji miejskiej do sprzeda ż y biletów przez kierowców koszty (w tym koszty robocizny oraz materia ł ów) w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorcy) z ł (dowód: karty nr 179, 181 i 185). Zgodnie z poleceniem s ł u ż bowym Zast ę pcy Dyrektora Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Ł odzi z dnia 3 wrze ś nia 2007 r., w okresie mi ę dzy 4 wrze ś nia a 31 grudnia 2007 r. pracownicy Delegatury przeprowadzili w ś ród pasa ż erów komunikacji miejskiej w Ł odzi ankiety, maj ą ce na celu zebranie informacji o opiniach pasa ż erów na temat wprowadzonej przez MPK Ł ód ź mo ż liwo ś ci zakupu biletu u kieruj ą cego pojazdem w cenie wy ż szej, ni ż w pozosta ł ych punktach sprzeda ż y. Badanie ankietowe przeprowadzano na przystankach komunikacji miejskiej i w pojazdach komunikacji miejskiej (ró ż ne przystanki i ró ż ne linie komunikacyjne), zebrawszy ogó ł em opinie 1580 pasa ż erów. W ś ród tej grupy 1161 osób (73,5 %) oceni ł o pozytywnie wprowadzone zmiany, 213 osób (13,5%) wyrazi ł o swoj ą negatywn ą opini ę na ten temat, natomiast 206 osób (13%) nie udzieli ł o jednoznacznej odpowiedzi o ocen ę wprowadzonych przez MPK Ł ód ź zmian (dowód: karty….) Prezes Urz ę du zwa ż y ł , co nast ę puje: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y do dziedziny prawa publicznego i jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o okik celem ustawy jest zapewnienie rozwoju konkurencji, przez ochron ę przedsi ę biorców nara ż onych na stosowanie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę i ochron ę interesów konsumentów. Ustawa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zagro ż ony lub naruszony 1 http://www.mpk.lodz.pl/showarticle.action?article=1156&arch=true, 18 stycznia 2008 r. 7 jest interes publiczny poprzez zak ł ócenie funkcjonowania mechanizmów rynkowych. Ustawa w odniesieniu do przedsi ę biorców chroni konkurencj ę , a w odniesieniu do konsumentów ich interesy jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. Wymienione w art. 1 cele ustawy o okik zosta ł y okre ś lone jako równorz ę dne co sprawia, ż e praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę obejmuj ą nie tylko te, które godz ą w konkurencj ę , ale równie ż te, które – podejmowane przez przedsi ę biorców posiadaj ą cych pozycj ę dominuj ą c ą – nie godz ą c wprost w konkurencj ę , naruszaj ą interesy innych uczestników rynku. Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę mo ż na bowiem podzieli ć na praktyki antykonkurencyjne, wywieraj ą ce bezpo ś redni wp ł yw na stan lub rozwój konkurencji i interesy konkurencyjne innych przedsi ę biorców, oraz praktyki eksploatacyjne, których efektem lub celem jest naruszenie przede wszystkim innych ni ż konkurencyjne interesów innych uczestników rynku. W przypadku praktyk eksploatacyjnych bezpo ś rednim celem lub skutkiem dzia ł a ń przedsi ę biorców jest wykorzystanie przez przedsi ę biorców wcze ś niej istniej ą cej przewagi nad kontrahentami. Rozpatrywana sprawa ma, jak udowodniono wcze ś niej, charakter publiczno-prawny, co uzasadnia ocen ę dzia ł a ń MPK Ł ód ź w ś wietle przepisów ustawy o okik. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o okik stanowi, ż e zakazan ą praktyk ą ograniczaj ą c ą konkurencj ę jest nadu ż ywanie przez przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym. W szczególno ś ci zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o okik zakazem obj ę te jest narzucanie przez przedsi ę bior ę uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą cych mu nieuzasadnione korzy ś ci. Dla uznania praktyki okre ś lonej w tym przepisie za ograniczaj ą c ą konkurencj ę , musz ą by ć spe ł nione łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: 1) pozycja dominuj ą ca przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) narzucanie przez przedsi ę biorc ę warunków umowy 3) uci ąż liwy charakter umowy 4) osi ą gni ę cie nieuzasadnionych korzy ś ci. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 ustawy o okik ilekro ć w ustawie jest mowa o przedsi ę biorcy rozumie si ę przez to przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz.U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095) – zwana równie ż : „ustawa SDG”. Art. 2 ustawy SDG definiuje dzia ł alno ść gospodarcz ą jako zarobkow ą dzia ł alno ść wytwórcz ą , handlow ą , budowlan ą , us ł ugow ą oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych, a tak ż e dzia ł alno ść zawodow ą wykonywan ą w sposób zorganizowany i ci ą g ł y. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy SDG przedsi ę biorca mo ż e podj ąć dzia ł alno ść gospodarcz ą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsi ę biorców w Krajowym Rejestrze S ą dowym lub Ewidencji Dzia ł alno ś ci Gospodarczej. MPK Ł ód ź jest przedsi ę biorc ą wpisanym do rejestru przedsi ę biorców KRS pod numerem 0000113970. Przedmiotem dzia ł alno ś ci MPK Ł ód ź jest transport pasa ż erski miejski, transport pasa ż erski mi ę dzymiastowy i pozosta ł y transport l ą dowy. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie jest lokalny rynek us ł ug komunikacji miejskiej w Ł odzi. Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . 8 Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o okik przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. MPK Ł ód ź jako jedyny przedsi ę biorca odpowiada na zg ł aszane zapotrzebowanie na kompleksowe us ł ugi transportu miejskiego w obr ę bie granic administracyjnych Ł odzi obs ł uguj ą c ogó ł em 71 linii komunikacyjnych (dziennych). Pozostali przedsi ę biorcy prowadz ą cy dzia ł alno ść na rynku w ł a ś ciwym obs ł uguj ą 7 linii komunikacyjnych, w tym jedn ą zawieraj ą c ą si ę ca ł kowicie w obr ę bie granic administracyjnych miasta. W ocenie Prezesa Urz ę du powy ż szy stan faktyczny pozwala przyj ąć , i ż MPK Ł ód ź dysponuje na rynku w ł a ś ciwym pozycj ą silnie dominuj ą c ą . Prezes Urz ę du stwierdzi ł , i ż pierwsza przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorców pozycji dominuj ą cej. Istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych, ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Praktyki nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku mog ą by ć praktykami antykonkurencyjnymi lub eksploatacyjnymi. Istot ą praktyk antykonkurencyjnych jest zachowanie przedsi ę biorcy dominuj ą cego, które godzi bezpo ś rednio w istniej ą c ą lub potencjaln ą konkurencj ę . Praktyki eksploatacyjne godz ą natomiast w interesy kontrahentów i konsumentów na skutek wykorzystania si ł y rynkowej prowadz ą cego do uzyskania korzy ś ci niemo ż liwych do uzyskania w przypadku niezak ł óconego dzia ł ania mechanizmu konkurencji (E. Modzelewska-W ą chal, op. cit. s. 97). Jest jasne, i ż w omawianych okoliczno ś ciach faktycznych nie mo ż na ocenia ć praktyki MPK Ł ód ź z punktu widzenia jej ewentualnego charakteru antykonkurencyjnego. W ocenie Prezesa Urz ę du nie istniej ą przes ł anki dla przyj ę cia ustalenia, i ż oceniana praktyka godzi bezpo ś rednio w istniej ą c ą lub potencjaln ą konkurencj ę MPK Ł ód ź . W przedmiotowej sprawie nale ż y natomiast rozwa ż y ć , czy oceniana praktyka godzi w interesy konsumentów na skutek wykorzystania posiadanej si ł y rynkowej. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601, ze zm.) „Umow ę przewozu zawiera si ę przez nabycie biletu na przejazd lub spe ł nienie innych okre ś lonych przez przewo ź nika warunków dost ę pu o ś rodka transportowego, a w razie ich nieustalenia – przez samo zaj ę cie miejsca w ś rodku transportowym” . Umow ę przewozu konstytuuj ą przepisy kodeksu cywilnego w art. 774, zgodnie z którym „przewo ź nik zobowi ą zuje si ę w zakresie dzia ł alno ś ci swego przedsi ę biorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy” . Zatem, do elementów przedmiotowo istotnych umowy przewozu nale ż y: ustalenie przedmiotu przewozu i trasy przewozu oraz ustalenie wynagrodzenia za przewóz. Op ł ata za bilet jest zatem ekwiwalentem przysz ł ego ś wiadczenia us ł ugi przewozu. Za łą cznik Nr 2 do Uchwa ł y Nr LI/935/05 Rady Miejskiej w Ł odzi z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie ustalania op ł at za us ł ugi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Ł odzi, zmienionej Uchwa łą Nr LIV/1032/05 Rady Miejskiej w Ł odzi z dnia 28 wrze ś nia 2005 r. ustanowi ł a, i ż „dodatkowa op ł ata pobierana przez przewo ź nika w przypadku sprzeda ż y biletu w poje ź dzie wynosi do 0,50 z ł ”. Zgodnie z informacjami przedstawionymi 9 przez MPK Ł ód ź , regulacja ww. uchwa ł y znalaz ł a zastosowanie w przypadku MPK Ł ód ź w zakresie okre ś lonym w cz ęś ci uzasadnienia niniejszej decyzji opisuj ą cej stan faktyczny w sprawie (s. 5). Sprzeda ż biletów w ś rodkach transportu miejskiego z zastosowaniem op ł aty dodatkowej dotyczy wszystkich pasa ż erów, którzy z ró ż nych powodów nie zakupili biletu w innych punktach sprzeda ż y i chc ą zakupi ć bilet na przejazd u kierowcy pojazdu komunikacji miejskiej. W chwili zakupu pasa ż er – zgodnie z przywo ł an ą wy ż ej definicj ą z ustawy Prawo przewozowe – zawiera umow ę przejazdu na warunkach narzuconych przez MPK Ł ód ź . Tym samym druga z wy ż ej wymienionych przes ł anek zosta ł a spe ł niona. Oceniaj ą c ww. dzia ł ania pod wzgl ę dem pozosta ł ych znamion praktyki nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej nale ż y wzi ąć pod uwag ę nast ę puj ą ce okoliczno ś ci: W omawianej sprawie nale ż y przede wszystkim wzi ąć pod uwag ę fakt, i ż przychody finansowe uzyskiwane przez MPK Ł ód ź z tytu ł u pobierania dodatkowych op ł at za sprzeda ż biletów w ś rodkach transportu miejskiego w du ż ej cz ęś ci sk ł adaj ą si ę na koszty ich dystrybucji zwi ą zane z ustalonym wynagrodzeniem pracowników – kierowców i motorniczych. Pracownicy ci, w zwi ą zku z na ł o ż eniem na nich obowi ą zku sprzeda ż y biletów w ś rodkach komunikacji miejskich, otrzymuj ą wynagrodzenie w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorcy) % sumy pobranych op ł at dodatkowych. MPK Ł ód ź o ś wiadczy ł o ponadto, i ż w zwi ą zku z potrzeb ą przystosowania kabin kierowców do mo ż liwo ś ci sprzeda ż y biletów ponios ł o koszty w wysoko ś ci (tajemnica przedsi ę biorcy) z ł . Nie podlega w ą tpliwo ś ci fakt, i ż stosowanie zró ż nicowanych cen za bilety jednorazowe na przejazd w obr ę bie granic administracyjnych miasta Ł ód ź przynosi bezpo ś rednie korzy ś ci finansowe MPK Ł ód ź w wysoko ś ci ok. (tajemnica przedsi ę biorcy) % kwot uzyskiwanych z wp ł ywów op ł at dodatkowych. Korzy ś ci te s ą jednak pomniejszone o koszty obs ł ugi administracyjnej tej sprzeda ż y (rozliczanie kwot pobranych przez kierowców i motorniczych) oraz przystosowania technicznego pojazdów komunikacji miejskiej. Mog ą by ć równie ż pomniejszane o dalsze koszty – w wysoko ś ci trudnej do okre ś lenia – zwi ą zane przede wszystkim z faktem, i ż sprzeda ż biletów w ś rodkach komunikacji miejskiej przez kierowców mo ż e generowa ć dodatkowe koszty eksploatacji taboru (wi ę ksze zu ż ycie paliwa na skutek d ł u ż szego przestoju pojazdu w miejscu przystankowym w przypadku autobusów), zwi ę kszenie niebezpiecze ń stwa ruchu drogowego (niebezpieczne obci ąż enie kierowców zw ł aszcza w sytuacji, gdy sprzeda ż odbywa si ę , cho ć by sporadycznie, podczas ruchu pojazdu), opó ź nienia kursów wzgl ę dem ustalonego rozk ł adu jazdy. Fakt istnienia op ł at dodatkowych za sprzeda ż biletu w ś rodku komunikacji miejskiej niew ą tpliwie zniech ę ca pasa ż erów do korzystania z takiego sposobu zaopatrywania si ę w bilet przejazdu. Nale ż y zwa ż y ć równie ż na fakt, i ż sprzeda ż biletów jednorazowego przejazdu w ś rodkach komunikacji miejskiej wprowadzona zosta ł a – jak twierdzi MPK Ł ód ź – na wniosek ZDiT oraz samych pasa ż erów. Preferencje pasa ż erów potwierdza przeprowadzona przez Delegatur ę Urz ę du w Ł odzi ankieta. Co wi ę cej, w przewa ż aj ą cej cz ęś ci (ponad 73%), oceniaj ą oni pozytywnie przyj ę te przez MPK Ł ód ź rozwi ą zanie – tj. mo ż liwo ść nabycia biletu u kierowcy pojazdu komunikacji miejskiej, pomimo wy ż szej ceny tego biletu. Nale ż y zatem rozwa ż y ć , czy korzy ś ci uzyskiwane przez MPK Ł ód ź na skutek stosowania podlegaj ą cej ocenie praktyki, maj ą charakter eksploatacyjny – stanowi ą c o istocie nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej. Nale ż y oceni ć wi ę c czy koszty ponoszone z tego tytu ł u przez konsumentów-pasa ż erów s ą wy ż sze od kosztów ponoszonych przez nich w przypadkach zarówno braku mo ż liwo ś ci zakupu biletu u kierowcy jak i mo ż liwo ś ci ich zakupu w jednolitych cenach. 10 Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż mo ż liwo ść nabycia biletu u kierowcy w sytuacji, gdy z okre ś lonych powodów pasa ż er nie zakupi ł biletu w innym punkcie sprzeda ż y, jest dla niego korzystna: pozwala mu zrealizowa ć przejazd bez ponoszenia ryzyka zap ł aty op ł aty dodatkowej karnej za przejazd bez wa ż nego biletu. Z drugiej strony nale ż y zgodzi ć si ę z argumentacj ą MPK Ł ód ź , i ż brak zró ż nicowania cen biletów ze wzgl ę du na miejsce zakupu, mo ż e w okre ś lonych wypadkach powodowa ć sytuacj ę , w której liczba pasa ż erów chc ą cych zakupi ć bilet w ś rodku transportu u kierowcy b ę dzie na tyle du ż a, i ż spowoduje to znaczne obni ż enie jako ś ci i p ł ynno ś ci realizacji us ł ugi przewozowej, tj. opó ź nienia kursu lub w przypadku sprzeda ż y biletu podczas jazdy – niebezpiecze ń stwo dla uczestników ruchu drogowego. Sytuacja opisana powy ż ej oznacza niew ą tpliwie dla ogó ł u pasa ż erów niedogodno ść w postaci przed ł u ż onego oczekiwania na przyjazd pojazdu zgodnie z rozk ł adem jazdy oraz ogólnego obni ż enia jako ś ci ś wiadczonych us ł ug przewozowych. Odr ę bn ą kwesti ą jest wzrost ponoszonych kosztów spo ł ecznych zwi ą zanych np. ze wzrostem emisji spalin w przypadku nagminnego nabywania biletów na przejazd u kierowców. Nale ż y te ż stwierdzi ć , i ż dodatkowe koszty wynikaj ą ce z podniesienia cen biletów sprzedawanych u kierowcy ponosz ą jedynie ci pasa ż erowie, którzy nie zakupili biletu w innym punkcie sprzeda ż y, natomiast opisane wy ż ej koszty wynikaj ą ce z nagminnego nabywania biletów u kierowców mo ż e odczu ć ogó ł pasa ż erów. Kwestia zasadnicz ą sprawy jest jednak fakt, i ż na terenie miasta Ł odzi istnieje rozbudowana sie ć punktów sprzeda ż y biletów (jak szacuje MPK Ł ód ź – łą cznie kilka tysi ę cy punktów sprzeda ż y), nie ma wi ę c szczególnych trudno ś ci w nabyciu przez pasa ż erów biletów bez dodatkowej op ł aty. Poniewa ż konsumenci maj ą mo ż liwo ść ł atwego zaopatrzenia si ę w bilety po cenie nie zawieraj ą cej przedmiotowej dop ł aty, a wszystkie kana ł y dystrybucji biletów s ą co do zasady substytucyjne mi ę dzy sob ą , zwi ę kszenie cen biletów sprzedawanych u kierowcy nie stanowi praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę o charakterze eksploatacyjnym. Zwa ż ywszy okoliczno ś ci wskazane powy ż ej, Prezes Urz ę du nie stwierdzi ł spe ł nienia zarówno trzeciej, jak i czwartej z wy ż ej wymienionych przes ł anek naruszenia zakazu nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej. Wobec powy ż szego nale ż a ł o orzec, jak w sentencji. W dniu 21 kwietnia 2007 r. wesz ł a w ż ycie ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 660, Nr 171, poz. 1206) na podstawie której straci ł a moc ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2005 r., Nr 244, poz. 2080, ze zm.: Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz.1119; Nr 170, poz. 1217 i Nr 249, poz. 1834). Jednak ż e zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, ze zm.) do post ę powa ń wszcz ę tych przed dniem 21 kwietna 2007 r. stosuje si ę przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o okik w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Ł odzi. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Ł odzi Barbara Roma ń czak-Graca 11 Otrzymuje: Miejskie Przedsi ę biorstwo Komunikacyjne – – Ł ód ź Sp. z o.o. Ul. Tramwajowa 6 90-132 Ł ód ź