RŁO-12/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Ul. Piotrkowska 120 90-006 Ł ód ź , P-36 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl R Ł O/411- 1/06/TD- Ł ód ź , dnia 15 kwietnia 2008 r. DECYZJA Nr R Ł O Nr 12/2008 Na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2005 r., Nr 244, poz. 2080, z 2006 r. Nr 157, poz. 1119, Nr 170, poz. 1217, Nr 249, poz. 1834) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy, w zwi ą zku z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 660, Nr 171, poz. 1206), stosownie do § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. z 2002 r., Nr 18, poz. 172, ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du, w zwi ą zku z podejrzeniem naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą cego na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Miasto Kutno pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie, poprzez na ł o ż enie na mocy Uchwa ł y Rady Miasta Kutna Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. obowi ą zku uiszczania dodatkowych op ł at przez konsumentów dokonuj ą cych zakupu biletów jednorazowych w miejskich ś rodkach transportu, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nie stwierdza si ę stosowania przez Gmin ę Miasto Kutno praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , w zwi ą zku z pobieraniem op ł at dodatkowych za sprzeda ż biletów jednorazowych w miejskich ś rodkach transportu. Uzasadnienie W dniach od 17 listopada 2005 r. do 13 grudnia 2005 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwany dalej: „Prezes Urz ę du”) przeprowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce, maj ą ce na celu wst ę pne ustalenie, czy Gmina Miasto Kutno nadu ż ywa pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie, poprzez na ł o ż enie obowi ą zku uiszczania dodatkowych op ł at na konsumentów dokonuj ą cych zakupu biletów jednorazowych w miejskich ś rodkach transportu. W toku post ę powania wyja ś niaj ą cego ustalono, i ż Gmina Miasto Kutno (zwana dalej równie ż : „Gmina”) za po ś rednictwem Miejskiego Zak ł adu Komunikacji w Kutnie – zak ł adu bud ż etowego (zwany dalej: „MZK”) utworzonego na mocy Uchwa ł y Nr 69/X/91 Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 15 stycznia 1991r. w sprawie przekszta ł cenia Miejskiego Przedsi ę biorstwa Komunikacji w Kutnie – pobiera dodatkowe op ł aty za sprzeda ż biletów jednorazowych w ś rodkach transportu komunikacji miejskiej o nomina ł ach 2,00 z ł , 1,00 z ł , 3,40 z ł oraz 1,70 z ł . Z informacji przekazanych przez Gmin ę w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego wynika ł o, i ż wysoko ść op ł at za przewóz osób i baga ż u ś rodkami komunikacji miejskiej w strefie miejskiej i podmiejskiej miasta Kutna reguluje Uchwa ł a Rady Miasta 2 Kutno Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego. W za łą czniku do wy ż ej wymienionej uchwa ł y ustalono, i ż op ł aty za bilet jednorazowy zakupiony u kierowcy wynosz ą odpowiednio: • 0,50 z ł – w przypadku biletów normalnych w strefie miejskiej o warto ś ci nominalnej 2,00 z ł ; cena sprzeda ż y 2,50 z ł ; • 0,50 z ł – w przypadku biletów ulgowych w strefie miejskiej o warto ś ci nominalnej 1,00 z ł ; cena sprzeda ż y 1,50 z ł ; • 0,40 z ł – w przypadku biletów o normalnych w strefie podmiejskiej o warto ś ci nominalnej 3,40 z ł ; cena sprzeda ż y 3,80 z ł , • 0,30 z ł - w przypadku biletów ulgowych w strefie podmiejskiej o warto ś ci nominalnej 1,70 z ł ; cena sprzeda ż y 2,00 z ł . W dniu 16 stycznia 2006 r. Prezes Urz ę du Postanowieniem nr 1/411-1/06 wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, polegaj ą cym na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Kutno pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie, poprzez na ł o ż enie na mocy Uchwa ł y Rady Miasta Kutna Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego obowi ą zku uiszczania dodatkowych op ł at przez konsumentów dokonuj ą cych zakupu biletów jednorazowych w miejskich ś rodkach transportu. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego, w pi ś mie z dnia 27 stycznia 2006 r. (karty nr 10-11) Gmina Miasto Kutno wyrazi ł a opini ę , i ż Rada Miejska w Kutnie ustalaj ą c cen ę urz ę dow ą za przejazd osób ś rodkami transportu zbiorowego dzia ł a ł a w ramach swoich kompetencji okre ś lonych w ustawie o cenach. Podejmuj ą c uchwa łę radni Rady Miejskiej w Kutnie (obecnie Rady Miasta Kutno) wzi ę li pod uwag ę postulaty i wnioski spo ł eczno ś ci lokalnej dotycz ą ce mo ż liwo ś ci zakupu biletów u kierowcy podnosz ą c, i ż traktuj ą te form ę sprzeda ż y jako wyj ą tkow ą . Ju ż wtedy ilo ść punktów sprzeda ż y biletów na terenie miasta w pe ł ni zabezpiecza ł a – jak twierdzi Gmina – mo ż liwo ść swobodnego zaopatrzenia si ę pasa ż erów w bilety (70 punktów sprzeda ż y), a sprzeda ż biletów przez kierowców odbywa ł a si ę przy zachowaniu przez MZK dotychczasowego rozk ł adu jazdy. Sprzeda ż biletów u kierowcy wi ąż e si ę z ponoszeniem przez MZK dodatkowych kosztów w postaci: dodatkowego wyposa ż enia kierowcy w sprz ę t umo ż liwiaj ą cy bezpieczne przechowywanie biletów oraz utargu, przyznania kierowcy dodatkowego uposa ż enia z tytu ł u poszerzenia zakresu obowi ą zków zwi ą zanych z odpowiedzialno ś ci materialn ą oraz wprowadzenia czynno ś ci zwi ą zanych z rozliczeniem kierowców ze sprzeda ż y biletów. Powy ż sze koszty, zdaniem Gminy, wy ż sze od jednostkowych kosztów dystrybucji w wyspecjalizowanych placówkach handlowych, wp ł yn ęł y na zró ż nicowanie cen biletów. Przyj ę to przy tym za ł o ż enie, ż e podwy ż szone koszty zwi ą zane z biletami nabywanymi u kierowców nie powinny by ć przerzucane na pasa ż erów nie korzystaj ą cych z tej formy zakupu. Prezes Urz ę du ustali ł : Interes publicznoprawny: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (zwana dalej: „ustawa o okik”) nale ż y do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o okik „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów 3 przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest zatem rzecznikiem interesu publicznego. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie czy okoliczno ś ci sprawy dotykaj ą interesu publicznego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy o okik powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków do powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji nale ż y uzna ć – zdaniem S ą du – jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. Poniewa ż do podmiotów funkcjonuj ą cych na rynku nale żą nie tylko przedsi ę biorcy, ale i konsumenci, naruszenie tego interesu mo ż e mie ć miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą o okik dotkni ę ta jest sfera interesów szerokiego kr ę gu konsumentów. O tym, i ż okoliczno ś ci niniejszej sprawy dotycz ą interesu publicznego, decyduje fakt, i ż kwestionowany obowi ą zek wniesienia dodatkowej op ł aty za bilety sprzedawane u kierowców jest stosowany powszechnie, a praktyka oddzia ł uje na ka ż dego potencjalnego konsumenta, który chcia ł by skorzysta ć z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego nabywaj ą c bilet jednorazowy u kierowcy. Tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie o okik dla ustalenia czy kwestionowana praktyka nosi znamiona praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . Rynek w ł a ś ciwy Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego b ę dzie decydowa ł o o tym, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą . Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu na rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ustawy o okik). W ocenie Prezesa Urz ę du rynkiem w ł a ś ciwym, w znaczeniu produktowym, w niniejszej sprawie jest lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie. Dla okre ś lenia rynku w ł a ś ciwego w sprawie zasadnicze znaczenie mia ł fakt, ż e oceniane dzia ł ania Gminy Miasta Kutno dotycz ą tej cz ęś ci jej dzia ł alno ś ci, która zwi ą zana jest z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Definiuj ą c zatem rynek w uj ę ciu przedmiotowym, nale ż y odnie ść si ę do tej w ł a ś nie sfery aktywno ś ci Gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, zm. Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 220; Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558; Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984; Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806; Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568; Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1271; Dz. U. z 2004 r. Nr 102, poz. 1055; Dz. U. 2004 r. Nr 116, poz. 1203; Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457, z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337, z 2007 r. Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218 – dalej ustawa o samorz ą dzie gminnym) nak ł adaj ą c na gminy odpowiedzialno ść za transport zbiorowy na ich terenie, na ł o ż y ł a tak ż e obowi ą zek jego organizacji. Cho ć zasadniczo Gmina Miasto Kutno realizuje niniejsze zadanie 4 w ł asne przy pomocy jednostki bud ż etowej dzia ł aj ą cej pod nazw ą Miejski Zak ł ad Komunikacyjny w Kutnie (uchwa ł a Uchwa ł y Nr 69/X/91 Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 15 stycznia 1991r. w sprawie przekszta ł cenia Miejskiego Przedsi ę biorstwa Komunikacji w Kutnie), to jednak w ł adze lokalne, odpowiedzialne za funkcjonowanie komunikacji miejskiej, okre ś laj ą podstawowe zasady obs ł ugi transportowej administrowanego obszaru, pozostawiaj ą c MZK autonomi ę woli jedynie w ś ci ś le okre ś lonym zakresie. Gmina Miasto Kutno jest podmiotem podejmuj ą cym newralgiczne decyzje niezb ę dne do funkcjonowania komunikacji miejskiej (np. to Rada Miasta Kutna uchwala taryf ę przewozow ą ). Nale ż y przy tym równie ż podkre ś li ć , i ż mo ż liwe substytuty dla miejskiego transportu zbiorowego (takie jak: transport prywatnymi samochodami, transport dalekobie ż ny, czy taksówkowy) nie stanowi ą w istocie na tyle bliskich substytutów dla tego rynku, by mo ż na je by ł o zalicza ć do tego samego rynku w ł a ś ciwego. Wymienione rodzaje us ł ug przewozowych odpowiadaj ą bowiem ró ż nym zapotrzebowaniom nabywców lub ich cena i inne w ł a ś ciwo ś ci (w tym jako ść ) znacznie ró ż ni ą od tych charakteryzuj ą cych rynek transportu miejskiego. Maj ą c na wzgl ę dzie zadania Gminy Miasta Kutno w zakresie realizacji zada ń w ł asnych w dziedzinie lokalnego transportu zbiorowego, za uzasadnione nale ż y uzna ć okre ś lenie rynku produktowego wskazane w niniejszej decyzji. Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest tak ż e jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów, s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. W wymiarze geograficznym rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego ma charakter lokalny, bowiem istota tych us ł ug sprawia, i ż zaspokajaj ą one potrzeby spo ł eczno ś ci lokalnej. Zakres rynku geograficznego w niniejszej sprawie okre ś laj ą potrzeby mieszka ń ców, którzy zg ł aszaj ą popyt na przewóz w obr ę bie miasta. Wydaje si ę , ż e potrzeby te (zaspokajane przez MZK) s ą odmienne od potrzeb zwi ą zanych z poruszaniem si ę na szerszym terytorium. Z drugiej strony, okre ś lenie wymiaru geograficznego rynku w ł a ś ciwego w niniejszej sprawie, nie mo ż e by ć dokonane w oderwaniu od przywo ł anych wcze ś niej przepisów ustawy o samorz ą dzie gminnym, które wskazuj ą na odpowiedzialno ść gminy za transport zbiorowy na jej terenie. W opinii Prezesa Urz ę du, gmina miejska Kutno stanowi obszar, którego dotyczy zarzut stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . Uwzgl ę dniaj ą c powy ż sze za rynek w ł a ś ciwy w niniejszej sprawie nale ż y uzna ć lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie. Uczestnicy rynku w ł a ś ciwego Uczestnikiem rynku w ł a ś ciwego po stronie poda ż y w niniejszej sprawie jest Gmina Miasto Kutno. Miasto jako jednostka samorz ą du terytorialnego dzia ł a na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Dzia ł alno ść jednostek samorz ą du terytorialnego podlega rygorom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W doktrynie podkre ś la si ę , ż e charakter zada ń samorz ą du terytorialnego oraz specyfika mienia samorz ą dowego nie pozwala uzna ć tych jednostek za przedsi ę biorców w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej, pomimo ż e jednostki te uczestnicz ą w obrocie handlowym. Jednak art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów rozszerza zakres podmiotowy ustawy, w łą czaj ą c do kategorii przedsi ę biorców tak ż e m.in. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie maj ą ce osobowo ś ci prawnej, organizuj ą ce lub ś wiadcz ą ce us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci 5 publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym, do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania w ł asne obejmuj ą m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Stanowi ą one kategori ę zada ń u ż yteczno ś ci publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym „Zadaniami u ż yteczno ś ci publicznej, w rozumieniu ustawy, s ą zadania w ł asne gminy, okre ś lone w art. 7 ust. 1, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych”. Chocia ż w ustawie brak jest legalnej definicji poj ę cia u ż yteczno ś ci publicznej, to niew ą tpliwie pewn ą wskazówk ę w tej materii stanowi ć mo ż e przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, zm. Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770; Dz. U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679; Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668; Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984; Dz. U. z 2003 r. Nr 199, poz. 1937; Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 874, Nr 199, poz. 1937), na mocy którego gospodarka komunalna obejmuje w szczególno ś ci zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych. Nale ż y uzna ć , i ż us ł ugi lokalnego transportu zbiorowego zaspokajaj ą zbiorowe potrzeby ludno ś ci. Niew ą tpliwie, aby potrzeby te by ł y w pe ł ni zaspokojone, us ł ugi te powinny by ć ś wiadczone nieprzerwanie, na bie żą co. Nale ż y tak ż e uzna ć , i ż us ł ugi lokalnego transportu zbiorowego s ą równie ż powszechnie dost ę pne – ka ż dy, kto spe ł ni okre ś lone, powszechnie obowi ą zuj ą ce warunki (tj. zakup i skasowanie biletu przejazdu), ma wolny dost ę p do us ł ug. Sumuj ą c przes ł anki wskazane w powo ł anych przepisach nale ż y uzna ć , i ż zaspokajanie potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej. Sumuj ą c przes ł anki wskazane w powo ł anych przepisach nale ż y uzna ć , i ż zaspokajanie potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Gmina Miasto Kutno organizuj ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej podejmowane w interesie konsumentów, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Po stronie popytu uczestnikami rynku w ł a ś ciwego s ą konsumenci korzystaj ą cy z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego i wykupuj ą cy w zwi ą zku z tym bilet jednorazowy na przejazd ś rodkami tego transportu. Kr ą g tych uczestników rynku jest nieograniczony. Stan faktyczny: Miejski Zak ł ad Komunikacji w Kutnie jest zak ł adem bud ż etowym. Zosta ł utworzony w 1991 r. w wyniku przekszta ł cenia Miejskiego Przedsi ę biorstwa Komunikacji w Kutnie, a podstaw ą jego utworzenia by ł a uchwa ł a Nr 69/X/91 Rady Miejskiej w Kutnie z dnia 15 stycznia 1991 r. (dowód: karta nr 11). Gminom przys ł uguje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowi ą zuj ą cych na obszarze gminy na podstawie i w granicach wyra ź nych upowa ż nie ń ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym). Natomiast, na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 z pó ź n. zm.) „Rada gminy mo ż e ustala ć ceny urz ę dowe za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy”. Stosownie do powo ł anych przepisów, w za łą czniku do Uchwa ł y Rady Miasta Kutno Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za 6 us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego ustalono, i ż op ł aty za bilet jednorazowy zakupiony u kierowcy wynosz ą odpowiednio (dowód: karty nr 9-8): • 0,50 z ł – w przypadku biletów normalnych w strefie miejskiej o warto ś ci nominalnej 2,00 z ł ; cena sprzeda ż y 2,50 z ł ; • 0,50 z ł – w przypadku biletów ulgowych w strefie miejskiej o warto ś ci nominalnej 1,00 z ł ; cena sprzeda ż y 1,50 z ł ; • 0,40 z ł – w przypadku biletów o normalnych w strefie podmiejskiej o warto ś ci nominalnej 3,40 z ł ; cena sprzeda ż y 3,80 z ł , • 0,30 z ł - w przypadku biletów ulgowych w strefie podmiejskiej o warto ś ci nominalnej 1,70 z ł ; cena sprzeda ż y 2,00 z ł . Wy ż ej wymieniona uchwa ł a zosta ł a zmieniona Uchwa łą Nr XXX/349/05 Rady Miasta Kutno z dnia 10 maja 2005 r. w sprawie zmiany Uchwa ł y Rady Miasta Kutno Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego w cz ęś ci. Zmiana nie obj ęł a jednak ww. za łą cznika (dowód: karta nr 7). Na dzie ń 22 lutego 2006 r. na obszarze Gminy Miasta Kutna funkcjonowa ł y 102 punkty sprzeda ż y biletów jednorazowych uprawniaj ą cych do przejazdu ś rodkami transportu zbiorowego w Kutnie (dowód: karty 14-15). Wysoko ść wynagrodzenia z tytu ł y sprzeda ż y biletów dla przedsi ę biorców prowadz ą cych ww. punkty sprzeda ż y wynosi ł a (tajemnica przedsi ę biorcy) % warto ś ci nominalnej zakupionych biletów w odniesieniu do „RUCH” S.A. z siedzib ą w Warszawie (Hurtownia w Kutnie) oraz (tajemnica przedsi ę biorcy) % w odniesieniu do pozosta ł ych przedsi ę biorców. Jak o ś wiadczy ł a Gmina Miasto Kutno, wysoko ść wynagrodzenia wynika z negocjacyjnych ustale ń zawartych mi ę dzy MZK, a przedsi ę biorcami dystrybuuj ą cymi bilety (dowód: karta nr 14). Koszty wynagrodzenia kierowców z tytu ł u dystrybucji biletów, jakie poniós ł MZK za okres od daty wej ś cia w ż ycie Uchwa ł y Rady Miasta Kutno Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego do dnia 31 marca 2006 r. wynios ł y 67 400,23 z ł . Z ł o ż y ł y si ę na nie: prowizja udzielana kierowcom (13% od warto ś ci sprzedanych biletów), dodatkowe wynagrodzenie roczne kierowców, sk ł adki na ubezpieczenia spo ł eczne oraz na Fundusz Pracy. Na koszty dystrybucji biletów w ś rodkach transportu zbiorowego sk ł adaj ą si ę równie ż koszty utrzymania etatu pracownika odpowiedzialnego za obs ł ug ę administracyjno-finansow ą dystrybucji biletów – ½ etatu referenta (15 657,23 z ł w ww. okresie). W zwi ą zku z wprowadzeniem sprzeda ż y biletów w ś rodkach komunikacji miejskiej MZK ponios ł o równie ż jednorazowo wydatki zwi ą zane z zakupieniem kaset metalowych (80 szt. – 4 320,00 z ł ) oraz zainstalowaniem szafy metalowej przystosowanej do przechowywania indywidualnych kaset ka ż dego kierowcy (5 000,00 z ł ). Łą czne koszty poniesione przez MZK w zwi ą zku z wprowadzeniem dystrybucji biletów w ś rodkach komunikacji miejskiej wynios ł y do dnia 31 marca 2006 r. 92 377, 43 z ł (dowód: karta nr 20). W okresie od daty wej ś cia w ż ycie Uchwa ł y Rady Miasta Kutno Nr XXIII/282/04 z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego do dnia 31 marca 2006 r. ilo ść sprzedanych biletów o wy ż szym nominale w ś rodkach komunikacji miejskiej wynios ł a 180 589 szt., w tym: • 55 542 szt. biletów w cenie 1,50 z ł (w tym dop ł ata 0,50 z ł ; warto ść dop ł aty: 27 771,00 z ł ), • 40 135 szt. biletów w cenie 2,00 z ł (w tym dop ł ata 0,30 z ł ; warto ść dop ł aty: 12 040,50 z ł ); 7 • 61 039 szt. biletów w cenie 2,50 z ł (w tym dop ł ata 0,50 z ł ; warto ść dop ł aty: 30 519,50 z ł ); • 23 873 szt. biletów w cenie 3,80 z ł (w tym dop ł ata 0,40 z ł ; warto ść dop ł aty: 9 549,20 z ł ). (dowód: karty 21-24) Łą czna warto ść przychodów MZK z tytu ł u pobierania dodatkowych op ł at za sprzeda ż biletów nabywanych u kierowców w ś rodkach transportu zbiorowego wynios ł a w ww. okresie 79 880,20 z ł . W toku niniejszego post ę powania ustalono, i ż do dnia 21 lutego 2008 r. wyst ą pi ł jeden przypadek skargi skierowanej do Powiatowego Rzecznika Konsumentów w Kutnie, a dotycz ą cej obowi ą zku uiszczania op ł at dodatkowych przez konsumentów dokonuj ą cych zakupu biletów jednorazowych w miejskich ś rodkach transportu w Kutnie. Prezes Urz ę du zwa ż y ł , co nast ę puje: Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y do dziedziny prawa publicznego i jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o okik celem ustawy jest zapewnienie rozwoju konkurencji, przez ochron ę przedsi ę biorców nara ż onych na stosowanie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę i ochron ę interesów konsumentów. Ustawa znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy zagro ż ony lub naruszony jest interes publiczny poprzez zak ł ócenie funkcjonowania mechanizmów rynkowych. Ustawa w odniesieniu do przedsi ę biorców chroni konkurencj ę , a w odniesieniu do konsumentów ich interesy jako zjawiska o charakterze instytucjonalnym. Wymienione w art. 1 cele ustawy o okik zosta ł y okre ś lone jako równorz ę dne co sprawia, ż e praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę obejmuj ą nie tylko te, które godz ą w konkurencj ę , ale równie ż te, które – podejmowane przez przedsi ę biorców posiadaj ą cych pozycj ę dominuj ą c ą – nie godz ą c wprost w konkurencj ę , naruszaj ą interesy innych uczestników rynku. Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę mo ż na bowiem podzieli ć na praktyki antykonkurencyjne, wywieraj ą ce bezpo ś redni wp ł yw na stan lub rozwój konkurencji i interesy konkurencyjne innych przedsi ę biorców, oraz praktyki eksploatacyjne, których efektem lub celem jest naruszenie przede wszystkim innych ni ż konkurencyjne interesów innych uczestników rynku. W przypadku praktyk eksploatacyjnych bezpo ś rednim celem lub skutkiem dzia ł a ń przedsi ę biorców jest wykorzystanie przez przedsi ę biorców wcze ś niej istniej ą cej przewagi nad kontrahentami. Rozpatrywana sprawa ma, jak udowodniono wcze ś niej, charakter publiczno-prawny, co uzasadnia ocen ę dzia ł a ń Gminy Miasta Kutno w ś wietle przepisów ustawy o okik. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o okik stanowi, ż e zakazan ą praktyk ą ograniczaj ą c ą konkurencj ę jest nadu ż ywanie przez przedsi ę biorc ę pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym. W szczególno ś ci zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o okik zakazem obj ę te jest uzale ż nianie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, niemaj ą cego rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Dla uznania praktyki okre ś lonej w tym przepisie za ograniczaj ą c ą konkurencj ę , musz ą by ć spe ł nione łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: 1) pozycja dominuj ą ca przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) uzale ż nienie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, 8 3) ś wiadczenie to nie ma rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Gmina Miasto Kutno jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego dzia ł aj ą c ą na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym i wykonuje zadania z zakresu u ż yteczno ś ci publicznej, w tym m.in. lokalnego transportu zbiorowego. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Gmina Miasto Kutno organizuj ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej podejmowane w interesie konsumentów, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt. 1a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co zosta ł o udowodnione wcze ś niej. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie jest lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie. Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. W przypadku Gminy Miasta Kutno jego pozycj ę rynkow ą wyznacza okoliczno ść , i ż posiada ono wy łą czne uprawnienie do organizowania, a tak ż e prawo do ustalania cenników op ł at za korzystanie z us ł ug przewozowych komunikacji miejskiej. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o stwierdzi ć , i ż Gmina Miasto Kutno posiada pozycj ę dominuj ą c ą na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kutnie. Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e pierwsza przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorców pozycji dominuj ą cej. Istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych, ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Praktyki nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku mog ą by ć praktykami antykonkurencyjnymi lub eksploatacyjnymi. Istot ą praktyk antykonkurencyjnych jest zachowanie przedsi ę biorcy dominuj ą cego, które godzi bezpo ś rednio w istniej ą c ą lub potencjaln ą konkurencj ę . Praktyki eksploatacyjne godz ą natomiast w interesy kontrahentów i konsumentów na skutek wykorzystania si ł y rynkowej prowadz ą cego do uzyskania korzy ś ci niemo ż liwych do uzyskania w przypadku niezak ł óconego dzia ł ania mechanizmu konkurencji (E. Modzelewska-W ą chal, op. cit. s. 97). Jest jasne, i ż w omawianych okoliczno ś ciach faktycznych nie mo ż na ocenia ć praktyki Gminy Miasta Kutno z punktu widzenia jej ewentualnego charakteru antykonkurencyjnego. W przedmiotowej sprawie nale ż y natomiast rozwa ż y ć , czy oceniana praktyka godzi w interesy konsumentów na skutek wykorzystania posiadanej si ł y rynkowej. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601, ze zm.) „Umow ę przewozu zawiera si ę przez nabycie biletu na przejazd lub spe ł nienie innych okre ś lonych przez przewo ź nika 9 warunków dost ę pu o ś rodka transportowego, a w razie ich nieustalenia – przez samo zaj ę cie miejsca w ś rodku transportowym” . Samo wykupienie biletu nie stanowi jeszcze dowodu zawarcia umowy przewozu, a jedynie pe ł ni funkcj ę dokumentu uprawniaj ą cego konsumenta do jej zawarcia. Dopiero skasowanie biletu w konkretnym ś rodku transportu stanowi ł o b ę dzie o faktycznym zawarciu umowy przewozu. W takim tonie wypowiada si ę na ten temat równie ż doktryna „W przypadku przewozu gminnym transportem zbiorowym indywidualizacja przewozu nast ę puje dopiero po spe ł nieniu wskazanych w regulaminie przewozu czynno ś ci, jak np. skasowanie biletu” (Albin Kolarski, „ Prawo przewozowe. Komentarz” , Warszawa 2002 r., s. 41). Umow ę przewozu konstytuuj ą przepisy kodeksu cywilnego w art. 774, zgodnie z którym „przewo ź nik zobowi ą zuje si ę w zakresie dzia ł alno ś ci swego przedsi ę biorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy” . Zatem, do elementów przedmiotowo istotnych umowy przewozu nale ż y: ustalenie przedmiotu przewozu i trasy przewozu oraz ustalenie wynagrodzenia za przewóz. Op ł ata za bilet jest zatem ekwiwalentem przysz ł ego ś wiadczenia us ł ugi przewozu. Oceniaj ą c zatem dzia ł ania Gminy Miasta Kutno pod wzgl ę dem pozosta ł ych przes ł anek praktyki nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej okre ś lonej w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o okik, Prezes Urz ę du wzi ął pod uwag ę nast ę puj ą ce okoliczno ś ci: Uchwa ł a Nr XXIII/282/04 Rady Miasta Kutna z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie ustalania cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego, ustanowi ł a odr ę bne ceny biletów zakupionych u kierowcy ś rodka transportu. W wysoko ś ci tych cen zawarto op ł at ę dodatkow ą w stosunku do cen powszechnie obowi ą zuj ą cych w pozosta ł ych punktach sprzeda ż y. Sprzeda ż biletów w ś rodkach transportu miejskiego z zastosowaniem op ł aty dodatkowej dotyczy wszystkich pasa ż erów, którzy z ró ż nych powodów nie zakupili biletu w innych punktach sprzeda ż y i chc ą zakupi ć bilet na przejazd u kierowcy pojazdu komunikacji miejskiej. W chwili skasowania zakupionego biletu pasa ż er zawiera umow ę przejazdu na warunkach okre ś lonych przez przewo ź nika oraz Gmin ę Miasto Kutno w zakresie cen biletów na przejazd komunikacj ą miejsk ą . Ceny biletów przejazdu nabywanych u kierowców podwy ż szone s ą o op ł at ę dodatkow ą , której poniesienie przez pasa ż era stanowi niew ą tpliwie odr ę bne ś wiadczenie. Temu ś wiadczeniu odpowiada ś wiadczenie przewo ź nika na rzecz pasa ż era w postaci umo ż liwienia mu dokonania zakupu biletu uprawniaj ą cego do przejazdu u kierowcy pojazdu. Nie mo ż na jednak w opinii Prezesa Urz ę du wyprowadza ć st ą d wniosku, i ż zawarcie umowy przewozu przewo ź nik uzale ż nia w rozwa ż anym przypadku od spe ł nienia tego ś wiadczenia. Ka ż dy pasa ż er ma bowiem swobod ę wyboru miejsca nabycia biletu na przejazd, na co wskazuje fakt, i ż na obszarze rynku w ł a ś ciwego istnieje ponad sto ró ż nych punktów sprzeda ż y jednorazowych biletów na przewóz transportem zbiorowym w komunikacji miejskiej. Zawarcie umowy przejazdu nie jest zatem uzale ż nione od nabycia i skasowania biletu nabytego u kierowcy pojazdu. Nale ż y si ę zgodzi ć z twierdzeniem Gminy, i ż wprowadzona dodatkowa forma dystrybucji biletów stanowi jedynie pewnego rodzaju wyj ą tek od generalnej zasady, i ż sprzeda ż biletów prowadzona jest przez sie ć stacjonarnych punktów handlowych. Sprzeda ż y biletów przez kieruj ą cych pojazdami komunikacji miejskiej towarzyszy przy tym za ł o ż enie, i ż podwy ż szone koszty zwi ą zane z t ą form ą dystrybucji nie powinny by ć co do zasady przerzucane na pasa ż erów nie korzystaj ą cych z tej formy zakupu. Jak ustalono, przychody z op ł at dodatkowych zwi ą zanych z dystrybucj ą biletów przez kierowców uzyskane przez MZK w okresie od wej ś cia w ż ycie przepisów uchwa ł y Nr XXIII/282/04 Rady Miasta Kutna do 31 marca 2006 r. nie by ł y wy ż sze, ni ż koszty bie żą ce tej dystrybucji. W opinii Prezesa Urz ę du ś wiadczy to o istnieniu rzeczowego zwi ą zku pomi ę dzy ś wiadczeniem op ł aty 10 dodatkowej (ze strony pasa ż era) i szczególnej formy dystrybucji biletów (ze strony przewo ź nika), a przedmiotem umowy – przewozem na okre ś lonej linii komunikacyjnej. Przyj ę te przez Gmin ę Miasto Kutno rozwi ą zanie jest szczególn ą form ą dystrybucji uprawnie ń do przejazdu w komunikacji miejskiej dla pasa ż erów, którzy z ró ż nych powodów decyduj ą si ę na kupno biletu u kierowcy pojazdu. Oczywiste jest, i ż dystrybucja ta generuje okre ś lone koszty dodatkowe, którym odpowiadaj ą uzyskane przychody z pobieranych op ł at dodatkowych. Zwa ż ywszy okoliczno ś ci wskazane powy ż ej, Prezes Urz ę du nie stwierdzi ł spe ł nienia zarówno drugiej, jak i trzeciej z wy ż ej wymienionych przes ł anek naruszenia zakazu nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej, okre ś lonego w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o okik. Wobec powy ż szego nale ż a ł o orzec, jak w sentencji. W dniu 21 kwietnia 2007 r. wesz ł a w ż ycie ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 660, Nr 171, poz. 1206) na podstawie której straci ł a moc ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. 2005 r., Nr 244, poz. 2080, ze zm.: Dz. U. z 2006 r. Nr 157, poz.1119; Nr 170, poz. 1217 i Nr 249, poz. 1834). Jednak ż e zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331, ze zm.) do post ę powa ń wszcz ę tych przed dniem 21 kwietna 2007 r. stosuje si ę przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powy ż szego nale ż a ł o orzec, jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o okik w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Ł odzi. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Ł odzi Barbara Roma ń czak-Graca Otrzymuje: Gmina Miasto Kutno Urz ą d Miasta Kutno Pl. Marsz. J. Pi ł sudskiego 18 99-300 Kutno