RPZ-10/2008

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA UOKiK W POZNANIU ul. Zielona 8, 61-851 Pozna ń Tel. (0-61) 852-15-17, 852-77-50, Fax (0-61) 851-86-44 E-mail: poznan@uokik.gov.pl Pozna ń , 10 kwietnia 2008 r. RPZ 411/2/08/DW DECYZJA Nr RPZ 10/2008 1. Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331 ze zm.) oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 134, poz. 939), po przeprowadzeniu wszcz ę tego z urz ę du post ę powania antymonopolowego - w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje si ę za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę , okre ś lon ą w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nadu ż ywanie przez Gmin ę Miasta Czarnków pozycji dominuj ą cej na rynku organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych obejmuj ą cym teren tej Gminy, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania, b ą d ź rozwoju konkurencji na rynku ś wiadczenia us ł ug odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, polegaj ą ce na narzucaniu przedsi ę biorcom ubiegaj ą cym si ę o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie Miasta Czarnków jako miejsca sk ł adowania odpadów wy łą cznie sk ł adowiska w Zofiowie. i nakazuje si ę zaniechanie jej stosowania 2. Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zwi ą zku z naruszeniem art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, nak ł ada si ę na Gmin ę Miasta Czarnków kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci 5.000,00 z ł (pi ę ciu tysi ę cy z ł otych), p ł atn ą do bud ż etu pa ń stwa. Uzasadnienie W dniu 24 grudnia 2007 r. wp ł yn ęł o do Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Poznaniu pismo Pani Barbary F ą ferek prowadz ą cej dzia ł alno ść gospodarcz ą pod nazw ą Przedsi ę biorstwo Wielobran ż owe „AGA” w Czarnkowie – wniosek o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego przeciwko Gminie Miasta Czarnków (dalej „miasto Czarnków”), które odmówi ł o jej zmiany zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, w zakresie wskazania, ż e miejscem sk ł adowania odpadów pochodz ą cych z terenu miasta Czarnków jest wysypisko w Wieleniu, Gmina wymaga bowiem, by odpady by ł y sk ł adane wy łą cznie na wysypisku w Zofiowie. W dniu 31 grudnia 2007 r. Prezes Urz ę du wszcz ął post ę powanie wyja ś niaj ą ce w sprawie dzia ł a ń miasta Czarnków na rynku organizowania i sk ł adowania odpadów na terenie gminy, celem ustalenia, czy nast ą pi ł o naruszenie przepisów ustawy uzasadniaj ą ce wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy. W odpowiedzi na wezwanie Prezesa Urz ę du z dnia 31 grudnia 2007 r. miasto Czarnków pismem z dnia 7 stycznia 2008 r. przes ł a ł o: 1. Uchwa łę Rady miasta Czarnków z dnia 4 grudnia 2001 r. nr XVII/367/01 w sprawie przyj ę cia Planu gospodarki odpadami w cz ęś ci dotycz ą cej miasta Czarnków, 2. Zarz ą dzenie Burmistrza miasta Czarnków z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr 179/06 w sprawie wymaga ń jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci oraz opró ż niania zbiorników bezodp ł ywowych i transportu nieczysto ś ci ciek ł ych, 3. Uchwa łę Rady miasta Czarnków z dnia 29 grudnia 2005 r. nr XLII/271/05 w sprawie szczegó ł owych zasad utrzymania czysto ś ci i porz ą dku na terenie miasta Czarnkowa. Po analizie materia ł ów zebranych w post ę powaniu wyja ś niaj ą cym Prezes Urz ę du postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 r. wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z dzia ł aniami miasta Czarnków, mog ą cymi stanowi ć nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej na rynku dzia ł alno ś ci organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porz ą dku i czysto ś ci obejmuj ą cym teren tej Gminy, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania, b ą d ź rozwoju konkurencji, polegaj ą ce na narzucaniu przedsi ę biorcom ubiegaj ą cym si ę o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie miasta Czarnków jako miejsca sk ł adowania odpadów wy łą cznie sk ł adowiska w Zofiowie, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Miasto Czarnków nie zgodzi ł o si ę z postawionym przez Prezesa Urz ę du zarzutem nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej i pismem z dnia 6 lutego 2008 r. z ł o ż y ł o wyja ś nienia w sprawie. Uzasadniaj ą c stosowan ą praktyk ę , polegaj ą c ą na udzielaniu zezwole ń jedynie przedsi ę biorcom korzystaj ą cym z wysypiska w Zofiowie, miasto Czarnków wyja ś ni ł o co nast ę puje: 1. B ę d ą ce w ł asno ś ci ą miasta Czarnków sk ł adowisko w Zofiowie zosta ł o okre ś lone w Planie gospodarki odpadami, przyj ę tym uchwa łą Rady miasta Czarnków z dnia 4 grudnia 2001 r. nr XLII/367/01 oraz Zarz ą dzeniem Burmistrza miasta Czarnków z dnia 13 kwietnia 2006 r. nr 179/06 jako jedynie w ł a ś ciwe dla sk ł adowania odpadów pochodz ą cych z terenu gminy, 2. Zarz ą dzenie Burmistrza miasta Czarnków nr 179/06 z dnia 13 kwietnia 2006 r. wskazuje jako miejsce sk ł adowania odpadów wysypisko w Zofiowie, co jest zgodne z rozporz ą dzeniem Ministra Ś rodowiska z dnia 30 grudnia 2005 r., zgodnie z którym burmistrz winien wskaza ć miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, 2 3. Miasto Czarnków nie posiada porozumienia z gmin ą Wiele ń , a w konsekwencji nie partycypuje w kosztach eksploatacji i pó ź niejszej rekultywacji tego wysypiska. Miasto Czarnków posiada w ł asne wysypisko odpadów komunalnych. Kierowanie odpadów pochodz ą cych z terenu miasta na wysypiska s ą siednich gmin by ł oby niezgodne z zasad ą blisko ś ci oraz spowodowa ł oby znaczny wzrost kosztów unieszkodliwiania odpadów dla pozosta ł ych mieszka ń ców, 4. Sk ł adowanie odpadów na ró ż nych wysypiskach, dowolnie wybranych przez przedsi ę biorc ę uniemo ż liwi ł oby rzeteln ą kontrol ę gospodarowania odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na wezwanie Prezesa Urz ę du z dnia 20 lutego 2008 r. miasto Czarnków pismem z dnia 06 marca 2008 r. przedstawi ł o o ś wiadczenie o przychodach osi ą gni ę tych przez gmin ę w 2007 r. Pismem z dnia 26 marca 2008 r. Prezes Urz ę du poinformowa ł miasto Czarnków o zako ń czeniu post ę powania, pouczaj ą c o prawie zapoznania si ę z zebranym materia ł em dowodowym oraz z ł o ż enia dodatkowych wyja ś nie ń . W dniu 02 kwietnia 2008 r. Alicja Szuta – pracownik Urz ę du Miasta w Czarnkowie na podstawie pe ł nomocnictwa burmistrza zapozna ł a si ę z aktami post ę powania. W toku post ę powania Prezes Urz ę du ustali ł nast ę puj ą cy stan faktyczny: W latach 2005-2007 na terenie miasta Czarnków us ł ugi w zakresie odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci ś wiadczyli dwaj przedsi ę biorcy: 1. Miejski Zak ł ad Komunalny Sp. z o.o. w Czarnkowie, 2. Przedsi ę biorstwo Wielobran ż owe „AGA” Barbara F ą ferek w Czarnkowie. W tym okresie tylko dwa powy ż sze przedsi ę biorstwa otrzyma ł y zezwolenia na ś wiadczenie w/w us ł ug na terenie miasta Czarnków. Ż adnemu przedsi ę biorcy nie odmówiono wydania zezwolenia, jedynie w przypadku Barbary F ą ferek miasto Czarnków odmówi ł o dokonania zmiany zezwolenia poprzez wskazanie, ż e miejscem sk ł adowania odpadów zebranych z terenu miasta Czarnków jest wysypisko w Wieleniu. Dowód: Pismo Burmistrza miasta Czarnków z dnia 06 lutego 2008 r. – k. 48 Zgodnie z planem gospodarki odpadami w cz ęś ci dotycz ą cej miasta Czarnków, przyj ę tym uchwa łą Rady miasta Czarnków nr XLII/367/01 z dnia 04 grudnia 2001 r., nadpoziomowe sk ł adowisko odpadów komunalnych dla gminy i miasta Czarnków zlokalizowane jest w pó ł nocno-zachodnim rejonie wsi Zofiowo, odleg ł ym od miejscowo ś ci Czarnków o ok. 2 km. U ż ytkownikiem sk ł adowiska jest Miejski Zak ł ad Komunalny Spó ł ka z o.o. w Czarnkowie. Na sk ł adowisku deponowane s ą odpady komunalne z terenu miasta i gminy Czarnków. Odpady dowo ż one s ą za pomoc ą specjalistycznych samochodów nale żą cych do Miejskiego Zak ł adu Komunalnego w Czarnkowie ( ś mieciarka Jelcz i ś mieciarka typ Kontener). Zgodnie z powy ż szym planem z 2001 r. sk ł adowisko odpadów w Zofiowie prowadzi cz ęś ciowy odzysk takich surowców jak z ł om, drewno, szk ł o. Na sk ł adowisku gromadzi si ę rocznie ok. 16.000 m 3 odpadów (odpady komunalne 13.000 m 3 , odpady podobne do komunalnych 3.000 m 3 ). 3 Dowód: Plan gospodarki odpadami w cz ęś ci dotycz ą cej miasta Czarnków – k. 23-24. Zgodnie z § 17 Regulaminu utrzymania czysto ś ci i porz ą dku na terenie miasta Czarnkowa, przyj ę tego uchwa łą Nr XLII/271/05 Rady miasta Czarnków z dnia 29 grudnia 2005 r. odpady komunalne mog ą by ć usuwane wy łą cznie przez podmioty posiadaj ą ce zezwolenie, o którym mowa w § 33 ust. 1. Zgodnie z § 33 ust. 1, prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, opró ż niania zbiorników bezodp ł ywowych i transportu nieczysto ś ci ciek ł ych wymaga uzyskania zezwolenia. Burmistrz miasta Czarnków odr ę bnym zarz ą dzeniem okre ś la i podaje do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia. Dowód: Regulamin utrzymania czysto ś ci i porz ą dku na terenie miasta Czarnkowa – k. 11, 14 Zgodnie z § 1 pkt 7 zarz ą dzenia nr 179/06 Burmistrza miasta Czarnków z dnia 13 kwietnia 2006 r. w sprawie wymaga ń jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci oraz opró ż niania zbiorników bezodp ł ywowych i transportu nieczysto ś ci ciek ł ych, przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci powinien „posiada ć aktualn ą umow ę umo ż liwiaj ą c ą przekazanie odpadów do dalszego przetworzenia lub unieszkodliwienia przez instalacj ę , urz ą dzenia i obiekty wymienione w Gminnym planie gospodarki odpadami. W tym w szczególno ś ci: odpady komunalne sta ł e zmieszane zebrane z terenu miasta Czarnkowa nale ż y dostarcza ć wy łą cznie na sk ł adowisko odpadów innych ni ż niebezpieczne i oboj ę tnych w Zofiowie”. Dowód: Zarz ą dzenie nr 179/06 Burmistrza miasta Czarnków z dnia 13 kwietnia 2006 r. – k. 19-20 Prezes Urz ę du zwa ż y ł co nast ę puje: I. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów chroni interes publiczny, co wynika z tre ś ci art. 1 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem: „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów”. Prezes Urz ę du zatem wydaj ą c decyzj ę powinien ustali ć , czy w sprawie zosta ł naruszony interes publicznoprawny. Poj ę cie interesu publicznego nie jest poj ę ciem o charakterze jednolitym i sta ł ym. Jak uzna ł S ą d Okr ę gowy w Warszawie – S ą d Antymonopolowy: „Organ administracji publicznej – Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów powinien w toku post ę powania i przy wydawaniu decyzji by ć rzecznikiem tego interesu, albowiem wynika to z jego zada ń w strukturze administracji publicznej – art. 7 kpa. „Publiczny” znaczy dotycz ą cy ogó ł u, odnosz ą cy si ę do ogó ł u a nie do jednostki, czy te ż okre ś lonej grupy. Podstaw ą do zastosowania przez Prezesa Urz ę du przepisów ustawy antymonopolowej winno wi ę c by ć uprzednie udowodnienie przez wy ż ej wymieniony organ administracji, czy nast ą pi ł o rzeczywiste naruszenie wskazanego przepisami ustawy „interesu publicznego”, nie za ś 4 interesu jednostki, czy te ż grupy” 1 . Ustawa znajduje zastosowanie, gdy zagro ż ony lub naruszony jest interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. „Rynek taki funkcjonowa ć mo ż e prawid ł owo wówczas, gdy zapewniona jest mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Ustawa chroni zatem konkurencj ę jako zjawisko o charakterze instytucjonalnym. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć za ś jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego, a wi ę c gdy dotycz ą konkurencji rozumianej nie jako sytuacj ę pojedynczego przedsi ę biorcy, lecz jako zjawisko charakteryzuj ą ce funkcjonowanie gospodarki. Ingerencja organów dzia ł aj ą cych na podstawie ustawy antymonopolowej uzasadniona by ł a tylko wówczas, gdy s ł u ż y ł a ochronie tak poj ę tej konkurencji. Celem ustawy nie by ł a wi ę c ochrona indywidualnego przedsi ę biorcy” 2 . Naruszenie interesu indywidualnego przedsi ę biorcy nie wyklucza jednak ż e równoczesnego uznania, ż e dochodzi do naruszenia interesu publicznoprawnego, „je ż eli indywidualne pogwa ł cenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mog ł oby w jakikolwiek sposób prowadzi ć do ustanowienia lub utrwalenia monopolistycznych praktyk rynkowych, które wywo ł uj ą lub mog ą wywo ł a ć zakazane skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.” 3 W niniejszej sprawie Burmistrz miasta Czarnków odmówi ł Barbarze F ą ferek prowadz ą cej dzia ł alno ść gospodarcz ą w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci z tej gminy zmiany zezwolenia poprzez wskazanie, ż e odpady sk ł adowane b ę d ą na wysypisku w Wieleniu. Pomimo wyst ą pienia indywidualnego skutku dzia ł a ń miasta Czarnków w sprawie wyst ą pi ł o zagro ż enie naruszenia interesu publicznego. O tym bowiem, czy dane zachowanie rynkowe przedsi ę biorcy stanowi naruszenie interesu publicznego, decyduje nie liczba faktycznie zagro ż onych konsumentów lub przedsi ę biorców, ale charakter takiej praktyki i jej ewentualne potencjalne skutki wobec innych podmiotów. „ Przy ocenie praktyki stosowanej przez przedsi ę biorc ę (wzgl ę dnie zwi ą zek przedsi ę biorców) nie mo ż na interesu publicznego traktowa ć wy łą cznie w kategoriach ilo ś ciowych, ale trzeba tak ż e zwa ż y ć na skutki, jakie ta praktyka wywo ł uje lub mo ż e wywo ł ywa ć na rynku.” 4 Dzia ł ania miasta Czarnków mog ą prowadzi ć do ograniczenia powstania i rozwoju konkurencji na rynku wywozu odpadów oraz negatywnie wp ł ywa ć na sytuacj ę konkurencyjn ą przedsi ę biorców prowadz ą cych dzia ł alno ść w zakresie wywozu odpadów komunalnych na jej terenie. Skutki dzia ł ania Gminy mog ą dotkn ąć ka ż dego przedsi ę biorc ę , który ju ż zajmuje si ę wywozem odpadów, jak równie ż ka ż dego przedsi ę biorc ę , który w przysz ł o ś ci b ę dzie chcia ł rozpocz ąć dzia ł alno ść na tym rynku i b ę dzie mia ł ograniczon ą , a w ł a ś ciwie b ę dzie pozbawiony mo ż liwo ś ci wyboru miejsca sk ł adowania odpadów. Kwestionowane zachowanie miasta Czarnków mo ż e mie ć po ś rednio wp ł yw na konsumentów korzystaj ą cych z us ł ug wywozu odpadów komunalnych, albowiem poprzez ograniczenie przedsi ę biorców w mo ż liwo ś ci wyboru sk ł adowiska odpadów mo ż e oddzia ł ywa ć negatywnie na jako ść us ł ug i ich cen ę . 1 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Antymonopolowego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt XVII AmA 47/2001, 2 Uzasadnienie wyroku S ą du Najwy ż szego z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1271/98, 3 Uzasadnienie wyroku S ą du Najwy ż szego z dnia 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SK 2/04, por. wyrok S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt XVII AmA 29/06 4 K. Kohutek, Komentarz do ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji (Dz.U.03.86.804), LEX/el. 2005; wyrok S ą du Najwy ż szego z 12 wrze ś nia 2003 r., sygn. akt I CKN 504/01, Glosa 2004, nr 12, s. 37. 5 W zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e w niniejszej sprawie dosz ł o do naruszenia interesu publicznoprawnego. Dzia ł ania miasta Czarnków odnios ł y skutek wobec jednego przedsi ę biorcy, ale mog ą one dotyczy ć tak ż e innych, potencjalnych przedsi ę biorców zamierzaj ą cych prowadzi ć dzia ł alno ść gospodarcz ą w zakresie odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Ka ż de za ś ograniczenie konkurencji jest przejawem naruszenia interesu publicznoprawnego. Fakt posiadania przez miasto Czarnków statusu przedsi ę biorcy nie by ł kwestionowany. Prezes Urz ę du wydaj ą c przedmiotow ą decyzj ę winien jednak ż e oceni ć , czy miasto Czarnków jest przedsi ę biorc ą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z rozszerzon ą definicj ą przedsi ę biorcy, zawart ą w art. 4 pkt 1 a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przedsi ę biorc ą jest nie tylko przedsi ę biorca w rozumieniu przepisów o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej, ale tak ż e osoba fizyczna, osoba prawna, a tak ż e jednostka organizacyjna niemaj ą ca osobowo ś ci prawnej, której ustawa przyznaje zdolno ść prawn ą , organizuj ą ca lub ś wiadcz ą ca us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o swobodzie dzia ł alno ś ci gospodarczej. 5 Zgodnie z § 3 ust. 1 Statutu Gminy miasta Czarnków, przyj ę tego uchwa łą Nr VII/43/03 Rady miasta Czarnków z dnia 27 marca 2003 r., Gmina miasta Czarnków po ł o ż ona jest w Powiecie Czarnkowsko-Trzcianeckim, w Województwie Wielkopolskim. Gmina miejska Czarnków jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego posiadaj ą c ą osobowo ść prawn ą zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ś wietle ustawy o samorz ą dzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach miasto Czarnków prowadzi dzia ł alno ść organizacyjn ą na rynku utrzymania porz ą dku i czysto ś ci obejmuj ą cego teren tej gminy, zatem nale ż y j ą uzna ć za przedsi ę biorc ę w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym, ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i kosztów transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Rynek w ł a ś ciwy nale ż y zatem okre ś li ć w uj ę ciu produktowym oraz geograficznym. Rozwa ż aj ą c kwesti ę rynku w ł a ś ciwego w aspekcie produktowym zwróci ć nale ż y uwag ę , i ż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (Dz.U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty nale ż y do zada ń w ł asnych gminy. W szczególno ś ci zadania w ł asne obejmuj ą m.in. sprawy wodoci ą gów i zaopatrzenia w wod ę , kanalizacji, usuwania i oczyszczania ś cieków komunalnych, utrzymania czysto ś ci i porz ą dku oraz urz ą dze ń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania 5 Por. uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt XVII AmA 119/05 6 odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energi ę elektryczn ą i ciepln ą oraz gaz. Utrzymanie czysto ś ci i porz ą dku w gminach nale ż y do obowi ą zkowych zada ń w ł asnych gminy zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach (Dz.U. 2005, Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Zgodnie z art. 7 w/w ustawy Burmistrz miasta Czarnków nie tylko wydaje zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, ale tak ż e okre ś la wymagania, jakie powinien spe ł ni ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia. Podkre ś lenia wymaga tak ż e fakt, ż e gmina na podstawie art. 14 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2007, Nr 39, poz. 251 ze zm.) przyjmuje plan gospodarki odpadami na szczeblu gminnym. Wykonywanie w/w zada ń mo ż na okre ś li ć mianem organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych. Rynek w ł a ś ciwy w uj ę ciu produktowym nale ż y w niniejszej sprawie okre ś li ć jako rynek organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych. Szczególnym rodzajem „produktu”, bez którego nie jest mo ż liwe ś wiadczenie przez przedsi ę biorców us ł ug odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci po ł o ż onych na terenie gminy, s ą udzielane przez Burmistrza miasta Czarnków zezwolenia. Rynek geograficzny w niniejszej sprawie zosta ł okre ś lony jako obszar miasta Czarnków. Zakres geograficzny rynku w ł a ś ciwego w niniejszej sprawie zdeterminowany jest obowi ą zuj ą cymi przepisami, które przyznaj ą Gminie wy łą czno ść na organizowanie us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych. Tym samym konkurencja we wspomnianym zakresie odbywa si ę na zasadach wyznaczonych przez Gmin ę , które mog ą by ć (i w niniejszym przypadku s ą ) odmienne od warunków panuj ą cych w innych gminach. W bezpo ś rednim zwi ą zku z rynkiem dzia ł alno ś ci organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porz ą dku i czysto ś ci obejmuj ą cym teren miasta Czarnków pozostaje rynek ś wiadczenia us ł ug w zakresie odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Wykonywanie tego rodzaju us ł ug jest uzale ż nione od uzyskania przedmiotowego zezwolenia. W niniejszej sprawie monopol prawny miasta Czarnków na rynku organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych obejmuj ą cym teren Gminy wywiera bezpo ś redni wp ł yw na rynek wspó ł zale ż ny – rynek ś wiadczenie us ł ug odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci z terenu gminy, mog ą c tym samym powodowa ć zachwianie konkurencji na tym rynku. Nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej na jednym rynku mo ż e mie ć wp ł yw na inny powi ą zany z nim rynek, co zosta ł o dostrze ż one w orzecznictwie. Dla przyk ł adu, w sprawie ECS/AKZO Komisja Europejska okre ś li ł a rynek produktowy jako rynek nadtlenków organicznych, mimo ż e nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej mia ł o na celu wyeliminowanie konkurencyjnej spó ł ki z innego rynku – rynku dodatków do m ą ki. 6 Jak uzna ł natomiast S ą d Antymonopolowy: „Spó ł ka prowadzi dzia ł alno ść gospodarcz ą na dwóch wspó ł zale ż nych rynkach us ł ug lokalnych. Pierwszym z nich jest rynek us ł ug cmentarnych, na którym prowadzona jest dzia ł alno ść w zakresie utrzymania i administrowania cmentarzami (zadania w ł asne Gminy), gdzie Gmina posiada pozycj ę monopolistyczn ą (monopol naturalny). Drugim za ś rynkiem jest rynek us ł ug pogrzebowych, na którym prowadzona jest dzia ł alno ść w warunkach konkurencji.[…]Wykorzystuj ą c monopolistyczn ą pozycj ę na rynku us ł ug cmentarnych (zwi ą zanych z wykonywanie zada ń w ł asnych) Gmina nie mo ż e ogranicza ć dzia ł alno ś ci na 6 Decyzja Komisji w sprawie ECS/AKZO IV/30.698, Dziennik Urz ę dowy Unii Europejskiej (L) Nr 374/1985 r. 7 innym rynku (rynek us ł ug pogrzebowych), gdzie dzia ł alno ść gospodarcza jest realizowana z wykorzystaniem jej mienia.” 7 Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym poprzez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów, przy czym domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku w ł a ś ciwym przekracza 40%. Miasto Czarnków posiada nie tylko pozycj ę dominuj ą c ą , ale z uwagi na przyznane jej kompetencje nale ż y je uzna ć za podmiot posiadaj ą cy monopol na rynku organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych obejmuj ą cym teren gminy, na co wskazuje orzecznictwo S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: „[…]Prezydent Miasta jest monopolist ą prawnym. Posiada bowiem prerogatywy do tego, by wydawa ć akty prawne, którymi kszta ł tuje lokalny rynek us ł ug. Mo ż na wi ę c zakwalifikowa ć go do grona podmiotów posiadaj ą cych pozycj ę dominuj ą c ą na rynku lokalnym.” 8 „Gmina posiada monopol w zakresie dzia ł alno ś ci organizacyjnej podejmowanej dla utrzymania porz ą dku i czysto ś ci na jej terytorium […]”. 9 Prezes Urz ę du zarzuci ł miastu Czarnków nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych obejmuj ą cym teren tej gminy, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji polegaj ą ce na narzucaniu przedsi ę biorcom ubiegaj ą cym si ę o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci na terenie miasta Czarnków jako miejsca sk ł adowania odpadów wy łą cznie sk ł adowiska w Zofiowie, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 9 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Istot ą tego zarzutu jest pozbawienie przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych lub zamierzaj ą cych ś wiadczy ć us ł ugi odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci mo ż liwo ś ci wyboru miejsca sk ł adowania odpadów i wymuszanie na nich korzystania wy łą cznie ze sk ł adowiska w Zofiowie, pomimo ż e takie dzia ł anie nie znajduje podstaw w obowi ą zuj ą cych przepisach. Tym samym bezprawnie tworzona jest bariera dla powstania i rozwoju konkurencji na rynku ś wiadczenia us ł ug odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach wójt, burmistrz lub prezydent miasta w ł a ś ciwy ze wzgl ę du na miejsce ś wiadczenia us ł ug wydaje zezwolenia na prowadzenie przez przedsi ę biorców dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta 7 Uzasadnienie wyroku S ą du Wojewódzkiego w Warszawie – S ą du Antymonopolowego z dnia 2 pa ź dziernika 1996 r. sygn. akt XVII Amr 37/96, por. uzasadnienie wyroku S ą du Wojewódzkiego w Warszawie – S ą du Antymonopolowego z dnia 3 czerwca 1998 r. sygn. akt XVII Ama 16/98 8 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt XVII AmA 19/06 9 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt XVII AmA 24/04 8 okre ś la tak ż e i podaje do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia, uwzgl ę dniaj ą c: - opis wyposa ż enia technicznego niezb ę dnego do realizacji zada ń , - w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci – równie ż miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikaj ą ce z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady maj ą by ć przekazywane (art. 7 ust. 3a w/w ustawy). Na podstawie art. 7 ust. 7 w/w ustawy zosta ł o wydane rozporz ą dzenie Ministra Ś rodowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegó ł owego sposobu okre ś lenia wymaga ń , jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. 2005 r. Nr 5, poz. 33, zwane dalej „rozporz ą dzeniem Ministra Ś rodowiska”). Wymagania te zgodnie z § 2 ust. 1 powinny obejmowa ć : 1) opis wyposa ż enia technicznego, uwzgl ę dniaj ą cy wymagania dotycz ą ce pojazdów, pojemników lub worków oraz bazy transportowej, 2) zabiegi sanitarne i porz ą dkowe zwi ą zane ze ś wiadczonymi us ł ugami, 3) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Wymagania te powinny zosta ć okre ś lone „w sposób precyzyjny, zrozumia ł y, niedyskryminuj ą cy, nieograniczaj ą cy konkurencji oraz nieutrudniaj ą cy dost ę pu do rynku przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych us ł ugi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci” 10 . Okre ś lenie powy ż szych wymaga ń winno nast ą pi ć w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki oraz obowi ą zuj ą cymi przepisami, w tym regulaminem utrzymania czysto ś ci i porz ą dku na terenie gminy. Tymczasem Burmistrz miasta Czarnków nak ł adaj ą c w zarz ą dzeniu Nr 179/06 z dnia 13 kwietnia 2006 r. na przedsi ę biorców obowi ą zek korzystania wy łą cznie ze sk ł adowiska w Zofiowie, w sposób sprzeczny z powy ż szymi zasadami ograniczy ł konkurencj ę i dost ę p do rynku ś wiadczenia us ł ug w zakresie odbierania odpadów od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Zdaniem Prezesa Urz ę du, miasto Czarnków nie powinno przypisywa ć sobie prawa do wskazania sk ł adowiska w Zofiowie jako jedynie w ł a ś ciwego dla odpadów komunalnych pochodz ą cych z terenu miasta. Podstawy prawnej do tego typu dzia ł a ń nie stanowi ą obowi ą zuj ą ce przepisy prawa, w tym rozporz ą dzenie Ministra Ś rodowiska, w którym jak ju ż wcze ś niej wskazano postanowiono, ż e okre ś lenie tych wymaga ń powinno zosta ć dokonane w sposób niedyskryminuj ą cy, nie ograniczaj ą cy konkurencji oraz nieutrudniaj ą cy dost ę pu do rynku przedsi ę biorców ś wiadcz ą cych us ł ugi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Podstawy wprowadzenia takich ogranicze ń nie stanowi ą tak ż e wielkopolski i gminny plan gospodarki odpadami. Plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego z wrze ś nia 2003 r. nie nak ł ada na gminy obowi ą zku wprowadzenia wymagania od przedsi ę biorcy, aby jednym z warunków uzyskania zezwolenia na wykonywanie dzia ł alno ś ci polegaj ą cej na odbieraniu odpadów komunalnych, by ł o wskazanie okre ś lonego przez Wójta, Burmistrz lub Prezydenta miasta sk ł adowiska, wskazanego jako jedyne w ł a ś ciwe. Zgodnie z powy ż szym planem rozwi ą zaniem docelowym jest skupienie gmin wokó ł Zak ł adów Zagospodarowania Odpadów, które powinny by ć oddalone od centrum gminy o nie wi ę cej ni ż ok. 30 km. Jednak ż e nawet 10 § 2 ust. 1 cyt. rozporz ą dzenia Ministra Ś rodowiska 9 odno ś nie planowanych ZZO plan nie nak ł ada obowi ą zku korzystania wy łą cznie z tego, który po ł o ż ony jest najbli ż ej gminy, albowiem „ostateczny wybór przynale ż no ś ci do podanego ZZO oraz lokalizacja zak ł adu zale ż e ć b ę dzie od decyzji w ł adz lokalnych” 11 . Odno ś nie 172 sk ł adowisk zarejestrowanych w roku 2001 r. na terenie województwa wielkopolskiego plan nie przewiduje ż adnych regulacji dotycz ą cych, jakie sk ł adowiska maj ą by ć w ł a ś ciwe dla poszczególnych gmin. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż y stwierdzi ć , ż e plan gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego nie stanowi ł podstawy do wprowadzenia przez Burmistrza miasta Czarnków w Zarz ą dzeniu Nr 179/06 z dnia 13 kwietnia 2006 r. wymogu sk ł adowania przez przedsi ę biorców ubiegaj ą cych si ę o zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, wy łą cznie na sk ł adowisku po ł o ż onym w Zofiowie. Plan gospodarki odpadami w cz ęś ci dotycz ą cej miasta Czarnków, stanowi ą cy za łą cznik do uchwa ł y Rady miasta Czarnków z dnia 4 grudnia 2001 r. Nr XLII/367/01, równie ż nie wymaga od przedsi ę biorców odbieraj ą cych odpady komunalne od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci po ł o ż onych w mie ś cie Czarnków, aby by ł y kierowane wy łą cznie na sk ł adowisku po ł o ż onym w Zofiowie. Powy ż szy plan, w ocenie Prezesa Urz ę du, zawiera jedynie opis stanu faktycznego, zgodnie z którym „odpady komunalne wywo ż one s ą na sk ł adowisko odpadów w Zofiowie, gdzie prowadzi si ę cz ęś ciowy odzysk takich surowców jak z ł om, drewno szk ł o.” U ż ytkownikiem sk ł adowiska jest Miejski Zak ł ad Komunalny Sp. z o.o. w Czarnkowie, a odpady dowo ż one s ą za pomoc ą specjalistycznych samochodów nale żą cych do w/w przedsi ę biorcy. Nale ż y zatem uzna ć , ż e plan zawiera jedynie charakterystyk ę sk ł adowiska odpadów komunalnych w Zofiowie z 2001 r. i nie stanowi podstawy wprowadzenia dla innych przedsi ę biorców zamierzaj ą cych ś wiadczy ć us ł ugi odbioru odpadów komunalnych w mie ś cie Czarnków, wymogu korzystania jedynie z tego sk ł adowiska. Dzia ł anie miasta Czarnków nie znajduje uzasadnienia w tzw. zasadzie blisko ś ci. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o opadach (tekst jedn. Dz.U.2007, Nr 39, poz. 251 ze zm.) odpady powinny by ć w pierwszej kolejno ś ci poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstania. Odpady, które nie mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny by ć , uwzgl ę dniaj ą c najlepsz ą dost ę pn ą technik ę lub technologi ę , o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony ś rodowiska (tekst jedn. Dz.U. 2008, Nr 25, poz. 150), przekazywane do najbli ż ej po ł o ż onych miejsc, w których mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Zgodnie z art. 9 ust. 3 w/w ustawy niesegregowane odpady komunalne, pozosta ł o ś ci z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ś ciekowe powinny by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego województwa, na którym zosta ł y wytworzone, w instalacjach spe ł niaj ą cych wymagania najlepszej dost ę pnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony ś rodowiska, lub w miejscach najbli ż ej po ł o ż onych miejsca ich wytworzenia. Powy ż sze pozwala na stwierdzenie, ż e zasada blisko ś ci, na któr ą powo ł uje si ę miasto Czarnków w pi ś mie z dnia 06 lutego 2008 r. jest spe ł niona, gdy odpady s ą unieszkodliwiane lub poddawane odzyskowi na terenie województwa, na obszarze którego zosta ł y wytworzone. Obowi ą zuj ą ce przepisy prawa nie przewiduj ą dalszych ogranicze ń , je ż eli chodzi o odleg ł o ść pomi ę dzy sk ł adowiskiem a miejscem wytworzenia odpadów. Nak ł adanie przez miasto Czarnków na przedsi ę biorców prowadz ą cych dzia ł alno ść gospodarcz ą w zakresie 11 Plan Gospodarki Odpadami dla Województwa Wielkopolskiego, Wrzesie ń 2003, str. 13 10 ś wiadczenia us ł ug odbioru odpadów komunalnych obowi ą zku korzystania wy łą cznie ze sk ł adowiska w Zofiowie (oddalonym o 2 km od miasta) nie znajduje uzasadnienia w obowi ą zuj ą cych przepisach prawa. Nale ż y uzna ć , ż e wniosek Barbary F ą ferek o dokonanie zmiany w zezwoleniu poprzez wskazanie jako miejsca sk ł adowania odpadów wysypiska w Wieleniu (oddalonego o ok. 28 km od miasta) odpowiada ł w tym zakresie obowi ą zuj ą cemu prawu i nie by ł sprzeczny z zasad ą blisko ś ci. Miasto Czarnków nie powinno przypisywa ć sobie prawa do wskazywania sk ł adowiska w Zofiowie jako jedynie w ł a ś ciwego dla odpadów pochodz ą cych z terenu tej gminy. Organy administracji publicznej powinny dzia ł a ć na podstawie prawa, które nie przyznaje gminie kompetencji do ustalania jednego wysypiska jako jedynie w ł a ś ciwego miejsca sk ł adowania odpadów komunalnych pochodz ą cych z terenu tej gminy. Wymagaj ą c od przedsi ę biorców korzystania jedynie z wysypiska w Zofiowie miasto Czarnków tworzy bariery dla rozwoju konkurencji na rynku odbierania odpadów komunalnych, a tym samym narusza ustaw ę o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach zawiera instrumenty prawne, okre ś lone m.in. w art. 8b, które umo ż liwiaj ą kontrol ę dzia ł alno ś ci gospodarczej przedsi ę biorcy w zakresie zgodno ś ci wykonywanej dzia ł alno ś ci z udzielonym zezwoleniem. W tym celu, wbrew stanowisku miasta Czarnków, gmina nie mo ż e wprowadza ć dodatkowego instrumentu prawnego, jakim jest ograniczenie mo ż liwo ś ci sk ł adowania odpadów wy łą cznie do wysypiska kontrolowanego przez gmin ę . Podkre ś lenia wymaga fakt, ż e Prezes Urz ę du wielokrotnie zajmowa ł si ę spraw ą nak ł adania przez gminy na przedsi ę biorców obowi ą zku korzystania wy łą cznie z jednego, wskazanego wysypiska. 12 Na skutek odwo ł ania od decyzji Prezesa Urz ę du z dnia 25 sierpnia 2005 r. nr RWR 57/2005 w sprawie Gminy Strzegom, S ą d Okr ę gowy w Warszawie – S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 grudnia 2006 r. stwierdzi ł co nast ę puje: „Art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach a adresowany do przedsi ę biorców ubiegaj ą cych si ę o zezwolenie na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie wywozu odpadów stanowi, ż e przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o zezwolenie na wywóz odpadów komunalnych „powinien udokumentowa ć gotowo ść przyj ę cia odpadów przez przedsi ę biorc ę prowadz ą cego dzia ł alno ść w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów”. Z przepisu tego wynika, ż e to na przedsi ę biorc ę ubiegaj ą cego si ę o uzyskanie zezwolenia zosta ł na ł o ż ony obowi ą zek oznaczenia miejsca wywozu odpadów komunalnych ju ż we wniosku o wydanie zezwolenia .[…] Art.9 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach adresowany jest natomiast do organu administracyjnego (gminy) i zobowi ą zuje gmin ę do okre ś lenia w zezwoleniu „miejsca odzysku lub unieszkodliwania odpadów komunalnych”. Gmina zosta ł a zatem zobowi ą zana w ś wietle tego przepisu do ustalenia istotnego elementu zezwolenia, ale tak jak przepis stanowi jedynie „miejsca odzysku lub unieszkodliwania odpadów”. Ustalenie za ś tego miejsca to zdaniem S ą du – nie oznacza uprawnienia do wyznaczenia konkretnego sk ł adowiska dla ka ż dego przedsi ę biorcy ubiegaj ą cego si ę o ś wiadczenie tych us ł ug .” 13 12 Decyzja Prezesa UOKiK z 30 grudnia 2004 r. nr RBG 32/2004 w sprawie Miasta Grudzi ą dz, Decyzja Prezesa UOKiK z 25 sierpnia 2005 r. nr RWR 57/2005 w sprawie Gminy Strzegom, Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 08 listopada 2007 r. nr RKT 54/2007 w sprawie Gminy Katowice. 13 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt XVII AmA 108/05 11 Wymaganie od przedsi ę biorców ubiegaj ą cych si ę o zezwolenie, by korzystali jedynie z wysypiska w Zofiowie w sposób nieuzasadniony utrudnia i ogranicza podejmowanie i prowadzenie dzia ł alno ś ci gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, faworyzuj ą c w tym zakresie sk ł adowisko w Zofiowie oraz Miejski Zak ł ad Komunalny Sp. z o.o., którego miasto Czarnków jest jedynym udzia ł owcem. Je ż eli przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia posiada lub mo ż e uzyska ć zapewnienie przyj ę cia odpadów przez innego przedsi ę biorc ę prowadz ą cego dzia ł alno ść w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, dzia ł aj ą cego na terenie województwa i posiadaj ą cego w tym zakresie stosowne zezwolenia, to gmina nie powinna przypisywa ć sobie prawa do odmowy wskazania tego wysypiska w wydawanym zezwoleniu. Gmina dzia ł aj ą c w warunkach ograniczenia przedsi ę biorcom ich dzia ł alno ś ci gospodarczej „powinna mie ć na uwadze zatem z jednej strony s ł uszny interes strony a z drugiej strony interes publiczny, ale znajduj ą cy oparcie w obowi ą zuj ą cych przepisach.” 14 Jak s ł usznie uzna ł S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów: „organ administracyjny przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia powinien bra ć pod uwag ę s ł uszny interes strony i interes publiczny znajduj ą cy oparcie w przepisach prawa.[…]W niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku Alba Sp. z o.o. o udzielenie zezwolenia na usuwanie odpadów nast ą pi ł o z naruszeniem s ł usznego interesu przedsi ę biorcy Alba z o.o., albowiem organ administracyjny w sposób niezasadny narzuci ł Alba Spó ł ka z o.o. obowi ą zek zwo ż enia odpadów wy łą cznie na sk ł adowisko w miejscowo ś ci w Zakurzewie […].” 15 Odmawiaj ą c przedsi ę biorcom prawa dokonania samodzielnego wyboru sk ł adowiska spo ś ród wszystkich spe ł niaj ą cych przes ł anki z art. 9 ustawy o odpadach miasto Czarnków tworzy bariery dla rozwoju nieskr ę powanej konkurencji pomi ę dzy przedsi ę biorcami ś wiadcz ą cymi us ł ugi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, co odbywa si ę ze szkod ą dla ko ń cowych nabywców tych us ł ug. Koszt sk ł adowania odpadów jest jednym z kosztów maj ą cych znacz ą cy wp ł yw na cen ę za odbiór odpadów. Na skutek dzia ł a ń gminy przedsi ę biorcy nie maj ą c wyboru miejsca sk ł adowania odpadów nie mog ą wybiera ć spo ś ród wi ę kszej liczby ofert, które mog ą znacznie ró ż ni ć si ę co do ceny za sk ł adowanie odpadów. Poprzez utrudnianie przedsi ę biorcom zajmuj ą cym si ę wywozem odpadów komunalnych dost ę pu do innych miejsc sk ł adowania odpadów gmina ogranicza w konsekwencji konkurencj ę cenow ą na rynku ś wiadczenia us ł ug odbioru odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci z jej terenu. Poszukiwanie ta ń szych warunków ś wiadczenia us ł ug jest w ł a ś nie wynikiem dzia ł ania konkurencji cenowej, co w efekcie prowadzi do efektywno ś ci ekonomicznej, a tym samym stwarza mo ż liwo ść oferowania ko ń cowym odbiorcom us ł ug po ni ż szych cenach. Takie zachowanie przedsi ę biorców jest jak najbardziej oczekiwane i ś wiadczy o dzia ł aniu rzeczywistej konkurencji, a jednocze ś nie jest sposobem budowania przez przedsi ę biorców legalnymi ś rodkami przewagi konkurencyjnej nad rywalami. Dla stwierdzenia stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , w tym praktyki z art. 9 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nie jest konieczne wyst ą pienie negatywnego skutku w postaci eksploatacji pozycji rynkowej w warunkach ograniczonej 14 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt XVII AmA 108/05 15 Uzasadnienie wyroku S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 03 sierpnia 2006 r. sygn. akt XVII AmA 33/05 12 konkurencji. Wystarczy, ż e zaistnia ł o zagro ż enie wyst ą pienia takiego skutku. Praktyk ą ograniczaj ą c ą konkurencj ę jest ju ż bowiem sama próba osi ą gni ę cia przez przedsi ę biorc ę zajmuj ą cego pozycj ę dominuj ą c ą na rynku okre ś lonego skutku 16 . W wyroku z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt XVII Ama 65/03 S ą d Okr ę gowy w Warszawie – S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzek ł , i ż nie jest konieczne udowodnienie wyst ą pienia skutków stosowanej przez przedsi ę biorc ę praktyki monopolistycznej, ani te ż osi ą gni ę cia z tego tytu ł u nieuzasadnionych korzy ś ci. Z tre ś ci art. 1 ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika bowiem, ż e jej re ż imowi podlegaj ą nie tylko praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę , które wywo ł a ł y b ą d ź aktualnie wywo ł uj ą skutki na terenie Polski, ale równie ż praktyki, które cho ć by tylko hipotetycznie mog ą wywo ł ywa ć takie skutki. W zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du uzna ł za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę , okre ś lon ą w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nadu ż ywanie przez miasto Czarnków pozycji dominuj ą cej na rynku organizowania us ł ug odbierania i sk ł adowania odpadów komunalnych obejmuj ą cym teren tej gminy, poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania, b ą d ź rozwoju konkurencji, polegaj ą ce na narzucaniu przedsi ę biorcom ubiegaj ą cym si ę o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych na terenie miasta Czarnków jako miejsca sk ł adowania odpadów wy łą cznie sk ł adowiska w Zofiowie i nakaza ł zaniechanie jej stosowania. II. Zgodnie z tre ś ci ą art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, je ż eli przedsi ę biorca dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 9, Organ Antymonopolowy mo ż e na ł o ż y ć w drodze decyzji kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary. W 2007 r. miasto Czarnków osi ą gn ęł o nast ę puj ą ce przychody: dochody ze sprzeda ż y gruntów, nieruchomo ś ci i lokali 511 645,37 z ł op ł aty za zarz ą d i u ż ytkowanie nieruchomo ś ci 67 140,64 z ł dochody z tytu ł u najmu 862 860,47 z ł dochody pobierane przez jednostki bud ż etowe 784 369,56 z ł odsetki bankowe 167 547,08 z ł pozosta ł e odsetki 71 581,20 z ł 5% dochodów uzyskanych na rzecz bud ż etu pa ń stwa w zwi ą zku z realizacj ą zada ń z zakresu administracji rz ą dowej 5 497,06 z ł RAZEM 2 470 641,38 z ł Dowód: pismo miasta Czarnków z 06 marca 2008 r. – k. 55 16 por. E. Modzelewska – W ą chal Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Wyd. Twigger, Warszawa 2002, s. 97 13 Maksymalna wysoko ść kary, któr ą móg ł na ł o ż y ć Prezesa Urz ę du, obliczona jako 10% od przychodu osi ą gni ę tego w 2007 r. wynosi ł a zatem 247.064,14 z ł . Prezes Urz ę du postanowi ł obci ąż y ć miasto Czarnków kar ą w wysoko ś ci 5.000,00 z ł , co stanowi 2% wysoko ś ci kary maksymalnej. W ocenie Prezesa Urz ę du kara pieni ęż na w tej wysoko ś ci prawid ł owo spe ł ni zarówno rol ę represyjn ą za naruszenie przepisów o ochronie konkurencji, jak i prewencyjn ą , zapobiegaj ą c podejmowaniu podobnych dzia ł a ń w przysz ł o ś ci. Na ł o ż enie kary nale ż y traktowa ć jako podkre ś lenie naganno ś ci takich praktyk, które zak ł ócaj ą swobod ę konkurencji na rynku ś wiadczenia us ł ug odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. W przedmiotowej sprawie dosz ł o do przeciwdzia ł ania ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania, b ą d ź rozwoju konkurencji, Nale ż y równie ż zaznaczy ć , i ż miasto Czarnków jako podmiot o wieloletnim do ś wiadczeniu w podejmowaniu dzia ł alno ś ci organizacyjnej dla utrzymania porz ą dku i czysto ś ci na swoim terenie, powinno zdawa ć sobie spraw ę , i ż podejmowanymi decyzjami nie mo ż na ogranicza ć rozwoju konkurencji na rynku. Przy ustalaniu wysoko ś ci kary wzi ę to pod uwag ę przede wszystkim fakt, ż e jej dolegliwo ść odczuj ą mieszka ń cy miasta Czarnków, b ę d ą cego wspólnot ą samorz ą dow ą . Nale ż y te ż podkre ś li ć , ż e chocia ż gmina jest w ś wietle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przedsi ę biorc ą , to jednak jego przychody s ł u żą przede wszytkom zaspokajaniu potrzeb ludno ś ci i kara w wi ę kszym rozmiarze by ł aby nie tylko niecelowa, ale mog ł aby zak ł óca ć prawid ł owe wykonywanie zada ń miasta. Ponadto, Prezes Urz ę du wzi ął pod uwag ę , ż e dzia ł anie miasta Czarnków mia ł o charakter jednorazowy i nie dotyczy ł o innych przedsi ę biorców zamierzaj ą cych ś wiadczy ć us ł ugi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci. Skutki naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów maj ą w niniejszej sprawie charakter g ł ównie potencjalny. Jako okoliczno ść ł agodz ą c ą Prezes Urz ę du wzi ął pod uwag ę równie ż fakt, i ż jest to pierwsze naruszenie przepisów Ustawy przez miasto, w zwi ą zku z czym uzna ł , i ż nale ż y przede wszystkim po ł o ż y ć nacisk na funkcj ę prewencyjn ą wymiaru kary. Konkluduj ą c Prezes Urz ę du nie zakwalifikowa ł dzia ł a ń Uczestnika do powa ż anych narusze ń konkurencji. Prezes uwzgl ę dni ł fakt, i ż uczestnik post ę powania aktywnie wspó ł dzia ł a ł z Prezesem Urz ę du w trakcie post ę powania poprzez dostarczanie dokumentów oraz informacji istotnych dla rozstrzygni ę cia sprawy. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów kar ę pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: NBP o/o Warszawa Nr 51 1010 1010 0078 7822 3100 0000. 14 Stosownie do tre ś ci art. 81 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 Kodeksu post ę powania cywilnego – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od daty jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Poznaniu. Otrzymuj ą : 1. Gmina Miasta Czarnków Pl. Wolno ś ci 6 64-700 Czarnków 2. a/a 15