RŁO-2/2005

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Aleja Pi ł sudskiego 8 90-051 Ł ód ź , P - 73 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl Ł ód ź , dnia 3 lutego 2005 r. R Ł O 411-1/05/RA DECYZJA Nr R Ł O 2 / 2005 I Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 86, poz. 804, zm. Dz.U. z 2003 r. Nr 60, poz. 535, Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1652, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 891, Dz. U. z 2004 Nr 96, poz. 959.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 172 zm. Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 68), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania antymonopolowego, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje si ę za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nadu ż ywanie przez Miasto Kielce z siedzib ą w Kielcach, ul. Rynek 1 pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach, polegaj ą ce na uzale ż nianiu zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 14-, 30- i 60- dniowy od wykupienia legitymacji do biletu okresowego i nakazuje zaniechania jej stosowania. II Na podstawie art. 101 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tj. Dz. U. z 2003 r. nr 86, poz. 804, zm. Dz.U. z 2003 r. Nr 60, poz. 535, Dz. U. z 2003 r. Nr 170, poz. 1652, Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 891, Dz. U. z 2004 Nr 96, poz. 959) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2002 r., Nr 18, poz. 171 zm. Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 68), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania antymonopolowego - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów nak ł ada si ę na Miasto Kielce z siedzib ą w Kielcach, ul. Rynek 1 kar ę pieni ęż n ą za naruszenie zakazu okre ś lonego w art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w wysoko ś ci 8.244,33 z ł . Uzasadnienie W dniu 15 listopada Delegatura Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Ł odzi otrzyma ł a poczt ą elektroniczn ą komunikat prasowy Biura Prasowego Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes Urz ę du), z tre ś ci którego wynika ł o, ż e Zarz ą d Transportu Miejskiego z siedzib ą w Kielcach (dalej ZTM Kielce) warunkuje zakup przez konsumentów biletów okresowych (14-, 30- i 60-dniowych) od uprzedniego nabycia kosztuj ą cej dodatkowe 5 z ł legitymacji do biletu okresowego. W celu potwierdzenia przedmiotowych informacji Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Ł odzi przyst ą pi ł a do wst ę pnego rozpoznania sprawy, które potwierdzi ł o, i ż konsumenci nabywaj ą cy bilety okresowe na korzystanie z us ł ug komunikacji miejskiej w Kielcach, zobowi ą zani s ą do nabycia dodatkowej legitymacji do biletu okresowego. Op ł ata za wydanie takiej legitymacji wynosi ł a 5 z ł . Z powodu braku alternatywnych form biletów okresowych, przes ł ank ą konieczn ą do skorzystania z takiego biletu mia ł o sta ć si ę wykupienie owej legitymacji. W ocenie Prezesa Urz ę du, uzyskane informacje mog ł y wskazywa ć , i ż odbiorcy us ł ug lokalnego transportu zbiorowego s ą obowi ą zani do uiszczenia na rzecz ZTM Kielce dodatkowej op ł aty za wydanie legitymacji, która stanowi odr ę bne, obok op ł aty za us ł ug ę przejazdu, nieuzasadnione obci ąż enie finansowe pasa ż erów. Poniewa ż , w opinii Prezesa Urz ę du, wyniki poczynionych w sprawie ustale ń stanowi ł y podstaw ę do przyj ę cia, i ż w sprawie nast ą pi ł o naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, postanowieniem z dnia 2 grudnia 2004 r., Prezes Urz ę du wszcz ął z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem nadu ż ywania przez Miasto Kielce pozycji dominuj ą cej na rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach, poprzez uzale ż nianie zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 14-, 30- i 60-dniowy od wykupienia – dodatkowo p ł atnej – legitymacji wydawanej do biletu okresowego, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Jednocze ś nie ustalono, ż e Miasto Kielce prowadzi gospodark ę komunaln ą w zakresie zaspokajania potrzeb ludno ś ci odnosz ą cych si ę do lokalnego transportu zbiorowego przy pomocy Zarz ą du Transportu Miejskiego b ę d ą cego zak ł adem bud ż etowym Gminy Kielce. Tym samym, Prezes Urz ę du wszczynaj ą c przedmiotowe post ę powanie uzna ł za zasadne wyst ą pienie przeciwko Miastu Kielce, ze wzgl ę du na fakt, i ż to Miasto a nie ZTM Kielce posiada autonomi ę woli w zakresie kszta ł towania cen za us ł ugi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego Miasto Kielce wyja ś ni ł o, ż e zgodnie z obowi ą zuj ą c ą uchwa łą Nr XXVI/464/2004 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia cen i op ł at dodatkowych za us ł ugi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach i zasad stosowania systemu taryfowego Rada Miasta w Kielcach ustali ł a, mi ę dzy innymi, rodzaje biletów i ceny urz ę dowe za korzystanie z przejazdów w komunikacji miejskiej, stosownie do uprawnie ń wynikaj ą cych z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2001 r., Nr 97, poz. 1050, zn. Dz. U. z 2002 Nr 144, poz. 1204; Dz. U. z 2003 r. Nr 137, poz. 1302; Dz. U. z 2004 r. Nr 96, poz. 959; Dz. U. z 2004 r. Nr 210, poz. 2135). Uchwa ł a Rady Miejskiej wprowadzi ł a trzy rodzaje biletów, a mianowicie: 1) imienne – wa ż ne na wszystkie linie komunikacyjne w relacji praca-dom, szko ł a- 2 dom, 2) imienne sieciowe – wa ż ne na wszystkie linie komunikacyjne, 3) sieciowe na okaziciela – wa ż ne na wszystkie linie komunikacyjne. Ka ż dy z wymienionych biletów okresowych mo ż e by ć zakupiony na okres 14, 30 lub 60 kolejnych dni. Zwa ż ywszy na fakt, ż e z biletu okresowego imiennego mo ż e korzysta ć tylko jedna osoba, dla potrzeb identyfikacji tej osoby, uchwa ł a Rady Miejskiej w Kielcach przewiduje (pkt V. 4 za łą cznika Nr 2 do uchwa ł y), ż e bilety okresowe imienne wa ż ne s ą wy łą cznie z legitymacj ą (ze zdj ę ciem), za wydanie której pobierana jest op ł ata. Op ł ata ta wynosi 5 z ł i jest pobierana jednorazowo przy wystawianiu legitymacji dla pasa ż era, który kupuje po raz pierwszy bilet okresowy imienny. Okazanie legitymacji przez pasa ż era upowa ż nia go do zakupu biletów okresowych na nast ę pne wskazane przez niego okresy, przy czym okresy te nie musz ą nast ę powa ć bezpo ś rednio po sobie, a legitymacja wa ż na jest do czasu jej fizycznego zu ż ycia. Zdaniem Miasta, ustalona op ł ata za wydanie legitymacji stanowi koszt jej wytworzenia i sporz ą dzenia i jest cz ęś ci ą ceny jak ą pasa ż er uiszcza za korzystanie z przewozu w komunikacji miejskiej w Kielcach. Miasto poda ł o przy tym, ż e ustalone przez Rad ę Miejsk ą w Kielcach ceny urz ę dowe za korzystanie z komunikacji miejskiej nie pokrywaj ą kosztów funkcjonowania komunikacji miejskiej i w zwi ą zku z powy ż szym ZTM Kielce otrzymuje z bud ż etu Miasta dotacj ę na pokrycie ró ż nicy pomi ę dzy przychodami uzyskiwanymi ze sprzeda ż y biletów a kosztami jakie ponosi, które s ą niezb ę dne do zapewnienia funkcjonowania komunikacji miejskiej. W ś wietle powy ż szych wyja ś nie ń , w ocenie ZTM Kielce, ustanowienie dla potrzeb komunikacji miejskiej w Kielcach oprócz biletów okresowych na okaziciela równie ż biletów okresowych imiennych wa ż nych łą cznie z legitymacj ą identyfikuj ą c ą osob ę korzystaj ą c ą z tego biletu, za któr ą pobierana jest jednorazowa op ł ata w wysoko ś ci 5 z ł , a która to op ł ata jest cz ęś ci ą ceny jak ą pasa ż er jest obowi ą zany ui ś ci ć za przewóz w komunikacji miejskiej i która pozostaje w ś cis ł ym zwi ą zku z umow ą przewozu w komunikacji miejskiej – nie stanowi nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej, o jakim mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Urz ę du ustali ł , co nast ę puje. Interes publicznoprawny Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest tym samym rzecznikiem interesu publicznego. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie, czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania 3 przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonowa ć mo ż e prawid ł owo, gdy zapewniona jest mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć , zdaniem S ą du, jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. Poniewa ż do podmiotów funkcjonuj ą cych na rynku nale żą nie tylko przedsi ę biorcy ale i konsumenci, naruszenie tego interesu mo ż e mie ć miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą o ochronie konkurencji konsumentów dotkni ę ta jest sfera interesów szerokiego kr ę gu konsumentów. W niniejszej sprawie dowiedziono, i ż Miasto Kielce stosuje praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę oddzia ł uj ą c ą w sposób istotny na szeroki kr ą g konsumentów. O naruszeniu interesu publicznego w niniejszej sprawie przes ą dza fakt, i ż kwestionowana tutaj regu ł a p ł atno ś ci za legitymacj ę do biletu okresowego jest stosowana powszechnie, a tym samym praktyka ta wymierzona jest w ka ż dego potencjalnego konsumenta, który chcia ł by skorzysta ć z us ł ug lokalnego transport zbiorowego wykupuj ą c bilet okresowy. Tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów dla zapewnienia ochrony uczestnikom rynku. Rynek w ł a ś ciwy Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego b ę dzie decydowa ł o o tym, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą . Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ww. ustawy). W ocenie Prezesa Urz ę du rynkiem w ł a ś ciwym, w znaczeniu przedmiotowym, w niniejszej sprawie jest lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach. Dla okre ś lenia rynku w ł a ś ciwego w sprawie zasadnicze znaczenie mia ł fakt, ż e oceniane dzia ł ania Miasta Kielce dotycz ą tej cz ęś ci jego dzia ł alno ś ci, która zwi ą zana jest z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Definiuj ą c zatem rynek w uj ę ciu przedmiotowym, nale ż y odnie ść si ę do tej w ł a ś nie sfery aktywno ś ci Miasta. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, zm. Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 220; Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558; Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984; Dz. U. z 2002 r. Nr 214, poz. 1806; Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717; Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568; Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz. 1271; Dz. U. z 2004 r. Nr 102, poz. 1055; Dz. U. 2004 r. Nr 116, poz. 1203; Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1759 – 4 dalej ustawa o samorz ą dzie gminnym) nak ł adaj ą c na gminy odpowiedzialno ść za transport zbiorowy na ich terenie, na ł o ż y ł a tak ż e obowi ą zek jego organizacji. Cho ć zasadniczo Miasto Kielce realizuje niniejsze zadanie w ł asne przy pomocy jednostki bud ż etowej dzia ł aj ą cej pod nazw ą Zarz ą d Transportu Miejskiego w Kielcach (uchwa ł a Rady Miejskiej w Kielcach Nr IX/156/2003 z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie utworzenia zak ł adu bud ż etowego pod nazw ą „Zarz ą d Transportu Miejskiego w Kielcach”), to jednak w ł adze lokalne, odpowiedzialne za funkcjonowanie komunikacji miejskiej, okre ś laj ą podstawowe zasady obs ł ugi transportowej administrowanego obszaru, pozostawiaj ą c ZMT Kielce autonomi ę woli jedynie w ś ci ś le okre ś lonym zakresie. Miasto Kielce jest podmiotem podejmuj ą cym newralgiczne decyzje niezb ę dne do funkcjonowania komunikacji miejskiej (np. to Rada Miasta Kielce uchwala taryf ę przewozow ą ). Maj ą c na wzgl ę dzie zadania Miasta Kielce w zakresie realizacji zada ń w ł asnych w dziedzinie lokalnego transportu zbiorowego, za uzasadnione nale ż y uzna ć okre ś lenie rynku przedmiotowego wskazane w niniejszej decyzji. Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest tak ż e jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów, s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. W wymiarze geograficznym rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego ma charakter lokalny, bowiem istota tych us ł ug sprawia, i ż zaspokajaj ą one potrzeby spo ł eczno ś ci lokalnej. W opinii Prezesa Urz ę du, Miasto Kielce stanowi p ł aszczyzn ę , na której dosz ł o do stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . Uwzgl ę dniaj ą c powy ż sze za rynek w ł a ś ciwy w niniejszej sprawie nale ż y uzna ć lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach. Uczestnicy rynku w ł a ś ciwego Uczestnikiem rynku w ł a ś ciwego po stronie poda ż y by ł o Miasto Kielce. Miasto jako jednostka samorz ą du terytorialnego dzia ł a na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Dzia ł alno ść jednostek samorz ą du terytorialnego podlega rygorom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W doktrynie podkre ś la si ę , ż e charakter zada ń samorz ą du terytorialnego oraz specyfika mienia samorz ą dowego nie pozwala uzna ć tych jednostek za przedsi ę biorców w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej, pomimo ż e jednostki te uczestnicz ą w obrocie handlowym. Jednak art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów rozszerza zakres podmiotowy ustawy, w łą czaj ą c do kategorii przedsi ę biorców tak ż e m.in. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie maj ą ce osobowo ś ci prawnej, organizuj ą ce lub ś wiadcz ą ce us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym, do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania w ł asne obejmuj ą m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Stanowi ą one kategori ę zada ń u ż yteczno ś ci publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym „Zadaniami u ż yteczno ś ci publicznej, w rozumieniu ustawy, s ą zadania w ł asne gminy, 5 okre ś lone w art. 7 ust. 1, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych”. Chocia ż w ustawie brak jest legalnej definicji poj ę cia u ż yteczno ś ci publicznej, to niew ą tpliwie pewn ą wskazówk ę w tej materii stanowi ć mo ż e przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, zm. Dz. U. z 1997 r. Nr 121, poz. 770; Dz. U. z 1997 r. Nr 106, poz. 679; Dz. U. z 1998 r. Nr 106, poz. 668; Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984; Dz. U. z 2003 r. Nr 199, poz. 1937; Dz. U. z 2003 r. Nr 96, poz. 874), na mocy którego gospodarka komunalna obejmuje w szczególno ś ci zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych. Wypowiedzi doktryny wskazuj ą , i ż poj ę cie u ż yteczno ś ci publicznej nale ż y okre ś la ć przez pryzmat dóbr i us ł ug zbiorowych (por. E. Modzelewska-W ą chal, „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz”, Warszawa 2002 r., s. 32). Dobra zbiorowe za ś , to „dobra, które s ą niepodzielne, a zarazem wykluczalne, co oznacza, ze jednostka mo ż e z nich korzysta ć nie ograniczaj ą c w korzystaniu innych jednostek, a równocze ś nie nie mo ż e by ć pozbawiona mo ż liwo ś ci korzystania z nich” (E. Modzelewska-W ą chal, op. cit., s. 32). Sumuj ą c przes ł anki wskazane w powo ł anych przepisach nale ż y uzna ć , i ż zaspokajanie potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Miasto Kielce organizuj ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej podejmowane w interesie konsumentów, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Po stronie popytu uczestnikami rynku w ł a ś ciwego byli konsumenci korzystaj ą cy z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego i wykupuj ą cy w zwi ą zku z tym bilet okresowy. Kr ą g tych podmiotów by ł nieograniczony. Stan faktyczny i prawny Gminom przys ł uguje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowi ą zuj ą cych na obszarze gminy na podstawie i w granicach wyra ź nych upowa ż nie ń ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym). Natomiast, na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o cenach „Rada gminy mo ż e ustala ć ceny urz ę dowe za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy”. Stosownie do powo ł anych przepisów, zgodnie z § 1 uchwa ł y Nr XXVI/464/2004 Rady Miasta Kielce z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia cen i op ł at dodatkowych za us ł ugi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach i zasad stosowania systemu taryfowego, ustalono przedmiotowe ceny w wysoko ś ci okre ś lonej w za łą czniku do uchwa ł y zatytu ł owanym: „CENNIK OP Ł AT za przejazdy ś rodkami komunikacji miejskiej w Kielcach” . W przedmiotowym za łą czniku w tabeli V. zatytu ł owanej OP Ł ATY DODATKOWE, znalaz ł si ę zapis dotycz ą cy op ł aty za wydanie legitymacji do biletu okresowego, okre ś laj ą cy niniejsz ą op ł at ę w wysoko ś ci 5 z ł . Jednocze ś nie z a łą cznik Nr 2 do powo ł ywanej uchwa ł y zatytu ł owany „Zasady stosowania systemu taryfowego w ś rodkach lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach”, stanowi w pkt. V. 4 „Bilety imienne wa ż ne s ą wy łą cznie z legitymacj ą (ze zdj ę ciem), za wydanie której pobierana jest op ł ata”. Tym samym, stosownie do cytowanych przepisów korzystanie z ś rodków komunikacji miejskiej w Kielcach poprzez 6 wykupienie biletu okresowego wymaga dodatkowego wykupienia specjalnej legitymacji wydawanej do biletu okresowego i dodatkowo p ł atnej. Z ustale ń Prezesa Urz ę du wynika, ż e w praktyce ś wiadczenia us ł ug komunikacji publicznej wprowadza si ę op ł aty dodatkowe za swego rodzaju „specjalne identyfikatory”. Dotyczy to jednak ż e g ł ównie elektronicznych kart bezstykowych (np. Kalisz, Pozna ń , Radomsko). Nie maj ą one jednak ż e charakteru obowi ą zkowego (np. Kalisz) lub te ż op ł ata za kart ę ma charakter zwrotnej kaucji (np. Pozna ń ) lub te ż ma ona charakter portmonetki elektronicznej, z której pobierana jest op ł ata za ka ż dy przejazd (np. Radomsko). Prezes Urz ę du zwa ż y ł , co nast ę puje. Art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, ż e zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. W szczególno ś ci zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 4 zakazem obj ę te uzale ż nianie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, nie maj ą cego rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Dla uznania praktyki okre ś lonej w tym przepisie za ograniczaj ą c ą konkurencj ę , musz ą by ć spe ł nione łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: 1) pozycja dominuj ą ca przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) uzale ż nienie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, 3) ś wiadczenie to nie ma rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Miasto Kielce jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego dzia ł aj ą c ą na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym i wykonuje zadania z zakresu u ż yteczno ś ci publicznej, w tym m.in. lokalnego transportu zbiorowego. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Miasto Kielce organizuj ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej podejmowane w interesie konsumentów, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt. 1a ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co zosta ł o udowodnione wcze ś niej. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie by ł lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach. Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . Zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. W przypadku Miasta Kielce jego pozycj ę rynkow ą wyznacza okoliczno ść , i ż posiada ono wy łą czne uprawnienie do organizowania, a tak ż e prawo do ustalania cenników op ł at za korzystanie z us ł ug przewozowych komunikacji miejskiej. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o 7 stwierdzi ć , i ż Miasto Kielce posiada pozycj ę dominuj ą c ą na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami lokalnego transportu zbiorowego w Kielcach. Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e pierwsza przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorców pozycji dominuj ą cej. Istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenie uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601, zm. Dz. U. 2001 r. Nr 125, poz. 1371; Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984; Dz. U. z 2002 r. Nr 130, poz. 1112; Dz. U. z 2003 r. Nr 149, poz. 1452; Dz. U. 2003 r. Nr 211, poz. 2049; Dz. U. z 2004 Nr 97, poz. 962; Dz. U. z 2004 r. Nr 160, poz. 1678) „Umow ę przewozu zawiera si ę przez nabycie biletu na przejazd lub spe ł nienie innych okre ś lonych przez przewo ź nika warunków dost ę pu do ś rodka transportowego, a w razie ich nie ustalenia - przez samo zaj ę cie miejsca w ś rodku transportowym.” Samo wykupienie biletu nie stanowi jeszcze dowodu zawarcia umowy przewozu, a jedynie pe ł ni funkcj ę dokumentu uprawniaj ą cego konsumenta do jej zawarcia. Dopiero skasowanie biletu w konkretnym ś rodku transportu stanowi ł o b ę dzie o faktycznym zawarciu umowy przewozu. W takim tonie wypowiada si ę na ten temat równie ż doktryna „W przypadku przewozu gminnym transportem zbiorowym indywidualizacja przewozu nast ę puje dopiero po spe ł nieniu wskazanych w regulaminie przewozu czynno ś ci, jak np. skasowanie biletu” (Albin Kolarski, „ Prawo przewozowe. Komentarz” , Warszawa 2002 r., s. 41). Umow ę przewozu konstytuuj ą przepisy kodeksu cywilnego w art. 774, zgodnie z którym „przewo ź nik zobowi ą zuje si ę w zakresie dzia ł alno ś ci swego przedsi ę biorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy.” Zatem, do elementów przedmiotowo istotnych umowy przewozu nale ż y: ustalenie przedmiotu przewozu i trasy przewozu oraz ustalenie wynagrodzenia za przewóz. Op ł ata za bilet jest zatem ekwiwalentem przysz ł ego ś wiadczenia us ł ugi przewozu. Rada Miasta Kielce na mocy uchwa ł y ustali ł a cen ę za wykupienie legitymacji do biletu okresowego w wysoko ś ci 5 z ł . Jak ju ż wy ż ej podniesiono stanowi ona warunek sprzeda ż y i korzystania z biletów okresowych. Jak wskazuje Miasto, legitymacja sama w sobie nie uprawnia do korzystania z ś rodków transportu miejskiego i nie zawiera w sobie odp ł atno ś ci za bilet. W opinii Prezesa Urz ę du, konieczno ść ponoszenia przez konsumentów op ł aty za legitymacj ę w sytuacji zamiaru zawarcia z przewo ź nikiem umowy przewozu obejmuj ą cej okres 14-, 30- i 60- dniowy, stanowi ś wiadczenie nie maj ą ce rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. W przedmiotowej sytuacji mamy bowiem do czynienia z dwoma ró ż nymi umowami: umow ą przewozu oraz umow ą sprzeda ż y (w przypadku legitymacji). Odbiorcy us ł ug przewozu w ramach lokalnego transportu zbiorowego s ą obowi ą zani do uiszczenia dodatkowej op ł aty za wydanie legitymacji, która stanowi odr ę bne od op ł aty za us ł ug ę przewozu ś wiadczenie. 8 Zatem, op ł ata która ponosi konsument nabywaj ą c legitymacj ę pozostaje ś wiadczeniem nie zwi ą zanym z op ł at ą za us ł ug ę przewozu. Tym samym Prezes Urz ę du uzna ł , ż e druga przes ł anka zosta ł a udowodniona. Uzale ż nienie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę ś wiadczenia wi ą zanego dopuszczalne jest jednak ż e w tych wszystkich przypadkach, gdy ś wiadczenia obu stron pozostaj ą ze sob ą w zwi ą zku rzeczowym lub zwyczajowym. Ustawa nie precyzuje co nale ż y rozumie ć pod poj ę ciem rzeczowego lub zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Jednak ż e w pi ś miennictwie antymonopolowym uznaje si ę , i ż zwi ą zek rzeczowy wyst ę puje wtedy, gdy dane ś wiadczenie gwarantuje prawid ł ow ą , zgodn ą z wol ą i oczekiwaniem stron realizacj ę zasadniczej umowy. Uzale ż nianie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia mo ż e by ć uznane za dopuszczalne, gdy ma oparcie w przepisach prawa lub typowej praktyce rynkowej, pod warunkiem, ż e nie jest to zwyczaj przedsi ę biorcy dominuj ą cego (E. Modzelewska – W ą chal, op. cit., Warszawa 2002 r., s. 110). W przedmiotowej sprawie przepisy reguluj ą ce problematyk ę przewozu nie przewiduj ą na ł o ż enia na konsumentów dodatkowego obowi ą zku w postaci zap ł aty okre ś lonej kwoty za wykupienie legitymacji do biletu kresowego lub innych tego typu op ł at. Jak ju ż wy ż ej wskazywano, podstawowym obowi ą zkiem podmiotu zawieraj ą cego umow ę przewozu z przewo ź nikiem jest zap ł ata wynagrodzenia za us ł ug ę przewozu. A zatem, sporna op ł ata nie pozostaje w rzeczowym zwi ą zku z umow ą przewozu, która mo ż e zosta ć prawid ł owo zawarta dzi ę ki wniesieniu op ł aty za bilet. Wprowadzenie obowi ą zku wnoszenia op ł aty za legitymacj ę wydawan ą do biletu okresowego postawi ł o pasa ż erów przed faktem dokonanym. Chc ą c skorzysta ć z biletów okresowych zostali oni zmuszeni do uprzedniego wykupienia, dodatkowo p ł atnej, legitymacji. Dodatkowo, nale ż y tak ż e zasygnalizowa ć , i ż w opinii Prezesa Urz ę du, ustalenie op ł aty za legitymacj ę nie znajduje uzasadnienia w normatywnym upowa ż nieniu Rady Miasta Kielce do ustalenia cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdy ż wykupienie legitymacji nie jest ś wiadczeniem za us ł ug ę przewozu. Z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach wynika bowiem, i ż ceny urz ę dowe ustalane przez gmin ę mog ą dotyczy ć jedynie us ł ug przewozowych. Ustalanie zatem op ł aty za legitymacj ę nie mo ż e by ć zakwalifikowane jako ustalenie ceny urz ę dowej za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdy ż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach, us ł ug ę okre ś la si ę jako czynno ść ś wiadczon ą odp ł atnie, wymienion ą w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Poniewa ż op ł ata za legitymacj ę nie dotyczy us ł ugi przewozowej, brak podstaw do uznania tej op ł aty za cen ę urz ę dow ą w ś wietle art. 8 ustawy o cenach. Zatem ś wiadczenie wnoszone przez konsumenta w postaci op ł aty za legitymacj ę do biletu okresowego nie ma rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy przewozu. Tym samym Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e trzecia przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, orzeczono jak w pkt. I sentencji. 9 Stosownie do art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du mo ż e na ł o ż y ć na przedsi ę biorc ę , w drodze decyzji, kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enie kary, je ż eli przedsi ę biorca ten, cho ć by nieumy ś lnie dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 5, w zakresie nie wy łą czonym na podstawie art. 6 i 7, lub naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8. Pismem z dnia 12 stycznia 2005 r. (data wp ł ywu do Urz ę du) Miasto Kielce poinformowa ł o, ż e „nie osi ą ga przychodów w rozumieniu ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (...)”. Pismo to podpisane zosta ł o przez upowa ż nione do reprezentowania Miasta osoby, tj. Prezydenta Miasta i Skarbnika Miasta. W tej sytuacji Prezes Urz ę du zdecydowa ł o zastosowaniu art. 101 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z jego tre ś ci ą „W przypadku gdy przedsi ę biorca nie osi ą gn ął przychodu w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enia kary, Prezes Urz ę du mo ż e ustali ć kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci do stukrotno ś ci przeci ę tnego wynagrodzenia. Zgodnie z art. 4 pkt 15 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pod poj ę ciem przeci ę tnego wynagrodzenia rozumie si ę „przeci ę tne miesi ę czne wynagrodzenie w sektorze przedsi ę biorstw za ostatni miesi ą c kwarta ł u poprzedzaj ą cego dzie ń wydania decyzji Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, og ł aszane przez prezesa G ł ównego Urz ę du Statystycznego na podstawie odr ę bnych przepisów”. Informacja taka opublikowana zosta ł a w Obwieszczeniu Prezesa G ł ównego Urz ę du Statystycznego z dnia 17 stycznia 2005r. w sprawie przeci ę tnego miesi ę cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi ę biorstw w grudniu 2004 r. (Monitor Polski z 2005 r., Nr 5, poz. 54) i wynios ł o ono 2.748,11 z ł . Na ł o ż ona na Miasto Kielce kara pieni ęż na w wysoko ś ci 8.244,33 z ł stanowi trzykrotno ść tak okre ś lonego przeci ę tnego miesi ę cznego wynagrodzenia w sektorze przedsi ę biorstw. Wymierzaj ą c kar ę pieni ęż n ą Prezes Urz ę du wzi ął przede wszystkim pod uwag ę skutki jakie wywo ł uje stosowana przez Miasto Kielce praktyka oraz fakt, ż e dzia ł ania te przynosi ł y Miastu jedynie niewielkie dochody. Przede wszystkim wskaza ć nale ż y, ż e osi ą gane w zwi ą zku z wprowadzeniem dodatkowej op ł aty za legitymacj ę do biletu okresowego dochody mia ł y na celu pokrycie kosztów druku legitymacji okresowych, a ponadto przekazywane by ł y na dofinansowanie deficytowej dzia ł alno ś ci w zakresie transportu miejskiego. Zaskar ż ona praktyka stosowana by ł a przez Miasto Kielce w krótkim okresie, tj. od po ł owy 2004 r i nie wywo ł a ł a powa ż nych szkód innym przedsi ę biorcom i konsumentom. Zdaniem Prezesa Urz ę du naruszenie ustawy uzna ć mo ż na za nie maj ą ce charakteru powa ż nego naruszenia regu ł konkurencji i ochrony konsumentów, st ą d na ł o ż ona kara ma spe ł nia ć bardziej funkcj ę prewencyjn ą ni ż represyjn ą . Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, orzeczono jak w pkt. II sentencji. Pouczenie Orzeczon ą kar ę pieni ęż n ą nale ż y wp ł aci ć w z ł otych polskich na podane poni ż ej konto: Narodowy Bank Polski o/o Warszawa 51 10101010 0078782231000000 10 Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem niniejszej Delegatury. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Ł odzi Iwona BIELSKA Otrzymuje: Miasto Kielce Urz ą d Miasta Kielce ul. Rynek 1 25 – 303 Kielce 11