RŁO-56/2007

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA w Ł ODZI Ul. Piotrkowska 120 90-006 Ł ód ź , P - 36 Tel. (0-42) 636-36-89, Fax (0-42) 636-07-12 E-mail: lodz@uokik.gov.pl R Ł O 411-5/07/TD Ł ód ź , dnia 30 listopada 2007 r. DECYZJA Nr R Ł O 56/2007 I Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 50, poz. 331, Nr 99, poz. 660) – zwana dalej: „ustawa o okik” - oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 134, poz. 939), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Rzgów, dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: stwierdza si ę stosowanie przez Gmin ę Rzgów praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , o której mowa w art. 9 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 6 ustawy o okik, polegaj ą cej na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku dostaw wody z sieci wodoci ą gowej i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej poprzez narzucanie uci ąż liwych warunków umów odbiorcom indywidualnym w zakresie dostaw wody i odbioru ś cieków w drodze zobowi ą zania ich do wnoszenia dodatkowej, nie przewidzianej przepisami prawa op ł aty w wysoko ś ci 3000 z ł za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej w Rzgowie i so ł ectwach Starowa Góra oraz Stara Gadka lub 1000 z ł za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej w pozosta ł ych so ł ectwach nie posiadaj ą cych sieci kanalizacyjnych i nakazuje jej zaniechanie . II Na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz stosownie do art. 33 ust. 6 tej ustawy i § 7 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. z 2007 r., Nr 134, poz. 939), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Rzgów dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: nak ł ada si ę na Gmin ę Rzgów kar ę pieni ęż n ą za naruszenie zakazu okre ś lonego w art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w wysoko ś ci 8 220 z ł . Uzasadnienie W okresie od 2 lutego 2007 r. do 30 kwietnia 2007 r. organ antymonopolowy prowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce z urz ę du – w zwi ą zku ze skarg ą konsumenck ą (pismo z ł o ż one przez grup ę mieszka ń ców Rzgowa) - w sprawie wst ę pnego ustalenia, czy Gmina Rzgów nie narzuca uci ąż liwych warunków umów w zakresie dostawy wody i odbioru ś cieków odbiorcom indywidualnym poprzez zobowi ą zanie ich do wnoszenia dodatkowych, nie przewidzianych przepisami prawa op ł at za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej i sieci kanalizacyjnej. Wst ę pna analiza przepisów prawa w tym zakresie potwierdza ł a zarzuty mieszka ń ców i dawa ł a podstawy do uznania, ż e op ł ata ta nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę i zbiorowym odprowadzaniu ś cieków (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 – dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę ) i jako taka mo ż e stanowi ć naruszenie przepisów prawa. W zwi ą zku z powy ż szym, maj ą c na uwadze, ż e mog ł o tutaj doj ść do naruszenia interesów odbiorców us ł ug zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków i wobec faktu posiadania przez Gmin ę Rzgów pozycji dominuj ą cej na rynku dostarczania wody i odprowadzania ś cieków Prezes Urz ę du postanowi ł wszcz ąć w dniu 2 lutego 2007 r. post ę powanie wyja ś niaj ą ce, w celu wst ę pnego ustalenia, czy w opisanej sprawie nast ą pi ł o naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów uzasadniaj ą ce wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego, w tym, czy sprawa ma charakter antymonopolowy. W prowadzonym post ę powaniu wyja ś niaj ą cym ustalono, i ż Gmina Rzgów pobiera nieuzasadnione op ł aty za przy łą czenie do istniej ą cej sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej. Op ł ata ta jest pobierana w wysoko ś ci 3000 z ł (teren miejski - Rzgów) lub 1000 z ł (teren wiejski bez sieci kanalizacyjnej) niezale ż nie od ponoszonych przez mieszka ń ców kosztów realizacji budowy przy łą cza do sieci. Poniewa ż analiza dokumentów i informacji zebranych w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego da ł a podstaw ę do przyj ę cia, i ż w opisanej sprawie mog ł o nast ą pi ć naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du zdecydowa ł o zamkni ę ciu post ę powania wyja ś niaj ą cego na tym etapie i wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego. W dniu 30 kwietnia 2007 r. wszcz ę te zosta ł o post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem nadu ż ywania przez Gmin ę Rzgów pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku dostaw wody z sieci wodoci ą gowej i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej poprzez narzucanie uci ąż liwych warunków umów odbiorcom indywidualnym w zakresie dostaw wody i odbioru ś cieków w drodze zobowi ą zania ich do wnoszenia dodatkowej, nie przewidzianej przepisami prawa op ł aty w wysoko ś ci 3000 z ł za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej w Rzgowie lub 1000 z ł za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej w so ł ectwach nie posiadaj ą cych sieci kanalizacyjnych, co wyczerpuje znamiona czynu zabronionego przez art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania Gmina Rzgów w pi ś mie z dnia 24 maja 2007 r. (data wp ł ywu do Urz ę du) z ł o ż y ł a wyja ś nienia w sprawie. Gmina nie uzna ł a postawionego jej zarzutu nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku dostaw wody z sieci wodoci ą gowej i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej, której jest w ł a ś cicielem lub zarz ą dc ą . W szczególno ś ci Gmina wyja ś ni ł a, i ż op ł aty za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej maj ą charakter darowizny rzecz budowy w gminie sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej. Taki charakter op ł at okre ś la uchwa ł a Rady Gminy w Rzgowie z dnia 12 wrze ś nia 2000 r. Fakt, i ż wniesienie ww. op ł aty nie jest obowi ą zkowe, potwierdzaj ą zdaniem Gminy przypadki przy łą czenia us ł ugobiorcy do sieci wodoci ą gowej 2 i kanalizacyjnej pomimo odmowy wniesienia okre ś lonej darowizny. Zdaniem Gminy w latach 2000-2006 wyst ą pi ł o pi ęć takich przypadków. Pismem z dnia 21 czerwca 2007 r. Prezes Urz ę du wniós ł o przedstawienie dodatkowych wyja ś nie ń w sprawie, w tym w szczególno ś ci o przedstawienie dokumentów i informacji ś wiadcz ą cych o okoliczno ś ciach zwi ą zanych z przy łą czeniem do sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej pomimo braku wniesienia ww. op ł aty. Gmina przedstawi ł a powy ż sze informacje w pismach, które wp ł yn ęł y do Urz ę du w dniu 13 lipca 2007 r. Prezes Urz ę du ustali ł , co nast ę puje: Stan faktyczny i prawny: Gmina Rzgów jest w ł a ś cicielem i zarz ą dc ą sieci wodoci ą gowej o łą cznej d ł ugo ś ci 84 km oraz sieci kanalizacyjnej o łą cznej d ł ugo ś ci 26,9 km. Sie ć wodoci ą gowa zainstalowana jest Mie ś cie Rzgów oraz so ł ectwach gminnych: Bronisin Dworski, Czy ż eminek, Gospodarz, Grodzisko-Konstantyna, Guzew-babichy, Huta Wiskicka-Tadzin, Kalinko, Kalino, Prawda, Romanów, Stara Gadka, Starowa Góra. Sie ć kanalizacyjna zainstalowana jest w Mie ś cie Rzgów oraz so ł ectwach Starowa Góra i Stara Gadka. Przy łą cza wodoci ą gowe i kanalizacyjne, które budowane by ł y wraz z sieci ą wodoci ą gow ą i kanalizacyjn ą w okresie funkcjonowania Spo ł ecznych Komitetów Budowy (w ramach Spo ł ecznych Komitetów Budowy mieszka ń cy gminy wspó ł finansowali budow ę sieci wodoci ą gów i kanalizacji) s ą równie ż w ł asno ś ci ą Gminy. Te przy łą cza, które zosta ł y wybudowane po ustaniu dzia ł alno ś ci ww. Komitetów s ą w ł asno ś ci ą odbiorców. (dowód: karta nr 6) Rada Gminy Rzgów Uchwa łą Nr XVI/149/2003 z dnia 30 grudnia 2003 r. uchwali ł a regulamin dostarczania wody i odprowadzania ś cieków przez Gminny Zak ł ad Wodoci ą gów i Kanalizacji w Rzgowie – zwany dalej równie ż : „GZWiK”, (dowód: kart nr 15-29). Par. 29 ust. 1 ww. regulaminu stwierdza, i ż „ Zak ł ad okre ś la i wydaje warunki przy łą czenia i przekazuje wnioskodawcy w terminie nie d ł u ż szym ni ż 30 dni od dnia z ł o ż enia wniosku ”. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wod ę , zaopatrzenie w wod ę odbiorców z terenu Gminy jest zadaniem w ł asnym Gminy Rzgów. Zadanie to mog ł o by ć przekazane innym podmiotom do wykonania w trybie art. 3 ustawy z dnia 5 lutego 1997 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, z pó ź n. zm.) oraz art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę . Gmina Rzgów – za po ś rednictwem zak ł adu bud ż etowego - prowadzi dzia ł alno ść na rynku w ł a ś ciwym w zakresie dostaw wody i odbioru ś cieków. Rada Gminy w Rzgowie uchwa łą Nr XXXII/270/2001 z dnia 20 grudnia 2001 r. powo ł a ł a Gminny Zak ł ad Wodoci ą gów i Kanalizacji w Rzgowie, który jako zak ł ad bud ż etowy zarz ą dza bezpo ś rednio sieci ą wodoci ą gowo-kanalizacyjn ą oraz ś wiadczeniem us ł ug zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków. (dowód: karty nr 6 oraz 10) Op ł aty za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej zosta ł y ustalone jako darowizna na rzecz gminy w uchwale Zarz ą du Gminy Rzgów z dnia 12 wrze ś nia 2000 r. w wysoko ś ci do 1000 z ł w przypadku pod łą czenia wy łą cznie do sieci wodoci ą gowej oraz do 3000 z ł w przypadku pod łą czenia do sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej. Wy ż ej wymieniona uchwa ł a zobowi ą zuje kierownika Gminnego Zak ł adu Wodoci ą gów i Kanalizacji do informowania mieszka ń ców gminy sk ł adaj ą cych wnioski o przy łą cza o tre ś ci uchwa ł y. Tre ść uchwa ł y nie wskazuje, aby okre ś lone wy ż ej op ł aty mia ł y charakter dobrowolny, nieobowi ą zkowy. (dowód: karta nr 32) 3 Jak wskazuje Gmina Rzgów, wysoko ść op ł at ustalana by ł a na zebraniach wiejskich w okresie rozpocz ę cia inwestycji budowy wodoci ą gów i kanalizacji w poszczególnych wsiach w ramach Spo ł ecznych Komitetów Budowy. Op ł aty te by ł y udzia ł em spo ł eczno ś ci w budowie inwestycji i mia ł y bardzo wa ż ne znaczenie w uzyskiwaniu ś rodków pomocowych od Wojewody i ministerstwa w ł a ś ciwego w sprawach rolnictwa. Jak twierdzi Gmina Rzgów, obecnie op ł aty nie maj ą charakteru obowi ą zkowego. (dowód: karta nr 6) Jak poinformowa ł a Gmina Rzgów - opisuj ą c procedur ę poprzedzaj ą c ą zawarcie umowy o zbiorowe zaopatrzenie w wod ę i odprowadzanie ś cieków, osoba ubiegaj ą ca si ę o przy łą czenie nieruchomo ś ci do sieci wodoci ą gowej i/lub kanalizacyjnej sk ł ada do GZWiK podanie o wydanie warunków technicznych na wykonanie przy łą czy. Do podania wnioskodawca za łą cza m.in. kopi ę dokumentu w ł asno ś ci lub w ł adania nieruchomo ś ci ą , map ę z planem usytuowania zabudowy wraz z propozycj ą przebiegu przy łą czy. GZWiK wydaje nast ę pnie warunki techniczne, jakie musz ą by ć spe ł nione w trakcie realizacji budowy przy łą cza wodoci ą gowego (kanalizacyjnego) okre ś laj ą ce m.in. rodzaj nawiertu przy łą czeniowego na sie ć g ł ówn ą . GZWiK zobowi ą zuje ponadto inwestora do spe ł nienia innych warunków technicznych (np. wykonania projektu przy łą cza, uzyskania zgody w ł a ś ciciela gruntu na wybudowanie przy łą cza itd.) oraz – ostatecznie - do zg ł oszenia zako ń czenia realizacji przy łą cza i przed ł o ż enia wniosku o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wod ę i odprowadzanie ś cieków (dowód: karta nr 5). Wydawane inwestorom przez Gminny Zak ł ad Wodoci ą gów i Kanalizacji w Rzgowie formularze pn. „Warunki techniczne przy łą cza wodoci ą gowego – dostaw wody” oraz „Warunki techniczne przy łą cza wodoci ą gowego-kanalizacyjnego – dostaw wody – odbioru ś cieków” zawiera w swojej tre ś ci nast ę puj ą ce sformu ł owania: „ Op ł at ę za w łą czenie si ę do sieci w wysoko ś ci 1000,00 z ł (odpowiednio: 3000,00 z ł ) wp ł acono w kasie Urz ę du Miejskiego w Rzgowie dnia …………………nr wp ł aty ……………… ”. Op ł at ę za w łą czenie do sieci wodoci ą gowej i/lub kanalizacyjnej inwestor wnosi tym samym w chwili wydania warunków technicznych lub bezpo ś rednio przez ich wydaniem . Przedstawione przez Gmin ę Rzgów ww. formularze warunków technicznych przy łą cza wodoci ą gowego oznakowane s ą nast ę puj ą co: „ Nasz znak: GZWiK/W/ /2007 ”, natomiast formularze warunków technicznych przy łą cza wodoci ą gowo-kanalizacyjnego: „ Nasz znak: GZWiK/W/W-K/ /2007 ” . (dowód: karty nr 8-9) Gmina Rzgów na wezwanie Prezesa Urz ę du udokumentowa ł a pi ęć przypadków z lat 2003-2007 przy łą czenia do sieci wodoci ą gowej lub wodoci ą gowej i kanalizacyjnej odbiorców, którzy wyst ę powali z wnioskiem o zwolnienie z op ł aty przy łą czeniowej w okre ś lonej wy ż ej wysoko ś ci 1000 z ł lub 3000 z ł . Gmina Rzgów o ś wiadczy ł a, i ż by ł y to jedyne przypadki przy łą czenia do sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej bez wniesienia darowizny (dowód: karta nr 31). W dwóch z pi ę ciu powy ż szych przypadków przedstawione kopie dokumentów maj ą widoczn ą odr ę czn ą adnotacj ę Wójta Gminy Rzgów lub Burmistrza Rzgowa o zwolnieniu z op ł aty przy łą czeniowej. Nale ż y jednak zwróci ć uwag ę , i ż wnioskodawcy uzasadniali swoj ą pro ś b ę zwolnienia z op ł aty nast ę puj ą cymi okoliczno ś ciami: w pierwszym przypadku wnioskodawca wskazywa ł na fakt przekazania przez niego gruntu o okre ś lonej powierzchni z przeznaczeniem na inwestycj ę drogow ą Gminy (dowód: karta nr 55), w drugim przypadku wniosek dotyczy ł zainstalowania dodatkowego wodomierza przy istniej ą cym ju ż przy łą czu wodoci ą gowym (dowód: karta nr 56). W kolejnym z pi ę ciu wy ż ej wymienionych przypadków Gmina Rzgów poinformowa ł a wnioskodawc ę : „ Odpowiadaj ą c na Pa ń stwa pismo w sprawie zwolnienia z op ł aty w kwocie 3000,00 z ł […] postanawia si ę zwolni ć z ww. op ł aty pod warunkiem wykonania odcinka kolektora kanalizacyjnego na w ł asny koszt z zachowaniem pe ł nej procedury zwi ą zanej z wykonaniem projektu sieci kanalizacyjnej […]. Projekt powinien uwzgl ę dni ć odbiór ś cieków 4 z dalszej cz ęś ci osiedla zgodnie z docelowym planem zaopatrzenia osiedla w sie ć kanalizacyjn ą .” (dowód: karta nr 60). Dwa nast ę pne przypadki dotyczy ł y okoliczno ś ci o charakterze socjalnym: wnioskodawcy – osoby w podesz ł ym wieku – uzasadnia ł y pro ś b ę zwolnienia z op ł at przy łą czeniowych szczególnie trudn ą sytuacj ą materialn ą (dowód: karta nr 54 oraz 57-59). Gmina Rzgów przedstawi ł a w pismach z dnia 6 lipca 2007 r. oraz 9 lipca 2007 r. informacje o dochodach Gminy osi ą gni ę tych w 2006 r. Ze Sprawozdania z wykonania dochodów Gminy Rzgów w 2006 r. wynika, i ż Gmina Rzgów otrzyma ł a w 2006 r. 72.884,40 z ł tytu ł em otrzymanych zapisów i darowizn w postaci pieni ęż nej – Dzia ł 900, Rozdzia ł 90095, par. 0960 (dowód: karty nr 63-68). Dokument o wykonaniu dochodów wed ł ug klasyfikacji ź róde ł dochodów w ł asnych identyfikuje ww. sum ę w ca ł o ś ci jako spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy na rzecz budowy sieci wodno-kanalizacyjnej (dowód: karta nr 36 i 61). Zgodnie z tre ś ci ą postanowie ń art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę „ Przedsi ę biorstwo wodoci ą gowo-kanalizacyjne jest obowi ą zane zapewni ć realizacj ę budowy i rozbudowy urz ą dze ń wodoci ą gowych i urz ą dze ń kanalizacyjnych, ustalonych przez gmin ę w studium uwarunkowa ń i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 ”; ust. 2: „ Realizacj ę budowy przy łą czy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza g ł ównego i urz ą dzenia pomiarowego zapewnia na w ł asny koszt osoba ubiegaj ą ca si ę o przy łą czenie nieruchomo ś ci do sieci ”; ust. 3: „ Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza g ł ównego pokrywa przedsi ę biorstwo wodoci ą gowo- kanalizacyjne, a urz ą dzenia pomiarowego - odbiorca us ł ug ”; ust 4: „ Przedsi ę biorstwo wodoci ą gowo-kanalizacyjne jest obowi ą zane przy łą czy ć do sieci nieruchomo ść osoby ubiegaj ą cej si ę o przy łą czenie nieruchomo ś ci do sieci, je ż eli s ą spe ł nione warunki przy łą czenia okre ś lone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istniej ą techniczne mo ż liwo ś ci ś wiadczenia us ł ug ”. Przedmiotowe przepisy nak ł adaj ą na gmin ę obowi ą zek zapewnienia realizacji budowy i rozbudowy urz ą dze ń wodoci ą gowych. Niedopuszczalne jest natomiast w przypadku podejmowania tego rodzaju przedsi ę wzi ęć , nale żą cych – co nale ż y podkre ś li ć - do zada ń gminy w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz ą dowej (art. 7 ust. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym; tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z pó ź n. zm.; zwana dalej: „ustawa o samorz ą dzie gminnym”), uzale ż nienie w łą czenia do sieci od wspó ł finansowania jej budowy przez mieszka ń ców w drodze wprowadzenia przymusu prawnego. Wynika to m.in. z tre ś ci ust. 4 cytowanego art. 21 ustawy o zaopatrzeniu w wod ę , który zobowi ą zuje przedsi ę biorstwo wodoci ą gowe (w badanym przypadku Gmin ę Rzgów) do przy łą czenia do sieci nieruchomo ś ci osoby ubiegaj ą cej si ę przy łą czenie. Jedyny warunek jaki mo ż na postawi ć osobie przy łą czaj ą cej si ę to spe ł nienie warunków technicznych przy łą czenia do sieci. Ka ż dy inny wymóg, w tym w szczególno ś ci żą danie wniesienia dodatkowej op ł aty na rzecz Gminy, pozostaje bezprawny. W zwi ą zku z powy ż szym Prezes UOKiK zwa ż y ł , co nast ę puje : Interes publiczno prawny Ustawa o okik nale ż y do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o okik „ustawa okre ś la warunki rozwoju 5 i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest tym samym rzecznikiem interesu publicznego. W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie, czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98; por. te ż wyrok z dnia 27 sierpnia 2003 r., sygn. akt I CKN 523/01) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonowa ć mo ż e prawid ł owo, gdy zapewniona jest mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć , zdaniem S ą du, jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. Poniewa ż do podmiotów funkcjonuj ą cych na rynku nale żą nie tylko przedsi ę biorcy ale i konsumenci, naruszenie tego interesu mo ż e mie ć miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą o ochronie konkurencji konsumentów dotkni ę ta jest sfera interesów szerokiego kr ę gu konsumentów. W niniejszej sprawie dzia ł anie Gmina Rzgów oddzia ł uje w sposób istotny na szeroki kr ą g odbiorców, w tym konsumentów. O tym, i ż sprawa dotyczy interesu publicznego w niniejszej sprawie przes ą dza fakt, i ż kwestionowane op ł aty pobierane za przy łą czenie si ę przez konsumenta do istniej ą cej sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej stosowane jest w sposób powszechny, a tym samym praktyka ta wymierzona jest w ka ż dego potencjalnego odbiorc ę , w tym konsumenta, który chcia ł by przy łą czy ć swoj ą nieruchomo ść do sieci wodoci ą gowej b ę d ą cej we w ł adaniu Gminy. Za przyj ę ciem, i ż w niniejszej sprawie dosz ł o do naruszenia interesu publicznoprawnego przemawia równie ż fakt, i ż przedmiotem umów zawieranych przez ZWiK jest dostarczanie wody. O szczególnym charakterze tego dobra przemawia niew ą tpliwie fakt, i ż ustawodawca wprowadzi ł odr ę bne regulacje maj ą ce na celu zapewnienie ochrony odbiorcom – ustawa o zaopatrzeniu w wod ę . Tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów dla zapewnienia ochrony uczestnikom rynku. Rynek w ł a ś ciwy Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę ujawniaj ą si ę na rynku. Z tego wzgl ę du punktem wyj ś cia dla rozstrzygni ę cia sprawy jest okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego. Okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego b ę dzie decydowa ł o o tym, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą . Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ustawy o okik). 6 Gmina Rzgów jest w ł a ś cicielem i zarz ą dc ą sieci wodoci ą gowej o łą cznej d ł ugo ś ci 84 km oraz sieci kanalizacyjnej o łą cznej d ł ugo ś ci 26,9 km. Rynkiem w ł a ś ciwym w znaczeniu produktowym, w niniejszej sprawie jest rynek dostaw wody z sieci wodoci ą gowej oraz rynek odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej. Za przyj ę ciem takiej definicji rynku w ł a ś ciwego przemawia fakt, i ż zarówno dostawa wody z sieci wodoci ą gowej, jak i odbiór ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej nie maj ą bliskich substytutów. Zaopatrzenie w wod ę z w ł asnej studni g łę binowej – nie zawsze technicznie mo ż liwe – wymaga poniesienia znacznie wi ę kszych nak ł adów inwestycyjnych ni ż przy łą czenie do istniej ą cej sieci wodoci ą gowej. Us ł uga wywozu ś cieków pojazdami asenizacyjnymi równie ż nie mo ż e by ć bliskim substytutem dla korzystania us ł ug odprowadzania ś cieków za po ś rednictwem dost ę pnej sieci kanalizacyjnej. Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest tak ż e jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. Dla okre ś lenia ww. rynku w ł a ś ciwego w wymiarze geograficznym zasadnicze znaczenie ma fakt, i ż oceniane w toku niniejszego post ę powania dzia ł ania Gminy Rzgów dotycz ą tej cz ęś ci jej dzia ł alno ś ci, która zwi ą zana jest z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb ludno ś ci w zakresie dostaw wody z sieci wodoci ą gowej i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej. Definiuj ą c zatem rynek w uj ę ciu produktowym, nale ż y odnie ść si ę do tej w ł a ś nie sfery aktywno ś ci Gminy. W wymiarze geograficznym w ł a ś ciwy rynek produktowy w tej sprawie ograniczony jest zasi ę giem sieci wodoci ą gowej nale żą cej do Gminy. Uwzgl ę dniaj ą c powy ż sze za rynek w ł a ś ciwy w niniejszej sprawie nale ż y uzna ć lokalny rynek dostaw wody z sieci wodoci ą gowej na terenie Miasta Rzgowa oraz so ł ectw Gminy Rzgów i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej na terenie Miasta Rzgowa oraz so ł ectw Starowa Góra i Stara Gadka. Uczestnicy rynku w ł a ś ciwego Uczestnikiem rynku w ł a ś ciwego po stronie poda ż y jest Gmina Rzgów. Gmina jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego dzia ł aj ą c ą na podstawie ustawy o samorz ą dzie gminnym. Dzia ł alno ść jednostek samorz ą du terytorialnego podlega rygorom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W doktrynie podkre ś la si ę , ż e charakter zada ń samorz ą du terytorialnego oraz specyfika mienia samorz ą dowego nie pozwala uzna ć tych jednostek za przedsi ę biorców w rozumieniu ustawy Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej. Jednak art. 4 ustawy o okik rozszerza zakres podmiotowy ustawy, w łą czaj ą c do kategorii przedsi ę biorców tak ż e m. in. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie maj ą ce osobowo ś ci prawnej, organizuj ą ce lub ś wiadcz ą ce us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a ww. ustawy). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym, do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania w ł asne obejmuj ą sprawy m.in. zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków (art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Stanowi ą one kategori ę zada ń u ż yteczno ś ci publicznej. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym „zadaniami u ż yteczno ś ci publicznej s ą zadania w ł asne gminy, okre ś lone w art. 7 ust. 1, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych 7 potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych”. Nale ż y uzna ć , i ż us ł ugi dostaw wody i odprowadzania ś cieków za po ś rednictwem sieci wodno-kanalizacyjnej zaspokajaj ą zbiorowe potrzeby ludno ś ci. Niew ą tpliwie, aby potrzeby te by ł y w pe ł ni zaspokojone, us ł ugi te powinny by ć ś wiadczone nieprzerwanie, na bie żą co. Nale ż y tak ż e uzna ć , i ż us ł ugi powy ż sze s ą równie ż powszechnie dost ę pne – ka ż dy potencjalny odbiorca, który spe ł ni okre ś lone, powszechnie obowi ą zuj ą ce warunki (np. wype ł nienie warunków technicznych), ma wolny dost ę p do us ł ug. Sumuj ą c przes ł anki wskazane w powo ł anych przepisach nale ż y uzna ć , i ż zaspokajanie potrzeb w zakresie dostaw wody z sieci wodoci ą gowej i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Gmina Rzgów ś wiadcz ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej podejmowane w interesie konsumentów – odbiorców us ł ug dostaw wody i odprowadzania ś cieków za po ś rednictwem sieci wodno-kanalizacyjnej, w celu zapewnienia ś wiadczenia dobra o charakterze powszechnym, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Gmina Rzgów na rynku w ł a ś ciwym dzia ł a w warunkach monopolu sieciowego. Granice monopolu sieciowego wyznacza zasi ę g sieci wodoci ą gowej, której Gmina jest w ł a ś cicielem lub zarz ą dc ą . Gmina Rzgów jest jedynym dostawc ą wody na tym terenie. Po stronie popytu uczestnikami rynku w ł a ś ciwego byli us ł ugobiorcy - w tym g ł ównie konsumenci - z terenu Gminy Rzgów. I. Art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, ż e zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez przedsi ę biorc ę . W szczególno ś ci zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 6 zakazem obj ę te jest narzucanie przez przedsi ę bior ę uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą cych mu nieuzasadnione korzy ś ci. Dla uznania praktyki okre ś lonej w tym przepisie za ograniczaj ą c ą konkurencj ę , musz ą by ć spe ł nione łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: 1) pozycja dominuj ą ca przedsi ę biorcy na rynku w ł a ś ciwym, 2) narzucanie przez przedsi ę biorc ę warunków umowy 3) uci ąż liwy charakter umowy 4) osi ą gni ę cie nieuzasadnionych korzy ś ci. Gmina Rzgów prowadzi dzia ł alno ść polegaj ą c ą na zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę i zbiorowym odprowadzania ś cieków na rynku w ł a ś ciwym. Tym samym Gmina Rzgów by ł a przedsi ę biorc ą w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, co zosta ł o udowodnione wcze ś niej. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie jest lokalny rynek dostaw wody z sieci wodoci ą gowej na terenie Miasta Rzgowa oraz so ł ectw Gminy Rzgów i odbioru ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej na terenie Miasta Rzgowa oraz so ł ectw Starowa Góra i Stara Gadka. Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . 8 Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycj ę dominuj ą c ą rozumie si ę pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. W przypadku Gminy Rzgów jej pozycj ę rynkow ą wyznacza okoliczno ść , i ż dzia ł a w warunkach monopolu sieciowego i jest jedynym dostawc ą us ł ug zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków. Jedyna sie ć wodoci ą gowo-kanalizacyjna na terenie Gminy Rzgów jest eksploatowana przez Gmin ę Rzgów. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o stwierdzi ć , i ż Gmina Rzgów posiada pozycj ę dominuj ą c ą na rynku w ł a ś ciwym. Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e pierwsza przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorc ę , prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenie uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. Warunki dostarczania wody z sieci wodoci ą gowej i odprowadzanie ś cieków za po ś rednictwem sieci kanalizacyjnej na terenie Gminy Rzgów okre ś la zawierana przez GZWiK umowa o zaopatrzenie w wod ę i odprowadzanie ś cieków oraz obowi ą zuj ą cy na terenie Gminy Zgierz Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ś cieków (par. 1 oraz par. 21 ust. 1 wzorca umowy o zaopatrzenie w wod ę i odprowadzania ś cieków – dowód: karty nr 11-12). Wydawane przez GZWiK, na podstawie par. 29 ww. Regulaminu , warunki techniczne przy łą cza wodoci ą gowego lub kanalizacyjnego zobowi ą zuj ą inwestora (tj. przysz ł ego odbiorcy us ł ug zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków) do spe ł nienia okre ś lonych wymaga ń technicznych projektowanego i wykonywanego przy łą cza wodoci ą gowego lub kanalizacyjnego. Poprzez zamieszczenie w dokumencie warunków technicznych zdania „Op ł at ę za w łą czenie si ę do sieci w wysoko ś ci 1000,00/3000,00 z ł wp ł acono w kasie Urz ę du Miejskiego w Rzgowie dnia ……….. nr wp ł aty………” Gmina Rzgów zobowi ą zuje równie ż inwestora do wp ł acenia okre ś lonej kwoty na rzecz Gminy. Wype ł nienie powy ż szych zobowi ą za ń warunkuje w łą czenie wybudowanego przy łą cza do sieci oraz dostaw ę wody lub/i odprowadzanie ś cieków – zgodnie z par. 29 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ś cieków przez Gminny Zak ł ad Wodoci ą gów i Kanalizacji w Rzgowie (stwierdzaj ą cego, i ż „Zak ł ad okre ś la i wydaje warunki przy łą czenia i przekazuje wnioskodawcy w terminie nie d ł u ż szym, ni ż 30 dni od dnia z ł o ż enia wniosku” ) oraz art. 15 ust. 4 ustawy o zaopatrzeniu w wod ę , który mówi, i ż „ Przedsi ę biorstwo wodoci ą gowo- kanalizacyjne jest obowi ą zanie przy łą czy ć do sieci nieruchomo ść osoby ubiegaj ą cej si ę o przy łą czenie nieruchomo ś ci do sieci, je ż eli s ą spe ł nione warunki przy łą czenia okre ś lone w regulaminie […]” .Okre ś lone w ten sposób wzajemne zobowi ą zania stron w zakresie procedury przy łą czenia nieruchomo ś ci odbiorcy do sieci wodoci ą gowo-kanalizacyjnej wywodzi ć nale ż y z warunków samej umowy zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i/lub odprowadzania ś cieków oraz b ę d ą cego jej cz ęś ci ą Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ś cieków . Wynikaj ą cy z tej umowy warunek spe ł nienia przez odbiorc ę okre ś lonych przez GZWiK warunków technicznych – w zakresie obowi ą zku wp ł acenia op ł aty za w łą czenie do sieci – jest w opinii Prezesa Urz ę du uci ąż liwy dla odbiorców oraz przynosi nieuzasadnione korzy ś ci Gminie Rzgów. Nale ż y zwa ż y ć , i ż przedstawiaj ą c stan faktyczny w sprawie pobierania od mieszka ń ców dodatkowych op ł at za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej 9 (wyja ś nienia dotycz ą ce procedury przy łą czania do sieci, stosowane formularze warunków technicznych, dokumenty finansowe itd.), Gmina Rzgów wypowiada ł a si ę na temat okoliczno ś ci aktualnych na dzie ń wystosowania - w trakcie zako ń czonego post ę powania wyja ś niaj ą cego lub przedmiotowego post ę powania antymonopolowego - wezwa ń do udzielenia informacji. Na fakt, i ż podlegaj ą ca ocenie Prezesa Urz ę du praktyka Gminy Rzgów polegaj ą ca na narzucaniu obowi ą zku wniesienia op ł at za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowych lub kanalizacyjnych trwa ł a przynajmniej do pocz ą tku roku 2007 r., wskazuje równie ż okoliczno ść wniesienia skargi mieszka ń ców Rzgowa (2 lutego 2007 r.) oraz umieszczenie sygnaturze znakuj ą cej formularze warunków technicznych oznaczenia „2007”. Bezpo ś rednim jednak dowodem na pobieranie przez Gmin ę Rzgów ww. op ł at (w szczególno ś ci w roku 2006) jest sprawozdanie z wykonania dochodów Gminy Rzgów w 2006 r. Z ww. sprawozdania wynika, i ż Gmina Rzgów otrzyma ł a w 2006 r. 72.884,40 z ł tytu ł em otrzymanych zapisów i darowizn w postaci pieni ęż nej – Dzia ł 900, Rozdzia ł 90095, par. 0960 (dowód: karty nr 63-68). Informacja o wykonaniu dochodów wed ł ug klasyfikacji ź róde ł dochodów w ł asnych identyfikuje ww. sum ę w ca ł o ś ci jako spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy na rzecz budowy sieci wodno-kanalizacyjnej (dowód: karta nr 36 i 61). Jak twierdzi Gmina Rzgów, kwestionowane op ł aty za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej maj ą charakter nieobowi ą zkowy, a potencjalni us ł ugobiorcy wnosz ą je dobrowolnie. Na poparcie powy ż szego Gmina przedstawi ł a kopie dokumentów maj ą cych potwierdzi ć , i ż istniej ą przypadki, w których podpisano z us ł ugobiorc ą umow ę o zaopatrzenie w wod ę lub/i odprowadzanie ś cieków pomimo braku uiszczenie wy ż ej okre ś lonych op ł at. Jednocze ś nie Gmina stwierdzi ł a jednak, ż e przypadki takie by ł y nieliczne – w latach 2000-2006 wyst ą pi ł o pi ęć przy łą cze ń do wodoci ą gu lub kanalizacji bez wniesienia op ł aty. Jak wynika z informacji i dokumentów zgromadzonych w toku niniejszego post ę powania przypadki te mia ł y charakter wyj ą tkowy. W dwóch z pi ę ciu powy ż szych przypadków potencjalni us ł ugobiorcy wnioskuj ą cy o zwolnienie z op ł aty uzasadniali swoj ą pro ś b ę zwolnienia z op ł aty nast ę puj ą cymi okoliczno ś ciami: w pierwszym przypadku wnioskodawca wskazywa ł na fakt przekazania przez niego gruntu o okre ś lonej powierzchni z przeznaczeniem na inwestycj ę drogow ą Gminy, w drugim przypadku wniosek dotyczy ł zainstalowania dodatkowego wodomierza przy funkcjonujacym ju ż przy łą czu wodoci ą gowym. W kolejnym z pi ę ciu wy ż ej wymienionych przypadków Gmina poinformowa ł a wnioskodawc ę : „ Odpowiadaj ą c na Pa ń stwa pismo w sprawie zwolnienia z op ł aty w kwocie 3000,00 z ł […] postanawia si ę zwolni ć z ww. op ł aty pod warunkiem wykonania odcinka kolektora kanalizacyjnego na w ł asny koszt z zachowaniem pe ł nej procedury zwi ą zanej z wykonaniem projektu sieci kanalizacyjnej […]. Projekt powinien uwzgl ę dni ć odbiór ś cieków z dalszej cz ęś ci osiedla zgodnie z docelowym planem zaopatrzenia osiedla w sie ć kanalizacyjn ą .” Dwa nast ę pne przypadki dotyczy ł y okoliczno ś ci o charakterze socjalnym: wnioskodawcy – osoby w podesz ł ym wieku – uzasadnia ł y pro ś b ę zwolnienia z op ł at przy łą czeniowych szczególnie trudn ą sytuacj ą materialn ą . Powy ż sze dowodzi, i ż zgoda Gminy Rzgów na zwolnienie z op ł at za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej lub kanalizacyjnej nie jest bezwarunkowa. Potwierdza to równie ż wykszta ł cenie praktyki polegaj ą cej na umieszczaniu w tre ś ci formularza warunków technicznych wydawanego przez GZWiK zdania o stwierdzeniu wp ł acenia op ł aty za w łą czenie si ę do sieci, jak równie ż praktyki kierowania do Urz ę du Gminy przez mieszka ń ców poda ń o zwolnienie z op ł aty. Trudno zatem zgodzi ć si ę z tez ą , i ż op ł aty te mia ł y charakter nieobowi ą zkowy i dobrowolny Wprowadzona przez Gmin ę Rzgów jednorazowa op ł ata za pod łą czenie nieruchomo ś ci do istniej ą cej gminnej sieci wodoci ą gowej nie znajduje ż adnych podstaw prawnych. Nie ma ona, co nale ż y wyra ź nie podkre ś li ć , cech ś wiadczenia podatkowego. Wynika to cho ć by z faktu, ż e nie jest ona w „sensie prawnym op ł at ą przymusow ą ”. Przymus jej wniesienia 10 wynika z innych czynników, o charakterze pozaprawnym. Op ł acie tej towarzyszy niew ą tpliwie, co do zasady, tak ż e pewien przymus ż yciowy. Korzystanie przez mieszka ń ców z takich urz ą dze ń komunalnych jak wodoci ą gi czy sie ć kanalizacyjna jest bowiem do ść oczywist ą konieczno ś ci ą . Z tego te ż powodu op ł aty tej nie mo ż na uzna ć za ś wiadczenie dobrowolne. Kwestionowana op ł ata ma cechy jednostronnie narzuconej mieszka ń com daniny publicznej, ukrytej pod postaci ą udzia ł u we wspólnej inwestycji. Zosta ł a wprowadzona przy wykorzystaniu w ł adztwa publicznego Gminy i by ł a pobierana w zwi ą zku z samym faktem przy łą czenia nieruchomo ś ci do urz ą dzenia komunalnego i zawarciem umowy o zaopatrzenie w wod ę i odprowadzenie ś cieków. Nie mo ż na jej zatem traktowa ć jako nale ż no ś ci o charakterze cywilnoprawnym, towarzysz ą cej ś wiadczeniu us ł ug na podstawie umowy zawieranej miedzy dwiema równorz ę dnymi stronami, korzystaj ą cymi z wolno ś ci kontraktowej. Tym samym ma ona charakter op ł aty narzuconej przez Gmin ę . Druga przes ł anka zosta ł a udowodniona. W orzecznictwie Naczelnego S ą du Administracyjnego i S ą du Najwy ż szego od dawna ugruntowa ł si ę pogl ą d, i ż jednostronne nak ł adanie na obywateli jakichkolwiek obowi ą zków, w tym op ł at, nie jest dopuszczalne bez wyra ź nego upowa ż nienia ustawowego. Ma on obecnie mocn ą normatywn ą podstaw ę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji RP, zamieszczonego w ramach regulacji dotycz ą cych ś rodków ochrony wolno ś ci i praw cz ł owieka i obywatela, wynika bowiem, ż e obywatel jest obowi ą zany do ponoszenia ci ęż arów i ś wiadcze ń publicznych przewidzianych wy łą cznie ustaw ą . Nie ma przepisów ustawowych, które upowa ż nia ł yby Gmin ę do wprowadzenia takich op ł at w drodze regulacji prawnych powszechnie obowi ą zuj ą cych. Takim przepisem nie jest oczywi ś cie powo ł any w uchwale z dnia 12 wrze ś nia 2000 r. przez Gmin ę art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym. Ż adna ustawa nie upowa ż nia Gminy generalnie do nak ł adania na jej mieszka ń ców danin publicznych. W orzecznictwie Naczelnego S ą du Administracyjnego i S ą du Najwy ż szego zgodnie od dawna przyj ę to, ż e w zakresie ustalania (na podstawie art. 40 ustawy o samorz ą dzie gminnym) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej nie mie ś ci si ę wprowadzanie op ł at za korzystanie z nich (por. np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/ Ł d 65/96; z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; uchwa ł a SN z 26 wrze ś nia 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95). Wydaje si ę wi ę c, i ż tym bardziej – w ramach kompetencji Wójta Gminy w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym) – nie jest dopuszczalne podejmowanie przez Zarz ą d Gminy decyzji i dzia ł a ń nak ł adaj ą cych na mieszka ń ców Gminy obowi ą zek wnoszenia kwestionowanych w post ę powaniu op ł at. W sprawie o podobnym stanie faktycznym, jednak ż e w innym stanie prawnym obowi ą zuj ą cym przed wej ś ciem w ż ycie ustawy od zaopatrzeniu w wod ę , wypowiedzia ł si ę Naczelny S ą d Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 841/93 (ONSA 1995, nr 1, poz. 7), w którym to opowiedzia ł si ę za dopuszczalno ś ci ą ustalania przez Rad ę Gminy zasad dobrowolnego udzia ł u mieszka ń ców w realizacji gminnych zada ń inwestycyjnych. Podkre ś li ł jednak ż e przy tym, ż e udzia ł ten mo ż e by ć wy łą cznie dobrowolny. S ą d wyrazi ł pogl ą d, ż e przy za ł o ż eniu pe ł nej dobrowolno ś ci udzia ł u mieszka ń ców w realizacji zada ń inwestycyjnych gminy, niedopuszczalne jest stosowanie bezpo ś rednich lub po ś rednich ś rodków przymuszaj ą cych. Nie maj ą one podstaw w obowi ą zuj ą cych przepisach prawa. Zaprezentowane stanowisko potwierdzaj ą równie ż wyroki Naczelnego S ą du 11 Administracyjnego z roku 2002 i 2006 (sygn. akt. I SA 114/2002, I SA 2793/2001 oraz II OSK 730/2006). Powy ż sza analiza prowadzi do wniosku, ż e przyj ę te przez Gmin ę Rzgów zasady i tryb przy łą czania do sieci wodoci ą gowej i zawierania umów o zborowe zaopatrzenie w wod ę i odprowadzanie ś cieków nowych podmiotów uregulowane zosta ł y niezgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę . Poniewa ż za ś uchwa ł a i praktyka Gminy w tej kwestii nie mia ł y podstaw w obowi ą zuj ą cych przepisach prawa, tym samym narzucony us ł ugobiorcom dodatkowy obowi ą zek finansowy ma niew ą tpliwie uci ąż liwy dla nich charakter. Dosz ł o tutaj do narzucenia przez Gmin ę Rzgów uci ąż liwych warunków umowy w zakresie przy łą czania do istniej ą cej sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej i dostawy wody oraz odprowadzania ś cieków. Tym samym Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ze trzecia przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Kolejn ą przes ł ank ą niezb ę dn ą do uprawdopodobnienia naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy o okik jest uprawdopodobnienie, ż e podlegaj ą ce ocenie Prezesa Urz ę du kwestionowane postanowienie umowne przynosz ą Przedsi ę biorcy nieuzasadnione korzy ś ci. Nieuzasadnione korzy ś ci uzyskiwane przez dominanta powinny odpowiada ć narzucanym odbiorcy uci ąż liwym warunkom umowy. Korzy ś ci wówczas mo ż na uzna ć za nieuzasadnione, je ż eli na tle umowy stwarzaj ą przedsi ę biorcy sytuacj ę korzystniejsz ą ani ż eli taka, która odzwierciedla ekwiwalentno ść w danym i podobnych stosunkach umownych. Orzecznictwo stoi na stanowisku, ż e korzy ś ci te powinny by ć osi ą gni ę te kosztem kontrahenta i pozostawa ć w normalnym zwi ą zku przyczynowym z narzuconymi kontrahentowi uci ąż liwymi warunkami umów. Przyj ę te przez Gmin ę zasady wyra ż ania zgody na przy łą czenie do istniej ą cej sieci wodoci ą gowej i kanalizacyjnej nowego podmiotu by ł y dla Gminy ź ród ł em nieuzasadnionych korzy ś ci. Pozwala ł y one na uzyskiwanie dodatkowych dochodów, poprzez wprowadzenie w drodze uchwa ł y obowi ą zku wnoszenia przez konsumentów dodatkowej, nie przewidzianej przepisami prawa, op ł aty za przy łą czenie do sieci. Podkre ś li ć w tym miejscu nale ż y, ż e brak jest generalnego upowa ż nienie do wprowadzania op ł at o charakterze publicznoprawnym przez Gmin ę w sytuacji gdy nie maj ą one umocowania w przepisach prawa (umocowania ustawowego. Pojawienie si ę przymusu czyni t ę op ł at ę danin ą publiczn ą , narzucon ą jednostronnie wraz z ow ą us ł ug ą . Taki w ł a ś nie charakter ma op ł ata wprowadzona kwestionowan ą uchwa łą . Post ę powanie Gminy jest w tej cz ęś ci niezgodne z postanowieniami ustawy o zaopatrzeniu w wod ę . Dokonuj ą c tej oceny Prezes Urz ę du wzi ął pod uwag ę , ż e osi ą ganie zysku nie jest jedynym wska ź nikiem nieuzasadnionych korzy ś ci. Ź ród ł em nieusprawiedliwionego wzbogacenia si ę mog ą by ć równie ż korzy ś ci rozumiane jako pozytywne nast ę pstwo zwi ą zku gospodarczego b ę d ą cego wynikiem u ż ycia si ł y rynkowej (por. wyrok S ą du Najwy ż szego z dnia 27 maja 1998 r. sygn. akt I CKN 702/97). W tym przypadku uzyskiwanie od mieszka ń ców dochodów bez podstawy prawnej jest sposobem gromadzenia dodatkowych ś rodków na inwestycje wodoci ą gowo-kanalizacyjne. Poniewa ż przyj ę te w uchwale Gminy postanowienia odno ś nie obowi ą zku wnoszenia dodatkowych op ł at za przy łą czenie do sieci wodoci ą gowej nosz ą znamiona naruszenia przepisów prawa, a Prezes Urz ę du stwierdzi ł , ż e maj ą one charakter czerpania nieuzasadnionych korzy ś ci z faktu ich wprowadzenia, Prezes Urz ę du stwierdza, ż e czwarta przes ł anka zosta ł a spe ł niona. 12 Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, orzeczono jak w pkt. I sentencji. II. Stosownie do art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du mo ż e na ł o ż y ć na przedsi ę biorc ę , w drodze decyzji, kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enie kary, je ż eli przedsi ę biorca ten, cho ć by nieumy ś lnie dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 6, w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 7 i 8, lub naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 9. Zgodnie z art. 111 ustawy o okik przy ustalaniu wysoko ś ci kary pieni ęż nej nale ż y uwzgl ę dni ć w szczególno ś ci okres, stopie ń oraz okoliczno ś ci naruszenia przepisów tej ustawy. Wysoko ść na ł o ż onej kary powinna spe ł nia ć równie ż funkcj ę prewencyjn ą , tj. zapobiega ć w przysz ł o ś ci naruszeniom przepisów ustawy antymonopolowej, a tak ż e represyjn ą , tzn. stanowi ć reperkusj ę za jej naruszenie. W zale ż no ś ci od stopnia naruszenia przepisów ustawy, ustala si ę funkcj ę prewencyjn ą lub represyjn ą za wiod ą c ą . W punkcie I sentencji niniejszej decyzji uznano za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 6 ustawy o okik praktyk ę Gminy Rzgów polegaj ą c ą na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej na rynku dostaw wody i odprowadzania ś cieków za po ś rednictwem sieci wodno-kanalizacyjnej na terenie Gminy Rzgów. W 2006 r. Gmina Rzgów osi ą gn ęł a dochód (w ł asny – bez dotacji i subwencji) w wysoko ś ci 16 430 373,09 z ł (s ł ownie: szesna ś cie milionów czterysta trzydzie ś ci tysi ę cy trzysta siedemdziesi ą t trzy 9/100 z ł ote, karta nr 61). 10% tej kwoty, a wi ę c maksymalna kara, jaka mo ż e zosta ć na ł o ż ona na przedsi ę biorc ę wynosi 1 643 037 z ł (s ł ownie: milion sze ść set czterdzie ś ci trzy tysi ą ce trzydzie ś ci siedem z ł otych). Ustalaj ą c wymiar kary pieni ęż nej Prezes Urz ę du wzi ął pod uwag ę , i ż stosowana przez Gmin ę Rzgów praktyka ograniczaj ą ca konkurencj ę ma charakter eksploatacyjny, polega na wykorzystaniu posiadanej silnej pozycji rynkowej kosztem s ł abszych uczestników rynku, w efekcie czego zagro ż ony jest interes publicznoprawny. Niedozwolone dzia ł ania stosowane przez Gmin ę jest wymierzone we wszystkich kontrahentów, w tym tak ż e konsumentów, którzy s ą najs ł abszymi ogniwami obrotu gospodarczego. Wzi ę to ponadto pod uwag ę d ł ugotrwa ł o ść stosowania stwierdzonych praktyk (co najmniej od ko ń ca 2000 r.). Wp ł yw na wymiar kary mia ł a równie ż okoliczno ść osi ą gni ę cia przez Gmin ę w tym czasie finansowych korzy ś ci oraz fakt pojawiania si ę skarg konsumenckich w tej sprawie. Jednocze ś nie organ antymonopolowy uwzgl ę dni ł fakt, ż e Gmina Rzgów nie dopu ś ci ł a si ę wcze ś niej naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Miarkuj ą c wymiar kary wzi ę to pod uwag ę wysoko ść dochodów w ł asnych Gminy uj ę tych w kategorii dochody z maj ą tku gminy oraz tzw. pozosta ł e dochody (np. uzyskane przez gminne jednostki bud ż etowe, odsetki od lokat, odsetki od nieterminowo wp ł aconych nale ż no ś ci, spadki i darowizny na rzecz gminy, dochody z grzywien i kar pieni ęż nych, inne dochody nale ż ne gminie oraz 5 % dochodów uzyskiwanych na rzecz bud ż etu pa ń stwa w zwi ą zku z realizacj ą zada ń z zakresu administracji rz ą dowej), gdy ż w ł a ś nie w ś ród nich znajduj ą si ę dochody zwi ą zane z prowadzona przez Gmin ę dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą . W zwi ą zku z powy ż szym ustalono wysoko ść kary na kwot ę 8 220 z ł (s ł ownie: osiem tysi ę cy dwie ś cie dwadzie ś cia z ł otych). W ocenie Prezesa Urz ę du wymierzona w wysoko ś ci ok. 0,5 % maksymalnego wymiaru kary przewidzianego w art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o okik, co stanowi ok. 8,5 % maksymalnego wymiaru kary przy przyj ę ciu za podstaw ę jej obliczenia wysoko ś ci dochodów z maj ą tku gminy oraz tzw. pozosta ł ych dochodów, jest adekwatna do stopnia naruszenia 13 przepisów ustawy o okik. Prezes Urz ę du, kieruj ą c si ę potrzeb ą zdecydowanego przeciwdzia ł ania stosowaniu praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę na rynku uzna ł , ż e orzeczona kara powinna stanowi ć dolegliwo ść dla uczestnika niniejszego post ę powania. W tym przypadku kara powinna w szczególno ś ci spe ł ni ć funkcj ę prewencyjn ą i wychowawcz ą , tak aby zapobiec w przysz ł o ś ci naruszeniom przepisów ustawy antymonopolowej. Niniejsza kara jest nak ł adana na gmin ę , a negatywne konsekwencje tego mog ą godzi ć w ca łą zbiorowo ść sk ł adaj ą c ą si ę t ą jednostk ę samorz ą du, co tak ż e zosta ł o uwzgl ę dnione przy ustalaniu wysoko ś ci kary. Wobec powy ż szego orzeczono jak w pkt II sentencji. Zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów kar ą pieni ęż n ą nale ż y ui ś ci ć w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia si ę niniejszej decyzji na konto Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: NBP o/o Warszawa Nr 51101010100078782231000000 Stosownie do tre ś ci art. 81 ust. 1 ustawy o okik w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura w Ł odzi. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Z-ca Dyrektora Delegatury w Ł odzi Barbara Roma ń czak-Graca Otrzymuje: Gmina Rzgów Urz ą d Miejski w Rzgowie Plac 500-lecia 22 95-030 Rzgów 14