RPZ-15/2004

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA UOKiK W POZNANIU ul. Zielona 8, 61-851 Pozna ń Tel. (0-61) 852-15-17, 852-77-50, Fax (0-61) 851-86-44 E-mail: poznan@uokik.gov.pl Pozna ń , dnia 12 lipca 2004r. RPZ-411/5/04/MK DECYZJA nr RPZ 15/2004 Na podstawie art. 9 w zwi ą zku z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity – Dz. U. z 2003r., Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i par. 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du - w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę okre ś lon ą w art. 8 ust. 1 ww. ustawy, nadu ż ywanie przez Gmin ę Opalenica pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i odprowadzana ś cieków , polegaj ą ce na bezprawnym ustalaniu i pobieraniu od osób ubiegaj ą cych si ę o przy łą czenie do sieci wodno – kanalizacyjnej op ł at za korzystanie z sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej i nakazuje zaniechanie jej stosowania. Uzasadnienie Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Poznaniu (zwany dalej Urz ę dem) wszcz ął w dniu 26 maja 2004r. post ę powanie antymonopolowe przeciwko Gminie Opalenica w sprawie stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na bezprawnym ustalaniu i pobieraniu od osób ubiegaj ą cych si ę o przy łą czenie do sieci wodno – kanalizacyjnej op ł at za korzystanie z sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Podstaw do wszcz ę cia tego post ę powania dostarczy ł y materia ł y zgromadzone przez Urz ą d w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego, prowadzonego pod sygn. RPZ – 051/2/04 w zwi ą zku ze skarg ą konsumenta. Mieszkaniec Opalenicy kwestionowa ł konieczno ść ponoszenia wysokich kosztów wybudowanego przez Gmin ę przy łą cza kanalizacyjnego, konieczno ść przy łą czenia do kanalizacji sanitarnej oraz obowi ą zek uiszczania op ł at za korzystania z tej kanalizacji. Spo ś ród wszystkich sformu ł owanych przez konsumenta zarzutów szczegó ł owego zbadania wymaga ł o jedynie ustalenie zasadno ś ci pobierania op ł at za korzystanie z kanalizacji sanitarnej. 2 W post ę powaniu wyja ś niaj ą cym Urz ą d ustali ł , i ż Gmina pobiera nie tylko op ł aty za korzystanie z kanalizacji sanitarnej ale równie ż op ł aty za korzystanie z sieci wodoci ą gowej i kanalizacji deszczowej. Wszystkie trzy rodzaje op ł at wprowadzono Zarz ą dzeniem nr 86/2003 Burmistrza Opalenicy z dnia 31 grudnia 2003r. Jako podstaw ę prawn ą pobierania tego rodzaju op ł at Gmina wskazywa ł a art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U., nr 9, poz. 43). Zgodnie z tym przepisem, organy stanowi ą ce jednostek samorz ą du terytorialnego postanawiaj ą , o ile przepisy szczególne nie stanowi ą inaczej, mi ę dzy innymi o wysoko ś ci op ł at za korzystanie z obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej jednostek samorz ą du terytorialnego. Wysoko ść op ł at zosta ł a zró ż nicowana z uwagi na ró ż n ą warto ść inwestycji, pilno ść i rodzaj zaspokajanych potrzeb. Op ł aty okre ś lane s ą na podstawie rycza ł tu i wynosz ą odpowiednio: 1. za korzystanie z sieci wodoci ą gowej: a) przez mieszka ń ców i podmioty gospodarcze z terenu miasta, a z terenu wsi przez mieszka ń ców i podmioty gospodarcze, którzy w czasie budowy wodoci ą gu nie posiadali siedliska i nie prowadzili dzia ł alno ś ci gospodarczej – 137 z ł ., b) przez mieszka ń ców i podmioty gospodarcze z tereni wsi, którzy w czasie budowy wodoci ą gu posiadali siedliska i prowadzili dzia ł alno ść gospodarcz ą , lecz nie partcypowali w kosztach budowy wodoci ą gu – 411z ł ., 2. za korzystanie z kanalizacji sanitarnej - 946 z ł ..(osoby, którym Gmina wybudowa ł a przy łą cze uiszczaj ą op ł at ę w wysoko ś ci ni ż szej – 888z ł .), 3. za korzystanie z kanalizacji deszczowej – 566 z ł . Obowi ą zek uiszczania powy ż szych op ł at, nie mia ł zdaniem Urz ę du podstaw prawnych. W zwi ą zku z tym Urz ą d wszcz ął post ę powanie antymonopolowe a materia ł y uzyskane w toku post ę powania wyja ś niaj ą cego w zaliczono w poczet dowodów postanowieniem z dnia 26 maja 2004r. W toku post ę powania antymonopolowego Gmina wyja ś ni ł a, i ż op ł aty za korzystanie z sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej zwi ą zane s ą realizowaniem oraz finansowaniem przez ni ą inwestycji wodoci ą gowo-kanalizacyjnych. Op ł aty stanowi ą jej dochód a konsumentowi daj ą uprawnienie do pod łą czenia do sieci. Pobierane s ą jednorazowo b ą d ź w ratach. W przypadku sp ł aty w ratach, zezwolenie na korzystanie z uzbrojenia wydawane jest po uiszczeniu pierwszej raty i podpisaniu stosownej umowy. Bez uiszczanych od 1967r. przez mieszka ń ców op ł at niemo ż liwa by ł aby realizacja budowy sieci. Udzia ł mieszka ń ców w rozwoju infrastruktury i poprawie ekologii nie mo ż e by ć , zdaniem Gminy, traktowany jako nadu ż ycie pozycji dominuj ą cej. Ponadto Gmina wskaza ł a, ż e poza ustalonymi op ł atami mieszka ń cy nie uiszczaj ą ż adnych innych op ł at z tytu ł u wzrostu warto ś ci ich nieruchomo ś ci spowodowanych dost ę pem do mediów, których wcze ś niej nie by ł o. Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł i zwa ż y ł , co nast ę puje. Praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę , których istot ą jest nadu ż ycie si ł y rynkowej przez przedsi ę biorców ujawniaj ą si ę na rynku relewantnym, rynku towarów, które za wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice 3 cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji... ). W stanie faktycznym niniejszej sprawy Gmina Opalenica jest jedynym organizatorem us ł ug zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków. Posiada na swoim terenie sie ć wodoci ą gow ą i kanalizacyjn ą , za po ś rednictwem, której Przedsi ę biorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej sp. z o.o. dostarcza odbiorcom wod ę i odprowadza ś cieki. Bezsporne jest zatem, i ż Gmina Opalenica dzia ł a na lokalnym rynku organizowania us ł ug zbiorowego zaopatrzenia w wod ę i odprowadzania ś cieków w warunkach monopolu sieciowego (naturalnego) i posiada na tak wyznaczonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą , w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji... . W konsekwencji, dzia ł ania Gminy Opalenica zwi ą zane z udost ę pnianiem sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej podlegaj ą kontroli Urz ę du. Kontrola ta jest tym bardziej uzasadniona, gdy ż w niniejszej sprawie dzia ł ania organu antymonopolowego ukierunkowane s ą na ochron ę interesu publicznego, do którego odnosi si ę art. 1 ustawy o ochronie konkurencji... . Interes publiczny nale ż y w tym wypadku uto ż samia ć z interesami ogó ł u odbiorców wody (osób fizycznych i przedsi ę biorców) z terenu Gminy Opalenica. Urz ą d zwa ż y ł , co nast ę puje. W art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji... zakazano nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej. Z uwagi na brak ustawowej definicji poj ę cia nadu ż ywania , w odczytaniu intencji ustawodawcy pomocne jest pos ł u ż enie si ę przyk ł adow ą list ą (katalogiem otwartym) praktyk b ę d ą cych przejawem nadu ż ywania pozycji przez przedsi ę biorc ę . Jako nadu ż ywanie potraktowano np.: narzucanie przez przedsi ę biorc ę uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą cych mu nieuzasadnione korzy ś ci, bezpo ś rednie lub po ś rednie narzucanie nieuczciwych cen, w tym cen nadmiernie wygórowanych albo ra żą co niskich. W ocenie Urz ę du naruszenie obowi ą zuj ą cych przepisów przez podmiot zajmuj ą cy na rynku w ł a ś ciwym pozycj ę dominuj ą c ą wskazuje na niew ł a ś ciwe korzystanie z posiadanej si ł y rynkowej – jest nadu ż yciem rynkowej pozycji. Uci ąż liwo ść zachowa ń przedsi ę biorcy podejmuj ą cego arbitralne decyzje, w braku poszanowania przepisów prawa, nie zosta ł aby zaakceptowana przez konsumentów na rynku konkurencyjnym. Arbitralno ść decyzji przedsi ę biorcy w przedmiotowej sprawie przejawia si ę w przekroczeniu ustawowych kompetencji w zakresie ustanowienia obci ąż e ń finansowych osób ubiegaj ą cych si ę o pod łą czenie do sieci wodno – kanalizacyjnej. Gmina wprowadzi ł a op ł aty za korzystanie z sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Wed ł ug przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorz ą dzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591) gmina mo ż e stanowi ć akty prawa miejscowego jedynie na podstawie upowa ż nie ń ustawowych. W art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym przyznano gminie prawo ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej. W orzecznictwie Naczelnego S ą du Administracyjnego utrwali ł o si ę ju ż stanowisko, i ż w zakresie tego uprawnienia nie mie ś ci si ę wprowadzanie op ł at za korzystania z tych obiektów i urz ą dze ń . 1 W wyroku z dnia 16 grudnia 1996r. o sygn akt II SA/Kr 1377/96 NSA dokona ł wyczerpuj ą cej interpretacji tego zapisu. Poj ę cie „ zasada” oznacza regu łę post ę powania przy korzystaniu z obiektów i urz ą dze ń gminnych. Aby mówi ć o „ zasadzie odp ł atno ś ci” wysoko ść op ł at nie mo ż e by ć narzucona. Op ł ata w takim przypadku 1 Por. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996r., I SA/ Ł d 65/96 ONSA 1997/2, poz. 88; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., II SA/Kr 1377/96 Wokanda 1997/7 str. 39; uchwa ł a SN z dnia 26 wrze ś nia 1995r. III AZP 22/95 OSNAPiUS 1996/6, poz. 80. 4 stanowi cen ę za korzystanie z urz ą dze ń i obiektów i powinna wynika ć z umowy o ś wiadczenia us ł ug. Natomiast poj ę cie „ tryb” dotyczy procedury post ę powania. W granicach tego poj ę cia mo ż na by unormowa ć sposób wnoszenia op ł at (cen) lecz nie ich wysoko ść . Pogl ą d, i ż op ł aty dodatkowo obci ąż aj ą ce obywatela mog ą by ć ustalone jedynie w oparciu o szczegó ł owe regulacje prawne, znajduje siln ą podstaw ę normatywn ą w art. 84 Konstytucji. Zgodnie z tym zapisem ka ż dy jest zobowi ą zany do ponoszenia ci ęż arów i ś wiadcze ń publicznych okre ś lonych tylko w ustawie. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U.,nr 9, poz. 43), na który powo ł ywa ł a si ę Gmina, wyposa ż a organy stanowi ą ce jednostek samorz ą du terytorialnego w kompetencje do stanowienia o wysoko ś ci cen i op ł at oraz o sposobie ustalania cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej tych jednostek. Przepis ten nie zawiera jednak podstawy prawnej do wprowadzenia kwestionowanych op ł at dla us ł ugobiorców – konsumentów. Po pierwsze, uprawnienie przewidziane w tym artykule jest aktualne, o ile przepisy szczególne nie stanowi ą inaczej. Zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia wod ę i zbiorowego odprowadzania ś cieków zosta ł y uregulowane w ustawie z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wod ę i zbiorowym odprowadzaniu ś cieków (Dz.U., nr 72, poz. 747). W ś wietle przepisów tej ustawy gmina ma jedynie kompetencje do uchwalania regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ś cieków, zatwierdzania taryf sporz ą dzonych przez przedsi ę biorstwo wodoci ą gowo – kanalizacyjne. Taryfy okre ś lone s ą zgodnie z przepisami rozporz ą dzenia Ministra Finansów z dnia 12 marca 2002r. w sprawie okre ś lania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozlicze ń za zbiorowe zaopatrzenie w wod ę i zbiorowe odprowadzanie ś cieków (Dz.U., nr 26, poz. 257). Po drugie, kompetencje przyznane w tym przepisie (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej ) nie stanowi ą generalnego upowa ż nienia do wprowadzenia op ł at o charakterze publicznoprawnym. Mimo, i ż mówi si ę w tym przepisie o op ł atach i cenach, nie jest uprawnione wyprowadzanie z tego wniosku, ż e op ł aty mog ą by ć czym ś wi ę cej ni ż ustalonymi „ urz ę dowo” nale ż no ś ciami cywilnoprawnymi, stanowi ą cymi jedynie ekwiwalent za „us ł ug ę ” ze strony Gminy w postaci umo ż liwienia korzystania z jej obiektów i urz ą dze ń , ś wiadczon ą w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie ś wiadczeniobiorcy. Pojawienie si ę przymusu czyni t ę op ł at ę danin ą publiczn ą , narzucon ą jednostronnie wraz z ow ą us ł ug ą . 2 Op ł aty ustalone przez Gmin ę Opalenica, zwane op ł atami za korzystanie z sieci wodoci ą gowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej s ą w ł a ś ciwie op ł atami za pod łą czenie do tych sieci. Za taka interpretacj ą przemawiaj ą przede wszystkim wyja ś nienia Gminy, która wprost stwierdza, ż e dopiero uiszczenie tych op ł aty uprawnia potencjalnego odbiorc ę do pod łą czenia do sieci. Ponadto op ł ata ta pobierana jest jednorazowo a w przypadku sp ł aty w ratach, zezwolenie na korzystanie z uzbrojenia wydawane jest dopiero po zap ł aceniu pierwszej raty. Mo ż liwo ść pobierania przez gmin ę op ł at za pod łą czenie do sieci by ł a przedmiotem post ę powania przez Naczelnym S ą dem Administracyjnym, który jednoznacznie stwierdzi ł : Nie ma przepisów ustawowych, które upowa ż ni ł yby gmin ę do wprowadzenia – drog ą regulacji prawnych powszechnie obowi ą zuj ą cych – op ł at za pod łą czenie do istniej ą cej 2 Szeroko na temat charakteru prawnego op ł at za pod łą czenia do sieci wypowiedzia ł si ę NSA w uzasadnieniu do wyroku z dnia 13 grudnia 2000r., II SA 2320/2000 5 gminnej sieci wodno – kanalizacyjnej. – wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r., II SA 2320/2000. W kontek ś cie powy ż szego, uzasadnienia zwrotu gminie ś rodków poniesionych w zwi ą zku z pod łą czeniem nieruchomo ś ci do sieci poszukiwa ć mo ż na na gruncie innych przepisów. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomo ś ciami (tekst jednolity – Dz.U. z 2000, nr 46, poz. 543) przewiduje mo ż liwo ść pobierania op ł at adiacenckich, stanowi ą cych form ę uczestnictwa w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci w kosztach budowy urz ą dze ń infrastruktury technicznej. Wysoko ść tych op ł at nie jest jednak dowolna, zale ż y od wzrostu warto ś ci nieruchomo ś ci spowodowanego budow ą tych urz ą dze ń . Op ł aty adiacenckie nie mog ą by ć wy ż sze ni ż 50% ró ż nicy mi ę dzy warto ś ci ą , jak ą nieruchomo ść mia ł a przed wybudowaniem urz ą dze ń , a warto ś ci ą po ich wybudowaniu. Warto ść nieruchomo ś ci okre ś lana jest przez rzeczoznawców. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du dzia ł aj ą c w interesie publicznym, chroni interesy przedsi ę biorców oraz konsumentów. Prawid ł owe funkcjonowanie rynku nie jest mo ż liwe, gdy naruszony zostaje interes konsumentów, licznej grupy uczestników rynku. Ze wzgl ę du na eksploatacyjny charakter zakwestionowanej przez Urz ą d praktyki, orzeczono jak na wst ę pie. Kary pieni ęż ne okre ś lone w art. 101 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów maj ą charakter fakultatywny. W ramach uznania administracyjnego to Prezes Urz ę du decyduje, czy w ł a ś ciwe jest ukaranie przedsi ę biorcy dopuszczaj ą cego si ę praktyk. W toku post ę powania Gmina wspó ł pracowa ł a z Urz ę dem, przedstawiaj ą c wszelkie dokumenty i wyja ś nienia. Wykonanie decyzji stwierdzaj ą cej bezprawno ść pobieranych op ł at wi ąż e si ę ju ż z istotn ą dolegliwo ś ci ą dla przedsi ę biorcy dopuszczaj ą cego si ę tego rodzaju praktyk. Licz ą c na niezw ł oczne zastosowanie si ę do nakazu zawartego w sentencji decyzji, Urz ą d postanowi ł nie obci ąż a ć dodatkowo Gminy. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ww. ustawy w zwi ą zku z art. 479 28 par. 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Poznaniu. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Poznaniu Edward Stawicki Otrzymuje: Urz ą d Miejski w Opalenicy ul. 3 Maja 1 64 – 330 Opalenica