RPZ-23/2003

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA UOKiK W POZNANIU ul. Zielona 8, 61-851 Pozna ń Tel. (0-61) 852-15-17, 852-77-50, Fax (0-61) 851-86-44 E-mail: poznan@uokik.gov.pl Pozna ń , dnia 14.11.2003 r. RPZ – 500/19/03/JK DECYZJA Nr RPZ - 23/2003 Na podstawie art. 85 ust.1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie interesów konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. nr 86 z 2003 r. poz. 804) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18 z 2002 r., poz. 172 z pó ź n. zm.), w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, odmawia si ę wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego , na wniosek Stefana Jano ś i Urszuli Jano ś – prowadz ą cych dzia ł alno ść gospodarcz ą – Zak ł ad Przetwórstwa Spo ż ywczego „DUET” w Krotoszynie w sprawie nadu ż ywania przez Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w Warszawie pozycji dominuj ą cej na rynku dystrybucji paliwa gazowego, poprzez narzucenie uci ąż liwych warunków przy łą czenia do sieci gazowej. Uzasadnienie W dniu 3.10.2003 r. do Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Poznaniu wp ł yn ął wniosek Stefana Jano ś i Urszuli Jano ś – prowadz ą cych dzia ł alno ść gospodarcz ą – Zak ł ad Przetwórstwa Spo ż ywczego „DUET” w Krotoszynie (zwanych dalej Wnioskodawcami) o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego przeciwko Polskiemu Górnictwu Naftowemu i Gazownictwu S.A. – Zak ł ad Gazowniczy w Kaliszu (zwanemu dalej Spó ł k ą ). Wnioskodawcy domagali si ę stwierdzenia, i ż warunki techniczne przy łą cza gazowego z dnia 5.09.1995 r. oraz postanowienia protoko ł u zdawczo-odbiorczego z dnia 22.04.1996 r. (oba dokumenty wydane przez Oddzia ł Zak ł ad Gazowniczy w Kaliszu) zosta ł y narzucone Wnioskodawcom w wyniku stosowania praktyk monopolistycznych okre ś lonych w art. 4, 5 i 7 nieobowi ą zuj ą cej ju ż ustawy z 24.02.1990 r. o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. Nr 52 z 1999 r., poz. 547 z pó ź n. zm.) – zwanej dalej ustaw ą antymonopolow ą . W oparciu o wspomniane warunki techniczne Pa ń stwo Jano ś wykonali przy łą cze gazowe do nieruchomo ś ci przy ul. Rawickiej 52 w Krotoszynie, które nast ę pnie przekazali na 2 w ł asno ść Spó ł ki. Przy łą cze by ł o niezb ę dne do podj ę cia dzia ł alno ś ci gospodarczej na tej nieruchomo ś ci. Ca ł o ść inwestycji Wnioskodawcy sfinansowali we w ł asnym zakresie zaci ą gaj ą c na ten cel kredyt bankowy. Łą czny koszt budowy wyniós ł 78.200 z ł . Przekazanie przy łą cza na maj ą tek Spó ł ki mia ł o charakter nieodp ł atny albowiem od tego Spó ł ka uzale ż ni ł a pod łą czenie urz ą dze ń do sieci gazowej i dostarczanie paliwa gazowego. Wnioskodawcy niezw ł ocznie po podpisaniu protoko ł u zdawczo – odbiorczego z dnia 22.04.1996 r. wyst ą pili do Spó ł ki o zwrot kosztów budowy. Spó ł ka jednak odmówi ł a podnosz ą c, i ż nie ma mo ż liwo ś ci refundacji, za ś samo przy łą cze jest „nieekonomiczne”. Wobec braku zap ł aty Wnioskodawcy zdecydowali si ę na drog ę post ę powania s ą dowego. Pierwsze orzeczenie korzystne dla Pa ń stwa Jano ś zapad ł o w dniu 12.11.2002 r., kiedy to wyrokiem S ą du Okr ę gowego w Ł odzi (sygn. akt X GC 537/02) zas ą dzono na ich rzecz ca ł a dochodzon ą kwot ę 78.200 z ł . S ą d Apelacyjny w Ł odzi, na skutek apelacji Spó ł ki zmieni ł jednak wyrok s ą du I instancji i oddali ł powództwo (wyrok z 14.08.2003 r., sygn. akt I Aca 205/03). Wnioskodawcy wnie ś li kasacj ę od tego wyroku do S ą du Najwy ż szego. Jedn ą z przes ł anek, na których S ą d Apelacyjny opar ł swoje rozstrzygni ę cie by ł brak decyzji organu antymonopolowego stwierdzaj ą cej stosowanie praktyk monopolistycznych przez Spó ł k ę . Maj ą c to na uwadze Pa ń stwo Jano ś wyst ą pili do Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wniosek o stwierdzenie stosowania przez Spó ł k ę praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę po łą czony jest z wnioskiem o przywrócenie terminu do z ł o ż enia takiego wniosku. Jako podstaw ę prawn ą wniosku wskazano art. 58 § 1 k.p.a., za ś uzasadnienie faktyczne oparto na nast ę puj ą cych argumentach: - Spó ł ka nigdy nie uzale ż nia ł a zap ł aty za wykonane przez wnioskodawc ę przy łą cze gazowe zap ł aty za wykonane przez wnioskodawców przy łą cze od dostarczenia przez nich decyzji o stosowaniu praktyk monopolistycznych, - orzeczenia S ą du Okr ę gowego i S ą du Apelacyjnego w Ł odzi zawieraj ą rozbie ż ne stanowiska w kwestii ustalenia stosowania przez Spó ł k ę praktyk monopolistycznych wobec wnioskodawców przez organ antymonopolowy, - wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego wobec Spó ł ki jest konieczne do rozpoznania kasacji od wyroku S ą du Apelacyjnego w Ł odzi, - Spó ł ka ca ł y czas w okresie od 1996 r. do 2002 r. prowadzi ł a rozmowy z wnioskodawc ą dotycz ą ce zap ł aty za wykonane przez wnioskodawc ę przy łą cze gazowe, utrzymuj ą c wnioskodawców w uzasadnionym przekonaniu, ż e zap ł aci za nie bez konieczno ś ci procesu s ą dowego i bez konieczno ś ci wszcz ę cia post ę powania. Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje: Zarówno ustawa z 24.02.1990 r. o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów w art. 21 ust. 1, jak i obecnie obowi ą zuj ą ca ustawa z 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jednolity: Dz. U. nr 86 z 2003 r. poz. 804) w art. 93, zawiera jednolicie brzmi ą c ą regulacj ę dotycz ą c ą skutków up ł ywu czasu. Zgodnie z tymi przepisami, nie wszczyna si ę post ę powania, je ż eli od ko ń ca roku, w którym zaprzestano ich stosowania, up ł yn ął rok. Jak wynika z tre ś ci cytowanych przepisów, pocz ą tek biegu terminu ustawa wi ąż e z chwil ą zaprzestania stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę (dawniej praktyk monopolistycznych). 3 Trudno sformu ł owa ć jedn ą ogóln ą zasad ę , wedle której mo ż na by ł oby ocenia ć , kiedy nast ę puje zaprzestanie stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ą . Z przyk ł adowego katalogu praktyk polegaj ą cych na nadu ż yciu pozycji dominuj ą cej, który zawiera zarówno ustawa antymonopolowa, jak i ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, wynika ich znaczna ró ż norodno ść . Jedne praktyki cechuje sta ł o ść (ci ą g ł o ść ) zachowania monopolisty, inne za ś akcentuj ą ko ń cowy efekt takiego zachowania. Dlatego ustalenie, czy w ogóle mo ż na mówi ć o zaprzestaniu stosowania praktyki warunkuje uprzednie ustalenie na czym polega ł o zachowanie podmiotu skar ż onego o stosowanie praktyk i jaka jest kwalifikacja prawna tego zachowania na gruncie przepisów chroni ą cych konkurencj ę . Z petitum wniosku wynika, i ż Wnioskodawcy kwestionuj ą konkretne warunki przy łą czenia do sieci gazowej, zawarte w warunkach technicznych i protokole zdawczo- odbiorczym, których przyj ę cie zosta ł o wnioskodawcom narzucone. Wprawdzie dzia ł ania Spó ł ki zosta ł y zakwalifikowane przez Wnioskodawców jako naruszenie art. 4, 5 i 7 ustawy antymonopolowej (wszystkie przepisy ustawy antymonopolowej, które statuuj ą praktyki monopolistyczne, zarówno w formie porozumie ń ograniczaj ą cych konkurencj ę , jak i nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej i monopolistycznej), tym niemniej bezspornie prawid ł ow ą kwalifikacj ą jest zarzut stosowania praktyk okre ś lonych w art. 5 ust. 1 pkt 6 ówczesnej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, za praktyki monopolistyczne uznaje si ę nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku poprzez narzucanie uci ąż liwych warunków umów, przynosz ą cych przedsi ę biorcy narzucaj ą cemu te warunki nieuzasadnione korzy ś ci. Strony co prawda nie zawiera ł y umowy okre ś laj ą cej ich prawa i obowi ą zki zwi ą zane z budow ą przy łą cza w formie pisemnej, tym niemniej nie ma w ą tpliwo ś ci, i ż dzia ł ania Spó ł ki wobec wnioskodawcy polega ł y na wymuszeniu - z pozycji si ł y jak ą daje Spó ł ce pozycja dominuj ą ca na rynku - zawarcia umowy, której przedmiotem by ł a realizacja inwestycji kosztem i staraniem wnioskodawcy, a nast ę pnie nieodp ł atne przekazanie tej inwestycji na maj ą tek Spó ł ki. Do zawarcia tej umowy dosz ł o w dniu 22.04.1996 r., kiedy to Wnioskodawcy podpisali protokó ł zdawczo – odbiorczy akceptuj ą c, pod gro ź b ą odmowy przy łą czenia do sieci postanowienia warunków przy łą czenia z 5.09.1995 r. Ł atwo dostrzec, i ż umowa ta mia ł a uci ąż liwy charakter dla wnioskodawców albowiem jej skutkiem by ł o sfinansowanie maj ą tku trwa ł ego Spó ł ki bez ekwiwalentu w postaci zwrotu przynajmniej cz ęś ci kosztów poniesionych na budow ę urz ą dze ń ( de facto jedynym ekwiwalentem by ł o uzyskanie dost ę pu do sieci gazowej). W odniesieniu do praktyk, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy antymonopolowej (obecnie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), mo ż na uzna ć , i ż istnieje ugruntowane ju ż orzecznictwo, w ś wietle którego pocz ą tek biegu terminu przedawnienia nale ż y wi ą za ć najpó ź niej z chwil ą zawarcia umowy, w której zastrze ż ono uci ąż liwe warunki umowy (patrz przyk ł adowo wyrok S ą du Antymonopolowego z 20.09.2000 r., sygn. akt XVII Ama 74/99 oraz wyrok S ą du Najwy ż szego z 19.03.2003 r., sygn. akt I CKN 81/01). Zdaniem S ą du Najwy ż szego, wyra ż onym w wyroku z 7.03.2003 r. (sygn. akt I CKN 79/01), praktyki polegaj ą ce na „narzucaniu uci ąż liwych warunków umów” finalizuj ą si ę ostatecznie w czasie zawarcia okre ś lonej umowy odpowiadaj ą cej tym cechom, inaczej mówi ą c, zaprzestanie stosowania praktyki monopolistycznej nast ę puje w takich sytuacjach w chwili doprowadzenia do zawarcia umowy, na podstawie której podmiot dominuj ą cy osi ą gn ął nieuzasadnion ą korzy ść . Bior ą c powy ż sze pod uwag ę nale ż y przyj ąć , i ż termin do wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego w niniejszej sprawie rozpocz ął swój bieg w dniu 22.04.1996 r. Zatem wszcz ę cie tego post ę powania, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy antymonopolowej i art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, mog ł o nast ą pi ć do ko ń ca 1997 r. 4 Wobec faktu, i ż wniosek o wszcz ę cie post ę powania antymonopolowego zawiera wniosek o przywrócenie terminu do z ł o ż enia takiego wniosku istotne dla rozstrzygni ę cia jest ustalenie charakteru terminu, o którym mowa w ww. przepisach. Przywrócenie terminu jest bowiem instytucj ą procesow ą maj ą c ą na celu ochron ę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podj ę cia czynno ś ci procesowej przez stron ę lub uczestnika post ę powania. Instytucja ta ma zatem zastosowanie do szczególnego rodzaju terminów procesowych (terminów ustanowionych dla stron), nie mo ż na jej natomiast stosowa ć do terminów procesowych ustanowionych dla organu administracyjnego oraz do terminów materialnoprawnych. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie brak jest wypowiedzi kwalifikuj ą cych termin z art. 21 ust. 1 ustawy antymonopolowej jako termin prawa materialnego lub procesowego. Zgodne s ą natomiast stanowiska odnosz ą ce si ę do celu tego unormowania okre ś lanego jako przedawnienie wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego. Najkrócej mówi ą c, celem tej regulacji jest zharmonizowanie ochrony przed nadu ż ywaniem pozycji dominuj ą cej na rynku z zasad ą pewno ś ci obrotu (tak: S ą d Najwy ż szy w wyroku z 7.03.2003 r., I CKN 79/01). Brak tego uregulowania stwarza ł by sytuacj ę niepewno ś ci przez nieograniczony czas, zarówno przedsi ę biorcom stosuj ą cym praktyki, podmiotom dotkni ę tym nimi, a tak ż e innym uczestnikom rynku. Up ł yw czasu od daty zaniechania okre ś lonej praktyki sprawia, ż e zmiana stosunków gospodarczych ukszta ł towanych w tym okresie oraz w czasie, jaki by ł by konieczny do rozstrzygni ę cia sprawy, nie uzasadniaj ą zastosowania instrumentów prawa antymonopolowego (por.: E. Modzelewska – W ą chal, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów Komentarz, Twigger Warszawa 2002, s. 306 i 307). Wskazane powy ż ej cele zbie ż ne s ą z ratio legis instytucji przedawnienia unormowanej w przepisach kodeksu cywilnego. Podobnie jak w przypadku ustawy antymonopolowej, podstawow ą ich funkcj ą jest okre ś lenie ram czasowych realizowania uprawnie ń (w przypadku k.c. roszcze ń ), bez których strony pozostawa ł yby przez nieograniczony okres w niepewno ś ci co do swej sytuacji prawnej. Te okoliczno ś ci powoduj ą , zdaniem Urz ę du, i ż terminy zawarte w art. 21 ust. 1 ustawy antymonopolowej i art. 93 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zaliczy ć nale ż y do kategorii terminów materialnoprawnych, tak samo jak przepisy o przedawnieniu cywilnych roszcze ń maj ą tkowych. Ostatecznie przekonuj ą o tym wnioski p ł yn ą ce z analizy definicji terminu materialnego. Takim mianem najcz ęś ciej okre ś la si ę okres, w którym nast ą pi ć mo ż e ukszta ł towanie praw lub obowi ą zków jednostki (w tym wypadku: przedsi ę biorcy, który nadu ż y ł pozycji dominuj ą cej) w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego (por.: Adamiak w Adamiak/Borkowski, KPA Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, art. 57 Nb 3). Wprawdzie decyzja, która organ antymonopolowy wydaje po zako ń czeniu nie ma jednolitego charakteru, tj. w cz ęś ci uznaj ą cej dane dzia ł ania za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę ma charakter deklaratoryjny, konstytutywny za ś dopiero w cz ęś ci orzekaj ą cej nakaz zaniechania stosowania praktyk oraz nak ł adaj ą cej kar ę pieni ęż n ą za naruszenie przepisów o ochronie konkurencji (art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów), tym niemniej nie ma w ą tpliwo ś ci, i ż taka decyzja nie mo ż e by ć wydana w post ę powaniu wszcz ę tym po up ł ywie ww. terminu. W braku przepisów umo ż liwiaj ą cych nie uwzgl ę dnienie up ł ywu tego terminu, stosunek materialnoprawny nie mo ż e by ć w ogóle nawi ą zany, post ę powanie nie mo ż e by ć wszcz ę te, a wszcz ę te jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. W tym stanie rzeczy nale ż y uzna ć , i ż termin do wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego jest terminem nieprzywracalnym. 5 Niezale ż nie od tego podnie ść nale ż y, i ż pro ś ba o przywrócenie terminu nie zawiera wszystkich niezb ę dnych przes ł anek, o których mowa w art. 58 k.p.a. Brak jest bowiem zarówno uprawdopodobnienia, i ż uchybienie terminu nast ą pi ł o bez winy wnioskodawcy, jak i uprawdopodobnienia, i ż zachowany zosta ł siedmiodniowy termin, licz ą c od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, do z ł o ż enia takiego wniosku. W ocenie Urz ę du, okoliczno ś ci podane przez Wnioskodawców mog ą by ć traktowane jedynie uzasadnienie decyzji o nie podejmowaniu wobec Spó ł ki kroków w trybie ustawy antymonopolowej, w ż aden sposób nie mog ą by ć natomiast uznane za okoliczno ś ci uzasadniaj ą ce przywrócenie terminu. Zwa ż ywszy argumentacj ę wnioskodawcy, warto zwróci ć uwag ę , i ż przepisy k.p.a. dla przywrócenia terminu wymagaj ą aby do niedope ł nienia obowi ą zku dosz ł o z powodu przeszkody nie do przezwyci ęż enia dla strony, która nale ż ycie, wed ł ug obiektywnego miernika, dba o swoje interesy. W ś wietle tego, za takowe przeszkody nie mog ą by ć poczytywane subiektywne oceny wnioskodawcy o potrzebie podejmowania przys ł uguj ą cych prawem kroków. Przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie reguluj ą w jasny sposób formy, w jakiej powinna nast ą pi ć odmowa wszcz ę cia post ę powania w przypadku up ł ywu terminu przedawnienia. Ze wzgl ę du jednak na fakt, i ż rozstrzygni ę cie w tym przedmiocie pozbawia ć mo ż e wnioskodawc ę prawa ochrony jego interesów, w praktyce orzeczniczej organu antymonopolowego od dawna ju ż przyj ę to dla takich rozstrzygni ęć form ę decyzji. Taka forma rozstrzygni ę cia umo ż liwia zaskar ż enie do S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów i kontrol ę zasadno ś ci przes ł anek, na których decyzj ę oparto. Podstaw ę formalnoprawn ą takiej decyzji stanowi art. 85 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pozwalaj ą cy odmówi ć wszcz ę cia post ę powania antymonopolowego w razie gdy wniosek jest oczywi ś cie bezzasadny. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji decyzji. Ju ż tylko na marginesie warto pokrótce poruszy ć kwesti ę prejudycjalno ś ci orzecze ń organu antymonopolowego. Kwesti ę t ę co prawda ostatecznie rozstrzygnie S ą d Najwy ż szy w orzeczeniu, które zapadnie po rozpatrzeniu kasacji Wnioskodawców, trzeba jednak wyra ź nie podkre ś li ć , ż e orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite. Obok bowiem stanowiska, ż e rozstrzygni ę cie o roszczeniach powsta ł ych na skutek stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , wymaga uprzedniego formalnego stwierdzenia tego faktu przez organ antymonopolowy (por.: postanowienie S ą du Najwy ż szego z 27.10.1995 r., III CZP 135/95, OSP 1996, z. 6, poz. 112 i wyrok z 7.11.1997 r., II CKN 424/97, OSNCP 1998, Nr 5, poz. 77), wyra ż ano stanowiska przeciwne. I tak przyk ł adowo w wyroku S ą du Najwy ż szego z 22.02.1994 r. zaprezentowano pogl ą d, i ż niezale ż nie od trybu stwierdzania i orzekania o konsekwencjach praktyk monopolistycznych, przewidzianych w ustawie antymonopolowej, stwierdzenie, ż e umowa jest wyrazem takiej praktyki, a w konsekwencji niewa ż na w ca ł o ś ci lub cz ęś ci, mo ż e nast ą pi ć w sprawie mi ę dzy stronami tej umowy, jako przes ł anka rozstrzygni ę cia o roszczeniu z niej wynikaj ą cym (I CRN 238/93, PiP 1995, Nr 7). W ocenie Urz ę du, ten drugi pogl ą d znacznie lepiej uwzgl ę dnia charakter praktyk monopolistycznych (ograniczaj ą cych konkurencj ę ) jako dzia ł a ń bezprawnych z mocy ustawy oraz deklaratoryjny, o czym by ł a mowa wcze ś niej, charakter decyzji organu antymonopolowego w cz ęś ci uznaj ą cej konkretne zachowania za sprzeczne z ustaw ą antymonopolow ą (ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów). Takie uj ę cie tej problematyki pozwala lepiej chroni ć interesy podmiotów dotkni ę tych dzia ł aniami przedsi ę biorców nadu ż ywaj ą cych swojej si ł y rynkowej, którzy z ró ż nych wzgl ę dów nie mog ą uzyska ć decyzji Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów. 6 Od niniejszej decyzji przys ł uguje stronie odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie w terminie dwutygodniowym od dnia dor ę czenia decyzji, za po ś rednictwem Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w Poznaniu. Z upowa ż nienia Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Dyrektor Delegatury w Poznaniu Edward Stawicki Otrzymuj ą : Marian Miku ł a Radca prawny Ul. Zielona 6 63-720 Ko ź min Wlkp.