RWA-17/2003

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI i KONSUMENTÓW W WARSZAWIE RWA-56/9/2003/GM Warszawa, dn. 17 listopada 2003 r. DECYZJA Nr RWA – 17/2003 Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18 poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania antymonopolowego, – dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje si ę za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, nadu ż ywanie przez Przedsi ę biorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Mi ń sku Mazowieckim pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim, polegaj ą cego na podziale rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych wskutek pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców miasta i od pozosta ł ych klientów – i nakazuje zaniechania jej stosowania . UZASADNIENIE W trakcie prowadzonego z urz ę du post ę powania wyja ś niaj ą cego, maj ą cego na celu badanie lokalnych rynków ś wiadczenia us ł ug cmentarnych i pogrzebowych na terenie województwa mazowieckiego Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , i ż Przedsi ę biorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Mi ń sku Mazowieckim (dalej: PGK), które zarz ą dza cmentarzem komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim, pobiera op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców miasta i od pozosta ł ych klientów. PGK zarz ą dza jedynym miejskim cmentarzem komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim (dalej: Miasto), który po ł o ż ony jest przy ul. Ko ś cielnej (pismo Burmistrza Miasta z dnia 21 listopada 2002 r., s. 1). Jako zarz ą dca cmentarza, PGK ś wiadczy na jego terenie us ł ugi cmentarne, maj ą ce na celu umo ż liwienie klientom korzystanie z cmentarza i jego urz ą dze ń w zwi ą zku z pochówkiem zmar ł ych. Us ł ugi te polegaj ą na organizowaniu i nadzorowaniu prac zwi ą zanych z utrzymaniem cmentarza i wyposa ż eniem go, zgodnie z planem zagospodarowania, w niezb ę dne urz ą dzenia np. dom pogrzebowy czy sanitariaty, urz ą dzeniem cmentarza, utrzymaniem ł adu i porz ą dku na cmentarzu oraz nadzorem nad korzystaniem z niego, w tym nadzór nad pochówkami, ekshumacjami. Sprawuj ą c zarz ą d na cmentarzu komunalnym PGK okre ś la równie ż zasady odp ł atno ś ci za korzystanie z cmentarza i urz ą dze ń cmentarnych i wysoko ść pobieranych op ł at. Prezes Urz ę du ustali ł , i ż w obowi ą zuj ą cych cennikach op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego w Mi ń sku Mazowieckim: cenniku „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 20 letni i wykonanie grobu” oraz cenniku „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 30 letni i wykonanie grobu” PGK stosuje ró ż ne wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego dla mieszka ń ców Miasta oraz dla pozosta ł ych us ł ugobiorców. Op ł ata za ww. ś wiadczenie dla tzw. „pozosta ł ych us ł ugobiorców” jest o 100% wy ż sza od op ł aty pobieranej od mieszka ń ców Miasta. W opinii Prezesa Urz ę du powy ż sze okoliczno ś ci oznaczaj ą , i ż PGK dopuszcza si ę ró ż nicowania wed ł ug kryteriów podmiotowych klientów, którzy chcieliby wydzier ż awi ć na terenie zarz ą dzanego przez tego przedsi ę biorc ę cmentarza komunalnego miejsce grzebalne. Wobec powy ż szego, postanowieniem z dnia 12 maja 2003 r., zosta ł o wszcz ę te z urz ę du post ę powanie antymonopolowe w zwi ą zku z podejrzeniem nadu ż ywania przez PGK pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim, polegaj ą cego na podziale rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych wskutek pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W poczet materia ł u dowodowego niniejszego post ę powania Prezes Urz ę du zaliczy ł informacje uzyskane przez Prezesa Urz ę du w post ę powaniu wyja ś niaj ą cym, maj ą cym na celu badanie lokalnych rynków ś wiadczenia us ł ug cmentarnych i pogrzebowych na terenie województwa mazowieckiego (znak RWA-56/13/2002/GM), zawarte w pi ś mie Delegatury UOKiK w Warszawie do Miasta z dnia 8 listopada 2002 r. oraz w pi ś mie Burmistrza Miasta do UOKiK z dnia 21 listopada 2002 r. (postanowienie z dnia 12 maja 2003 r.). W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego, PGK poinformowa ł o, i ż zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie ś wiadczenia us ł ug cmentarnych nale ż y do zada ń w ł asnych gminy. Zdaniem PGK tworzone przez gminy na tej podstawie cmentarze komunalne s ł u żą jednak jedynie zaspokajaniu potrzeb lokalnych spo ł eczno ś ci, tj. mieszka ń ców danej gminy. Do zada ń w ł asnych gmin nie nale ż y natomiast zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie us ł ug cmentarnych dla s ą siednich gmin. Poniewa ż budowa, rozbudowa i utrzymanie cmentarza komunalnego w Mi ń sku Mazowieckim by ł a finansowane z bud ż etu Miasta, przy jednoczesnym wykorzystywaniu go przez mieszka ń ców okolicznych gmin: tj. gminy Mi ń sk Mazowiecki, D ę be Wielkie oraz Jakubów, Zarz ą d Miasta wyst ą pi ł do tych gmin o przekazanie okre ś lonych kwot na budow ę i eksploatacj ę powo ł ywanego wy ż ej cmentarza. Uchwa łą nr XXXII/318/97 z dnia 5 lipca 1997 r. w sprawie ustalenia wysoko ś ci cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej, Rada Miejska w Mi ń sku Mazowieckim (dalej: Rada Miejska) przyj ęł a, i ż op ł aty od osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta b ę d ą zwi ę kszone o 100% w stosunku do op ł at ponoszonych przez mieszka ń ców. Po przekazaniu do kompetencji PGK, uchwa łą Rady Miejskiej nr XXXV/344/97 z dnia 15 grudnia 1997 r., uprawnie ń do samodzielnego ustalania op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego, PGK kontynuowa ł o ww. zasad ę pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców miasta i od pozosta ł ych klientów (pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r. oraz z dnia 18 lipca 2003 r., s. 2). PGK poinformowa ł o ponadto, i ż w 2003 r. jedynie czterech klientów PGK wnios ł o 2 op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego wed ł ug stawek dla osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta (pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r.). Maj ą c na uwadze, ż e przedstawione informacje i wyja ś nienia oraz z ł o ż one dokumenty stanowi ą materia ł dowodowy wystarczaj ą cy do oceny niniejszej sprawy, Prezes Urz ę du zawiadomi ł PGK o zako ń czeniu post ę powania dowodowego w niniejszej sprawie oraz o mo ż liwo ś ci zapoznania si ę przez stron ę z ca ł o ś ci ą zebranego materia ł u dowodowego (pismo UOKiK z dnia 3 pa ź dziernika 2003 r.). W dniu 9 pa ź dziernika 2003 r. w siedzibie Delegatury UOKiK w Warszawie stawi ł si ę Pan Jerzy Nowak, pe ł ni ą cy funkcj ę Prezesa Zarz ą du PGK, w celu zapoznania si ę z materia ł em dowodowym zebranym w aktach post ę powania w niniejszej sprawie (notatka s ł u ż bowa z dnia 9 pa ź dziernika 2003 r.). Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , co nast ę puje. Stosownie do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 23 poz. 295 ze zm.) oraz orzecznictwa antymonopolowego, w ramach dzia ł alno ś ci zwi ą zanej z chowaniem zmar ł ych wyodr ę bnia si ę rynek us ł ug cmentarnych i rynek us ł ug pogrzebowych (por.: wyroki S ą du Antymonopolowego z dnia 14 czerwca 1995 r., sygn. akt XVII Amr 11/95; z dnia 14 lipca 1999 r., sygn. akt XVII Ama 28/99 z dnia 25 wrze ś nia 2000 r., sygn. akt XVII Ama 76/99, oraz z dnia 28 stycznia 2002 r., sygn. akt XVII Ama 28/01; a tak ż e wyrok S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt XVII Ama 49/02). Przy czym rynek us ł ug pogrzebowych obejmuje wykonywane na rzecz indywidualnych odbiorców us ł ugi zwi ą zane z pochówkiem (tzn. m.in. przygotowanie zw ł ok do pochówku, transport zw ł ok, pochówek i zwi ą zana z tym asysta pogrzebowa, wykonywanie grobów, stawianie pomników, ekshumacje). Natomiast rynek us ł ug cmentarnych obejmuje czynno ś ci zwi ą zane z utrzymaniem i prawid ł owym funkcjonowaniem cmentarza. Do czynno ś ci tych nale żą : czynno ś ci porz ą dkowe (m.in. piel ę gnacja zieleni, utrzymanie czysto ś ci, konserwacja urz ą dze ń cmentarnych), czynno ś ci zwi ą zane z rozbudow ą infrastruktury cmentarza, czynno ś ci administracyjne (zwi ą zane z nadzorem architektonicznym, sanitarnym, porz ą dkowym, prowadzeniem ksi ą g cmentarnych, pobieraniem op ł at, udost ę pnianiem infrastruktury cmentarza, przechowaniem zw ł ok). Ś wiadczenie us ł ug cmentarnych nale ż y do zada ń w ł asnych gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 powo ł ywanej wy ż ej ustawy o samorz ą dzie gminnym, do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie cmentarzy komunalnych. Us ł ugi cmentarne ś wiadczone s ą na rzecz spo ł eczno ś ci Gminy (Miasta) w celu umo ż liwienia jej cz ł onkom korzystania z cmentarza i jego urz ą dze ń w zwi ą zku z pochówkiem zmar ł ych. Cmentarze komunalne zgodnie z ww. ustaw ą stanowi ą mienie gminy. Tym samym gminie przys ł uguje do tych obiektów prawo w ł asno ś ci w rozumieniu art. 140 k.c. Natomiast przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych nak ł adaj ą na organy samorz ą du terytorialnego obowi ą zek sprawowania nadzoru nad cmentarzami w zakresie wynikaj ą cym z tej ustawy oraz z przepisów wykonawczych do niej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, nadzór nad przestrzeganiem jej przepisów oraz przepisów wykonawczych do ustawy sprawuj ą starostowie, wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast) oraz w ł a ś ciwi miejscowo inspektorzy sanitarni. Na terenie Miasta zarz ą d nad cmentarzem komunalnym sprawuje PGK – na podstawie uchwa ł y Rady Miejskiej nr XVIII/119/91 z dnia 4 pa ź dziernika 1991 r. oraz umowy spó ł ki 3 (por.: za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). PGK jest spó ł k ą prawa handlowego, wpisan ą do Krajowego Rejestru S ą dowego pod nr KRS 0000083399 (por.: za łą cznik do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). PGK zosta ł o utworzone jako jednoosobowa spó ł ka Miasta w zwi ą zku z likwidacj ą by ł ego komunalnego Przedsi ę biorstwa Gospodarki Komunalnej w Mi ń sku Mazowieckim. Jako nast ę pca prawny tego przedsi ę biorstwa PGK przej ęł o wszelkie jego prawa i obowi ą zki (uchwa ł a nr 41/52/91 Zarz ą du Miasta Mi ń sk Mazowiecki z dnia 19 grudnia 1991 r.). Przedmiotem dzia ł ania PGK jest w szczególno ś ci ś wiadczenie us ł ug w zakresie oczyszczania miasta, utrzymania zieleni, pogrzebów i utrzymania cmentarza komunalnego w Mie ś cie, a tak ż e administracja domów mieszkalnych (§ 1 ust. 1 i 2 uchwa ł y Rady Miejskiej nr XVIII/119/91 z dnia 4 pa ź dziernika 1991 r.). W ramach prowadzonej dzia ł alno ś ci w zakresie zarz ą du cmentarzem komunalnym, PGK pobiera od klientów op ł aty za korzystanie z cmentarza, w tym – uiszczane jednorazowo op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego na okres 20 i 30 lat. Do ko ń ca 1997 r. ustalanie wysoko ś ci op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego w Mie ś cie nale ż a ł a do wy łą cznej kompetencji Rady Miejskiej (pismo PGK z dnia 18 lipca 2003 r., s. 2). Na podstawie § 1 pkt 7 lit. a i b uchwa ł y nr XXXII/318/97 Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 1997 r. w sprawie ustalenia wysoko ś ci cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej, ustalono wysoko ś ci op ł at za miejsca grzebalne na cmentarzu komunalnym w Mie ś cie (za łą cznik do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Uchwa ł a przewidywa ł a jednocze ś nie, i ż op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego wymienione w jej pkt 7 lit. a i b dotycz ą wy łą cznie mieszka ń ców Miasta. Wysoko ść op ł at za ww. ś wiadczenie dla mieszka ń ców spoza terenu Miasta zwi ę kszono natomiast o 100% (§ 1 in fine ww. uchwa ł y). Uchwa łą Rady Miejskiej nr XXXV/344/97 z dnia 15 grudnia 1997 r. uprawnienia do ustalania cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej zosta ł y przekazane do kompetencji organów wykonawczych jednostek gminnych. Tym samym na podstawie powo ł ywanej wy ż ej uchwa ł y Rady Miejskiej Prezes Zarz ą du PGK zosta ł , od dnia 1 stycznia 1998 r., upowa ż niony do samodzielnego ustalania wysoko ś ci op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego zarz ą dzanego przez PGK. Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego w Mi ń sku Mazowieckim i urz ą dze ń cmentarnych na tym cmentarzu s ą zatwierdzane przez Prezesa Zarz ą du PGK na podstawie cenników sporz ą dzonych przez kierownika Zak ł adu Us ł ug Pogrzebowych PGK (por.: pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r. oraz z dnia 18 lipca 2003 r.). W ramach zagwarantowanej swobody w zakresie ustalania op ł at za korzystanie z zarz ą dzanego przez siebie cmentarza, PGK bra ł o faktycznie pod uwag ę stanowisko Miasta w kwestii celowo ś ci ró ż nicowania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w zale ż no ś ci od tego, czy pobierane s ą od mieszka ń ców Miasta, czy od innych klientów. Stanowisko to zawarte zosta ł o m.in. w pi ś mie Miasta z dnia 30 kwietnia 1992 r. (pismo Miasta z dnia 30 kwietnia 1992 r., znak TI 8084/4/91/92 – za łą cznik do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Pobieraj ą c na podstawie stosowanych przez siebie cenników op ł aty za dzier ż aw ę miejsc grzebalnych w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów, PGK bra ł o pod uwag ę okoliczno ść , i ż wcze ś niej w taki sam sposób zasady odp ł atno ś ci ustali ł a Rada Miejska, m.in. w powo ł ywanej wy ż ej uchwale nr XXXIII/318/97 z dnia 5 lipca 1997 r. W okresie, gdy wy łą czna kompetencja do projektowania i zatwierdzania cenników 4 op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego nale ż a ł a do Rady Miejskiej, na mocy uchwa ł y nr XXXII/318/97 z dnia 5 lipca 1997 r. „ w sprawie ustalenia wysoko ś ci cen i op ł at za us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urz ą dze ń u ż yteczno ś ci publicznej ” przyj ę to, i ż op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego od osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta b ę d ą ustalane na wysoko ś ci wy ż szej o 100% w stosunku do op ł at za t ę sam ą us ł ug ę ponoszonych przez mieszka ń ców Miasta. Po dniu 1 stycznia 1998 r., gdy – na mocy powo ł ywanej wy ż ej uchwa ł y Rady Miejskiej nr XXXV/344/97 z dnia 15 grudnia 1997 r. – PGK zosta ł o upowa ż nione do samodzielnego i autonomicznego ustalania i zatwierdzania cenników op ł at za korzystanie z zarz ą dzanego przez to przedsi ę biorstwo cmentarza komunalnego, PGK nadal stosowa ł o t ę przyj ę t ą przez Rad ę Miejsk ą zasad ę (por.: pismo PGK z dnia 18 lipca 2003 r.). Stosowana przez PGK zasada pobierania op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów znalaz ł a wyraz w nast ę puj ą cych cennikach: • obowi ą zuj ą ce od dnia 1 marca 1999 r. do dnia 31 marca 2001 r. cenniki: „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 20 letni i wykonanie grobu” oraz „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 30 letni i wykonanie grobu”; ww. cenniki zast ą pi ł y obowi ą zuj ą c ą od dnia 5 lipca 1997 r. uchwa ł y nr XXXII/318/97 Rady Miejskiej (por.: za łą czniki do pisma Burmistrza Miasta z dnia 21 listopada 2002 r.); • obowi ą zuj ą ce od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 7 kwietnia 2003 r. cenniki: „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 20 letni i wykonanie grobu” oraz „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 30 letni i wykonanie grobu” (za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.); • obowi ą zuj ą ce od dnia 8 kwietnia 2003 r. cenniki: „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 20 letni i wykonanie grobu” oraz „Op ł aty za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim – okres dzier ż awy 30 letni i wykonanie grobu” (za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Zgodnie z cennikami obowi ą zuj ą cymi od dnia 1 marca 1999 r. do dnia 31 marca 2001 r., op ł aty za 20-letni ą dzier ż aw ę miejsca grzebalnego przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz pozosta ł ych klientów wynosi ł y odpowiednio: 150 z ł i 300 z ł za grób ziemny pojedynczy, 300 z ł i 600 z ł za grób ziemny podwójny (pion), 350 z ł i 700 z ł za grób ziemny podwójny (poziom), 600 z ł i 1200 z ł za grób podwójny dwupoziomowy oraz 75 z ł i 150 z ł za grób ziemny pojedynczy dziecinny do 7 lat. Natomiast op ł aty za 30-letni ą dzier ż aw ę miejsc grzebalnych przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz nieb ę d ą ce jego mieszka ń cami wynosi ł y odpowiednio: 200 z ł i 400 z ł za grób murowany pojedynczy, 400 z ł i 800 z ł za grób murowany podwójny z bloczków M-4, 400 z ł i 800 z ł za grób murowany podwójny z elementów betonowych, 600 z ł i 1200 z ł za grób murowany potrójny dwupoziomowy oraz 800 z ł i 1600 z ł za grób murowany poczwórny dwupoziomowy. Stosownie do cenników obowi ą zuj ą cych od dnia 1 kwietnia 2001 r. do dnia 7 kwietnia 2003 r., op ł aty za 20-letni ą dzier ż aw ę miejsca grzebalnego przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz pozosta ł ych klientów wynosi ł y odpowiednio: 165 z ł i 330 z ł za grób ziemnego 5 pojedynczego, 330 z ł i 660 z ł za grób ziemny podwójny (pion), 385 z ł i 770 z ł za grób ziemny podwójny (poziom), 660 z ł i 1320 z ł za grób podwójny dwupoziomowy oraz 82 z ł i 165 z ł za grób ziemny pojedynczy dziecinny do 7 lat. Natomiast op ł aty za 30-letni ą dzier ż aw ę miejsc grzebalnych przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz pozosta ł ych klientów wynosi ł y odpowiednio: 220 z ł i 440 z ł za grób murowany pojedynczy, 440 z ł i 880 z ł za grób murowany podwójny z bloczków M-4, 440 z ł i 880 z ł za grób murowany podwójny z elementów betonowych, 660 z ł i 1320 z ł za grób murowany potrójny dwupoziomowy oraz 880 z ł i 1760 z ł za grób murowany poczwórny dwupoziomowy. Stosownie do cenników obowi ą zuj ą cych od dnia 8 kwietnia 2003 r. do chwili obecnej, op ł aty za 20-letni ą dzier ż aw ę miejsca grzebalnego przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz nieb ę d ą ce jego mieszka ń cami wynosz ą odpowiednio: 180 z ł i 360 z ł za grób ziemnego pojedynczego, 360 z ł i 720 z ł za grób ziemny podwójny (pion), 420 z ł i 850 z ł za grób ziemny podwójny (poziom), 730 z ł i 1450 z ł za grób podwójny dwupoziomowy oraz 90 z ł i 180 z ł za grób ziemny pojedynczy dziecinny do 7 lat. Natomiast op ł aty za 30-letnia dzier ż aw ę miejsc grzebalnych przez osoby b ę d ą ce mieszka ń cami Miasta oraz pozosta ł ych klientów wynosz ą odpowiednio: 220 z ł i 440 z ł za grób murowany pojedynczy, 440 z ł i 880 z ł za grób murowany podwójny z bloczków M-4, 440 z ł i 880 z ł za grób murowany podwójny z elementów betonowych, 660 z ł i 1320 z ł za grób murowany potrójny dwupoziomowy oraz 880 z ł i 1760 z ł za grób murowany poczwórny dwupoziomowy. Ustosunkowuj ą c si ę zarzutów postawionych w postanowieniu o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego PGK podkre ś li ł o, i ż nie posiada pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu PGK poda ł o, i ż oprócz zarz ą dzanego przez to przedsi ę biorstwo cmentarza komunalnego, w Mie ś cie jest równie ż cmentarz parafialny, a tak ż e cmentarz komunalny dla mieszka ń ców gminy wiejskiej Mi ń sk Mazowiecki. Ponadto w s ą siednich gminach s ą równie ż cmentarze parafialne (por.: pisma PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r. oraz z dnia 25 wrze ś nia 2003 r.). PGK podnios ł o, i ż tworzone przez gminy cmentarze komunalne s ł u żą jedynie zaspokajaniu potrzeb lokalnych spo ł eczno ś ci, tj. mieszka ń ców danej gminy. Do zada ń w ł asnych gmin nie nale ż y natomiast zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie us ł ug cmentarnych dla s ą siednich gmin. Wobec tego do zada ń Miasta nie nale ż y zaspokajanie potrzeb mieszka ń ców innych gmin w zakresie ś wiadczenia us ł ug cmentarnych. (pismo PGK z dnia 25 wrze ś nia 2003 r.). Wezwane do przedstawienia uzasadnienia stosowania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego na cmentarzu komunalnym w ró ż nej wysoko ś ci dla mieszka ń ców Miasta i pozosta ł ych klientów PGK poinformowa ł o ponadto, i ż finansowanie budowy, rozbudowy i utrzymania cmentarza komunalnego realizowano ze ś rodków tego przedsi ę biorstwa oraz ze ś rodków Miasta, przy jednoczesnym wykorzystywaniu go przez mieszka ń ców okolicznych gmin: tj. gminy Mi ń sk Mazowiecki, D ę be Wielkie oraz Jakubów. Poniewa ż ww. gminy nie partycypowa ł y w kosztach zwi ą zanych z funkcjonowanie zarz ą dzanego przez PGK cmentarza komunalnego, dla ich mieszka ń ców wprowadzono op ł aty za korzystanie z niego na poziomie zapewniaj ą cym rentowno ść cmentarza, a tak ż e kontynuowanie i zako ń czenie inwestycji zwi ą zanych z jego rozbudow ą (pismo PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Ustalaj ą c wysoko ść op ł at za dzier ż aw ę miejsc grzebalnych przez osoby nieb ę d ą ce mieszka ń cami Miasta w wysoko ś ci o 100% wy ż szej od op ł at za t ę sam ą us ł ug ę , pobieranych od mieszka ń ców Miasta, PGK bra ł pod uwag ę postanowienia zawarte w uchwale nr XXXIII/381/97 Rady Miejskiej z dnia 5 lipca 1997 r. PGK poinformowa ł o, i ż w ten sposób 6 „umownie kontynuowa ł o zasad ę podwy ż szonej o 100% op ł aty dla mieszka ń ców spoza Miasta maj ą c na uwadze osi ą gane ujemne wyniki ekonomiczne na tej dzia ł alno ś ci oraz bior ą c pod uwag ę planowane i uzasadnione roczne koszty ś wiadczonych us ł ug oraz rozbudowy i utrzymania cmentarza komunalnego, oraz to, ż e w Mie ś cie jest tak ż e drugi cmentarz parafialny oraz cmentarz komunalny dla mieszka ń ców gminy wiejskiej Mi ń sk Mazowiecki i cmentarze parafialne w s ą siednich gminach”. PGK podkre ś li ł o, i ż straty z dzia ł alno ś ci w zakresie ś wiadczenia przez nie us ł ug cmentarnych pokrywane s ą z bud ż etu Miasta, a zatem cena na te us ł ugi ustalona dla mieszka ń ców tego miasta nie powinna obejmowa ć mieszka ń ców innych gmin, którzy ponadto nie s ą zmuszani do tego, by korzysta ć z miejsc grzebalnych na cmentarzu komunalnym administrowanym przez PGK. Niezale ż nie od powy ż szego PGK podnios ł o równie ż , i ż w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 8 kwietnia 2003 r. mieszka ń cy spoza terenu Miasta wnie ś li tylko w czterech przypadkach op ł at ę za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w łą cznej wysoko ś ci 2.528 z ł (por.: pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r., s. 2). W odpowiedzi na wezwanie do przekazania ekonomicznych kalkulacji wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego, PGK przekaza ł o kalkulacj ę sporz ą dzon ą w zwi ą zku z wprowadzonymi od dnia 1 kwietnia 2003 r. nowymi cennikami op ł at w oparciu o planowane roczne koszty ś wiadczonych us ł ug i planowan ą ilo ść ś wiadczonych us ł ug. Na podstawie tej kalkulacji ustalona zosta ł a ś rednia cena dzier ż awy miejsca grzebalnego w wysoko ś ci 625 z ł (za łą cznik do pisma PGK z dnia 18 lipca 2003 r.). Poniewa ż w cennikach op ł at za korzystanie z cmentarza PGK stosuje ró ż ne op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego, w zale ż no ś ci od rodzaju stawianego grobu, PGK zosta ł o wezwane do poinformowania, czy ustalaj ą c wysoko ść op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci dla poszczególnych rodzajów grobów, PGK opiera si ę na ekonomicznych kalkulacjach kosztów tego ś wiadczenia oraz do przedstawienia odr ę bnych ekonomicznych, prawnych, faktycznych b ą d ź innych uzasadnie ń pobierania op ł at za utrzymanie cmentarza, w tym jednostkowej i ca ł kowitej kalkulacji wysoko ś ci ka ż dej z tych op ł at (pismo UOKiK z dnia 24 lipca 2003 r.). PGK poinformowa ł o jednak ż e, i ż nie sporz ą dza ekonomicznych jednostkowych kalkulacji do okre ś lenia wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego odr ę bnie dla poszczególnych rodzajów grobów, a tak ż e – i ż nie sporz ą dza ekonomicznych kalkulacji wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego dla mieszka ń ców Miasta i dla pozosta ł ych osób (por.: pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r., s. 2). Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje. Post ę powanie antymonopolowe, podobnie jak ka ż de inne post ę powanie administracyjne, toczy si ę z udzia ł em osób maj ą cych przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu stron ą jest ka ż dy, czyjego interesu prawnego lub obowi ą zku dotyczy post ę powanie, lub kto żą da czynno ś ci organu ze wzgl ę du na swój interes prawny lub obowi ą zek. Natomiast zgodnie z art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stron ą post ę powania jest ka ż dy, kto wnosi o wydanie decyzji w sprawie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę lub wobec kogo zosta ł o wszcz ę te post ę powanie o stosowanie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę lub naruszenie innych przepisów ustawy. Przy pomocy norm prawa antymonopolowego realizowana jest ochrona uczestników rynku przed antykonkurencyjnymi praktykami ze strony innych przedsi ę biorców. Przepisy okre ś laj ą ce zakaz stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , zawarte w art. 5 i 8 7 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stosuje si ę zatem jedynie do przedsi ę biorców i ich zwi ą zków. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez przedsi ę biorc ę nale ż y rozumie ć przedsi ę biorc ę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), a tak ż e: a) osob ę fizyczn ą , osob ę prawn ą , a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą niemaj ą c ą osobowo ś ci prawnej, organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej, b) osob ę fizyczn ą wykonuj ą c ą zawód we w ł asnym imieniu i na w ł asny rachunek lub prowadz ą c ą dzia ł alno ść w ramach wykonywania takiego zawodu. PGK jest spó ł k ą prawa handlowego i jest obecnie wpisane do Krajowego Rejestru S ą dowego pod nr KRS 0000083399. PGK prowadzi dzia ł alno ść gospodarcz ą w rozumieniu ww. ustawy – Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej oraz dzia ł alno ść o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej. Dzia ł alno ś ci ą o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej jest wykonywana przez PGK dzia ł alno ść zwi ą zana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach cmentarzy gminnych, tzn. m.in. organizowania i ś wiadczenia us ł ug cmentarnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorz ą dzie gminnym, nale ż y to do zada ń w ł asnych gminy, które nale ż y traktowa ć jako zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej. Wobec powy ż szych okoliczno ś ci nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż PGK posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu cytowanego wy ż ej art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. Nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, którego dotyczy powo ł any wy ż ej przepis, ujawnia si ę na rynku w ł a ś ciwym. Dominacja rynkowa nie wyst ę puje przy tym na rynku pojmowanym ogólnie (w znaczeniu ekonomicznym), rozumianym jako ogó ł stosunków zachodz ą cych mi ę dzy podmiotami uczestnicz ą cymi w procesach wymiany towarowej. Zatem stwierdzenie, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą , b ę dzie w ostatecznym rachunku determinowa ł o ustalenie rynku, na jakim okre ś lona praktyka ma miejsce (por. m.in.: wyroki S ą du Antymonopolowego z dnia 26 pa ź dziernika 1994 r., sygn. akt XVII Amr 24/94 oraz z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt XVII Ama 55/97). Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym, ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ww. ustawy). Przy czym przez towary nale ż y rozumie ć zarówno rzeczy, jak i energi ę , papiery warto ś ciowe i inne prawa maj ą tkowe, us ł ugi, a tak ż e roboty budowlane (art. 4 pkt 6 ww. ustawy). Poj ę cie rynku w ł a ś ciwego odnosi si ę przedmiotowo do wszystkich wyrobów (us ł ug) jednego rodzaju, które ze wzgl ę du na swoje szczególne w ł a ś ciwo ś ci odró ż niaj ą si ę od innych wyrobów (us ł ug) w taki sposób, ż e nie istnieje mo ż liwo ść dowolnej ich zamiany. Stosownie do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych oraz powo ł ywanego wy ż ej orzecznictwa antymonopolowego, w ramach dzia ł alno ś ci zwi ą zanej z pochówkiem zmar ł ych wyodr ę bnia si ę rynek us ł ug cmentarnych , obejmuj ą cy czynno ś ci zwi ą zane z utrzymaniem i prawid ł owym funkcjonowaniem cmentarza, oraz rynek us ł ug pogrzebowych , obejmuj ą cy wykonywane na rzecz indywidualnych odbiorców us ł ugi zwi ą zane z pochówkiem. Niniejsza sprawa dotyczy dzia ł alno ś ci PGK, który sprawuje zarz ą d nad cmentarzem komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim. Jako zarz ą dca odpowiedzialny za prawid ł owe 8 funkcjonowanie tego cmentarza PGK ś wiadczy us ł ugi cmentarne, m.in. poprzez ustalanie op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego. Nale ż y wobec tego stwierdzi ć , i ż rynkiem produktowym w niniejszej sprawie jest rynek us ł ug cmentarnych . Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. Definicja ustawowa odnosi rynek geograficzny do obszaru „na którym, ze wzgl ę du na ich [towarów] rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji” (art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów). Stosownie do ustalonego orzecznictwa antymonopolowego, zarówno rynek us ł ug pogrzebowych jak i rynek us ł ug cmentarnych w wymiarze geograficznym maj ą charakter lokalny i s ą ograniczone do terenu okre ś lonego cmentarza. W wyroku z dnia 21 stycznia 1998 r. S ą d Antymonopolowy stwierdzi ł , i ż „pod wzgl ę dem terytorialnym rynek us ł ug cmentarnych nale ż y zaliczy ć do rynku lokalnego. Przynajmniej zasadniczo us ł ugi cmentarne zaspokajaj ą potrzeby spo ł eczno ś ci lokalnej” (wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt XVII Ama 51/97). W cytowanym wyroku S ą d Antymonopolowy stwierdzi ł równie ż , i ż „w ś wietle do ś wiadczenia ż yciowego o wyborze cmentarza, jako miejsca pochówku, w niewielkim stopniu decyduj ą elementy konkurencji pomi ę dzy administratorami poszczególnych cmentarzy. Wybór cmentarza jest w zasadniczej mierze determinowany szczególnymi wzgl ę dami – wol ą osoby zmar ł ej, wyznaniowym charakterem cmentarza, istnieniem grobów osób bliskich, presti ż em cmentarza itp. Powy ż sze wzgl ę dy prowadz ą do wniosku, ż e w sytuacji istnienia w gminie (mie ś cie) dwóch lub wi ę cej cmentarzy, s ą one w niewielkim stopniu substytutywne z punktu widzenia osób zlecaj ą cych pogrzeb. Zatem za lokalny rynek us ł ug cmentarnych nale ż y zasadniczo uzna ć obszar danego cmentarza. Przedsi ę biorca pe ł ni ą cy tam na zasadzie wy łą czno ś ci, funkcj ę administratora cmentarza, jako niespotykaj ą cy si ę z konkurencj ą innego przedsi ę biorcy, posiada pozycj ę monopolistyczn ą ” (por. równie ż wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn. akt XVII Ama 49/00). Tak ż e w wyroku z dnia 5 marca 2003 r. S ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów potwierdzi ł , i ż rynek us ł ug cmentarnych na danym cmentarzu komunalnym zosta ł s ł usznie uznany przez Prezesa Urz ę du za rynek w ł a ś ciwy w sprawie (sygn. akt XVII Ama 49/02). W ś wietle tych okoliczno ś ci za b łę dne nale ż y uzna ć stanowisko PGK, zdaniem którego lokalny rynek us ł ug cmentarnych, na którym mo ż na ocenia ć pozycj ę tego przedsi ę biorstwa, obejmuje nie tylko zarz ą dzany przez PGK cmentarz komunalny, ale tak ż e inne cmentarze na terenie Mi ń ska Mazowieckiego, tj. cmentarz parafialny oraz cmentarz dla mieszka ń ców gminy wiejskiej Mi ń sk Mazowiecki, a tak ż e cmentarze parafialne znajduj ą ce si ę w s ą siednich gminach (pisma PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r. i z dnia 25 wrze ś nia 2003 r.). Wobec wszystkich wskazanych powy ż ej okoliczno ś ci za rynek w ł a ś ciwy w niniejszej sprawie nale ż y uzna ć lokalny rynek us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w mie ś cie Mi ń sk Mazowiecki . 9 Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . Próbuj ą c ustali ć , czy na tak wyodr ę bnionym rynku PGK posiada pozycj ę dominuj ą c ą , nale ż y mie ć na uwadze definicj ę pozycji dominuj ą cej, zawart ą w art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z t ą definicj ą pozycja dominuj ą ca to pozycja przedsi ę biorcy na rynku, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. Okre ś laj ą c pozycj ę rynkow ą PGK niezb ę dne jest wi ę c przes ą dzenie czy jego si ł a ekonomiczna umo ż liwia prowadzenie dzia ł alno ś ci w znacznym stopniu niezale ż nie od swych konkurentów i kontrahentów. Zdaniem Prezesa Urz ę du pozycj ę rynkow ą , która wskazuje na si łę ekonomiczn ą PGK wyznacza okoliczno ść , i ż PGK – poza faktem, i ż jako jedyne sprawuje zarz ą d nad cmentarzem komunalnym w Mie ś cie – posiada wy łą czne uprawnienie do niezale ż nego ustalania i stosowania cenników op ł at za korzystanie z tego cmentarza komunalnego. Cenniki te obowi ą zuj ą wszystkich klientów, którzy chcieliby wydzier ż awi ć miejsce grzebalne na terenie zarz ą dzanego przez PGK cmentarza komunalnego. Jak wykazano w niniejszej decyzji, Na mocy uchwa ł y Rady Miejskiej nr XXXV/344/97 z dnia 15 grudnia 1997 r. uprawnienia do ustalania cen i op ł at za korzystanie z cmentarza komunalnego w mie ś cie Mi ń sk Mazowiecki zosta ł y, od dnia 1 stycznia 1998 r., przekazane na rzecz Prezesa Zarz ą du PGK. Zosta ł on upowa ż niony do samodzielnego ustalania wysoko ś ci op ł at za korzystanie z zarz ą dzanego przez PGK cmentarza (pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r. oraz z dnia 18 lipca 2003 r.). W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o stwierdzi ć , i ż PGK posiada pozycj ę dominuj ą c ą na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim. Przedmiotem niniejszej decyzji jest ocena, czy PGK narusza zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez podzia ł rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych wskutek pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców miasta i od pozosta ł ych klientów. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż y zauwa ż y ć , i ż istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne zastosowanie (nadu ż ycie) si ł y rynkowej przez jednego lub kilku przedsi ę biorców, prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku (kontrahentów i konkurentów) oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych, ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. W tym ś wietle ocenie podlega zarówno tre ść , okoliczno ś ci oraz czas (moment), zaprzestania przez przedsi ę biorc ę dzia ł a ń , mog ą cych stanowi ć przejaw nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej. B ę d ą ce przedmiotem oceny przez Prezesa Urz ę du zasady pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego na cmentarzu komunalnym w Mie ś cie obowi ą zywa ł y najpierw na podstawie uchwa ł Rady Miejskiej, a nast ę pnie – na podstawie cenników op ł at zatwierdzanych przez Prezesa PGK. Jak wykazano wy ż ej, od dnia 1 stycznia 1998 r. PGK uzyska ł o wy łą czn ą kompetencj ę do ustalania wysoko ś ci op ł at za ś wiadczone us ł ugi cmentarne. Pomimo tego jeszcze przez ponad rok PGK pobiera ł o op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego ustalone przez Rad ę Miejsk ą w drodze powo ł ywanej wcze ś niej uchwa ł y nr XXXII/318/97 z dnia 5 lipca 1997 r. (za łą cznik do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Wykonuj ą c uprawnienie do samodzielnego ustalania ww. op ł at PGK trzykrotnie wprowadza ł o nowe 10 cenniki op ł at „za korzystanie z cmentarza komunalnego i urz ą dze ń cmentarnych w Mi ń sku Mazowieckim”, które obowi ą zywa ł y odpowiednio: 1. od dnia 1 marca 1999 r. do dnia 31 marca 2001 r. (dwa cenniki stanowi ą ce za łą czniki do pisma Burmistrza Miasta z dnia 21 listopada 2002 r.); 2. od dnia 1 marca 2001 r. do dnia 7 kwietnia 2003 r. (dwa cenniki stanowi ą ce za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.); 3. od dnia 8 kwietnia 2003 r. do chwili obecnej (dwa cenniki stanowi ą ce za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż od chwili uzyskania uprawnie ń do autonomicznego ustalania i stosowania cenników op ł at za korzystanie z zarz ą dzanego cmentarza komunalnego, PGK nieprzerwanie stosuje zasad ę ustalania i pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w zró ż nicowanej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów, co w ocenie Prezesa Urz ę du stanowi praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę okre ś lon ą w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. Natomiast w ust. 2 art. 8 ustawodawca zawar ł katalog praktyk stanowi ą cych przejaw nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej na rynku, o którym mowa w art. 8 ust. 1. Katalog ten ma przyk ł adowy, niewyczerpuj ą cy charakter. Na gruncie nieobowi ą zuj ą cej ju ż ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 52, poz. 547 ze zm.), dzia ł ania przedsi ę biorcy polegaj ą ce na podziale rynku wed ł ug kryteriów terytorialnych, asortymentowych lub podmiotowych stanowi ł y zakazan ą praktyk ę monopolistyczn ą , okre ś lon ą w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Pomimo braku wyra ź nego wskazania przez ustawodawc ę w art. 8 obowi ą zuj ą cej obecnie ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów, w orzecznictwie antymonopolowym utrwali ł si ę pogl ą d, i ż podzia ł rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych stanowi zakazan ą praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę . W wyroku z dnia 24 pa ź dziernika 2001 r. S ą d Antymonopolowy stwierdzi ł , i ż praktyka monopolistyczna polegaj ą ca na niedozwolonym podziale rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych wyodr ę bniona w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o przeciwdzia ł aniu praktykom monopolistycznym i ochronie interesów konsumentów mie ś ci si ę równie ż , jako praktyka nienazwana, w otwartym katalogu indywidualnych praktyk ograniczaj ą cych konkurencje poprzez nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym, okre ś lonym w art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 24 pa ź dziernika 2001 r.; sygn. akt XVII Ama 101/00). Uznanie za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę podzia ł u rynku przez dominuj ą cego przedsi ę biorc ę jest równie ż zgodne z prawem wspólnotowym (por.: M. A. Dauses: Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Warszawa 1999, s. 786). Obowi ą zek uwzgl ę dnienia przez Prezesa UOKiK, przy wyk ł adni krajowych przepisów o ochronie konkurencji, prawa wspólnotowego wynika z kolei z przyj ę tych przez Rzeczpospolit ą Polsk ą zobowi ą za ń mi ę dzynarodowych. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem S ą du Najwy ż szego, z art. 68 i art. 69 podpisanego w 1991 r. Uk ł adu Europejskiego ustanawiaj ą cego stowarzyszenie mi ę dzy Rzecz ą pospolit ą Polsk ą a Wspólnotami Europejskimi i ich pa ń stwami cz ł onkowskimi (Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38) wynika obowi ą zek zapewnienia zgodno ś ci polskiego ustawodawstwa z ustawodawstwem obowi ą zuj ą cym we Wspólnotach. Wynika st ą d konieczno ść , by stosuj ą c wyk ł adni ę funkcjonaln ą prawa polskiego uzyska ć rezultat 11 zgodny z prawem Unii Europejskiej (por.: wyrok S ą du Najwy ż szego z 29 maja 2001 r.; sygn. akt I CKN 1217/98). Za sprzeczne z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y uzna ć ró ż nicowanie przez przedsi ę biorc ę wysoko ś ci pobieranej od klienta op ł aty w zale ż no ś ci od tego, jakie jest ich miejsce zamieszkania. Wspomniane zachowanie stanowi przejaw podzia ł u rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych (wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 18 listopada 1998 r.; sygn. akt XVII Ama 54/98). Zdaniem Prezesa Urz ę du b ę d ą ce przedmiotem niniejszej decyzji zachowanie PGK, polegaj ą ce na pobieraniu op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów stanowi ą przejaw nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim, polegaj ą cego na podziale rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych. B ę d ą c wy łą cznie upowa ż nionym do ustalania op ł at za korzystanie z cmentarza, PGK nieprzerwanie pobiera od osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Mi ń ska Mazowieckiego op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w wysoko ś ci o 100% wy ż szej ni ż od mieszka ń ców Miasta. Nale ż y zauwa ż y ć , i ż nie stanowi nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej takie ró ż nicowanie przez przedsi ę biorc ę swoich klientów lub kontrahentów, które jest dokonywane w oparciu o uzasadnione ró ż nice w kosztach danego ś wiadczenia. W post ę powaniu PGK podnosi ł o, i ż tworzone przez gminy cmentarze komunalne s ł u żą jedynie zaspokajaniu potrzeb lokalnych spo ł eczno ś ci, tj. mieszka ń ców danej gminy. Do zada ń w ł asnych gmin nie nale ż y natomiast zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie us ł ug cmentarnych dla s ą siednich gmin. Tym samym, zdaniem PGK, nie ma obowi ą zku pobierania op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego na cmentarzu komunalnym w takiej samej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i od pozosta ł ych klientów, zw ł aszcza, ż e op ł ata dla tych pierwszych nie uwzgl ę dnia wszystkich kosztów ś wiadczonej us ł ugi (por. m.in.: pismo PGK z dnia 25 wrze ś nia 2003 r.). Jednak ż e, jak wynika z materia ł u dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego ustalane przez PGK dla tzw. „pozosta ł ych” klientów nie by ł y nigdy okre ś lane w oparciu o kryterium rentowno ś ci tej us ł ugi. Przedsi ę biorca ten nie sporz ą dza równie ż odr ę bnych ekonomicznych kalkulacji wysoko ś ci tych op ł at. Takie kalkulacje nie s ą równie ż sporz ą dzane przy ustalaniu op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego dla mieszka ń ców Miasta, w oparciu o które ustalane s ą op ł aty dla „pozosta ł ych” klientów (pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r., s. 2). PGK stosuje op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w wysoko ś ci uzale ż nionej od rodzaju grobu, na jaki to miejsce jest przeznaczone (por.: za łą czniki do pisma PGK z dnia 29 maja 2003 r.). Przy czym ró ż nice w wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę s ą znaczne. Przyk ł adowo, ró ż nica w wysoko ś ci op ł aty za 20-letni ą dzier ż aw ę przez osob ę b ę d ą c ą mieszka ń cem Miasta miejsca na grób podwójny dwupoziomowy i miejsca na grób ziemny pojedynczy wynosi 550 z ł . W przypadku op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego przez tzw. „pozosta ł ych” klientów, które s ą dwukrotnie wy ż sze od cen dla mieszka ń ców Miasta, ró ż nice s ą jeszcze wi ę ksze. PGK nie dokonuje jednak ż e kalkulacji wysoko ś ci kosztów dzier ż awy, ograniczaj ą c si ę do okre ś lenia „ ś redniego kosztu” takiego ś wiadczenia (pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r.). Potwierdza to tym samym, i ż wysoko ś ci op ł at dzier ż awnych dla poszczególnych rodzajów grobów s ą ustalane arbitralnie i nie maj ą pokrycia w rzeczywistych kosztach. Wobec faktu, i ż PGK nie sporz ą dza kalkulacji kosztów dzier ż awy miejsc grzebalnych 12 poszczególnych rodzajów grobów przez mieszka ń ców Miasta, brak jest podstaw do przyj ę cia, i ż op ł aty dla tzw. „pozosta ł ych” klientów s ą oparte o kryterium kosztowe. PGK okre ś la bowiem ich wysoko ść w oparciu o niemaj ą ce ekonomicznego uzasadnienia op ł aty dla mieszka ń ców Miasta. Zebrane w toku post ę powania w niniejszej sprawie informacje ś wiadcz ą jednoznacznie, i ż zró ż nicowanie przez PGK op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego dla mieszka ń ców Miasta i pozosta ł e osoby mia ł o wy łą cznie dyskryminacyjnych charakter. Zdaniem Prezesa Urz ę du o dyskryminacyjnym charakterze dzia ł a ń PGK ś wiadczy ra żą ca dysproporcja mi ę dzy przedstawionym przez PGK faktycznym „ ś rednim kosztem” dzier ż awy miejsca grzebalnego, a op ł atami ustalonymi dla osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta. Nale ż y zauwa ż y ć , i ż w cennikach obowi ą zuj ą cych od dnia 8 kwietnia 2003 r jedynie op ł ata za 20-letni ą dzier ż aw ę miejsca grzebalnego na grób pojedynczy dziecinny oraz op ł aty za 20 i 30 letni ą dzier ż aw ę miejsca na grób murowany pojedynczy s ą ni ż sze od okre ś lonego przez PGK ś redniego kosztu dzier ż awy. Natomiast w pozosta ł ych siedmiu przypadkach op ł aty za dzier ż aw ę s ą znacznie wy ż sze od obliczonego przez PGK ś redniego kosztu. Przyk ł adowo, op ł ata za dzier ż aw ę na okres 20 lat miejsca grzebalnego dla grobu ziemnego podwójnego jest ponad dwukrotnie wy ż sza od tego ś redniego kosztu dzier ż awy, a op ł ata za dzier ż aw ę na okres 30 lat miejsca grzebalnego dla grobu murowanego poczwórnego dwupoziomowego jest niemal trzykrotnie wy ż sza od tego ś redniego kosztu dzier ż awy (por.: za łą cznik do pisma PGK z dnia 18 lipca 2003 r.). Zdaniem Prezesa Urz ę du powy ż sze okoliczno ś ci wyra ź nie dowodz ą , i ż powodem zró ż nicowania przez PGK wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego nie by ł y podyktowane potrzeb ą dostosowania ich do rzeczywistej ekonomicznej warto ś ci ś wiadczonej przez PGK us ł ugi. B ę d ą ce przedmiotem niniejszej decyzji zachowanie PGK wynika ł o wy łą cznie z ukszta ł towanej praktyki Miasta, które przed PGK zatwierdza ł o cenniki op ł at za ś wiadczone na cmentarzu us ł ugi komunalne o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej oraz niepisana umowa PGK z Miastem, i ż po przekazaniu tej kompetencji na rzecz PGK, przedsi ę biorca ten b ę dzie kontynuowa ł stosowanie tej zasady. Zdaniem Prezesa Urz ę du, wykonuj ą c w ł a ś cicielskie uprawnienia Miasta, PGK nie mo ż e manipulowa ć stawkami op ł at za dzier ż aw ę miejsc grzebalnych na cmentarzu komunalnym w sposób dyskryminuj ą cy jego klientów ze wzgl ę du na miejsce zamieszkania. Takie zachowanie narusza zakaz nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku. Wzi ą wszy pod uwag ę powy ż sze okoliczno ś ci, Prezes Urz ę du uzna ł przyj ę te przez PGK zasady kszta ł towania wysoko ś ci op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego polegaj ą ce na pobieraniu tych op ł at w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Mi ń ska Mazowieckiego i od pozosta ł ych klientów za przejaw nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym. W tym stanie rzeczy nale ż a ł o stwierdzi ć , i ż w wyniku pobieraniu tych op ł at w ró ż nej wysoko ś ci od mieszka ń ców Miasta i pozosta ł ych klientów, PGK dopuszcza si ę na lokalnym rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzu komunalnym w Mi ń sku Mazowieckim stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , polegaj ą cej na podziale rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych, okre ś lonej w art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y do dziedziny prawa publicznego, a prawo to ma na celu ochron ę interesu ogólnospo ł ecznego. Zgodnie z tre ś ci ą art. 1 ust. 1 tej 13 ustawy, okre ś la ona warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowane w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów. W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest tym samym rzecznikiem interesu publicznego. Wynika to równie ż z jego zada ń w strukturze administracji publicznej – m.in. z art. 7 k.p.a. Decyzja administracyjna mo ż e bowiem dotyczy ć nie tylko stron, lecz jej skutki mog ą rozci ą ga ć si ę tak ż e na inne osoby – osoby fizyczne, jednostki organizacyjne (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks post ę powania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 57). W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie, czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. Powinno to nast ę powa ć tylko wówczas, gdy w nast ę pstwie zachowa ń naruszaj ą cych ustaw ę zagro ż ony jest interes ogólnospo ł eczny. Naruszenie za ś tego interesu ma miejsce wówczas, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą dotkni ę ty jest szerszy kr ą g uczestników rynku, wzgl ę dnie gdy te dzia ł ania wywo ł uj ą na rynku inne niekorzystne zjawiska (por.: wyrok S ą du Antymonopolowego z dnia 24 stycznia 1991 r., sygn. akt XV Ama 8/90; S. Gronowski: Ustawa antymonopolowa. Komentarz, Warszawa 1996, s. 1-2). Poj ę cie naruszenia interesu publicznoprawnego nie mo ż e by ć jednak pojmowane w sposób mechaniczny i oceniane ilo ś ciowo. W niniejszej decyzji dowiedziono, i ż PGK stosuje praktyki ograniczaj ą ce konkurencj ę . W ocenie Prezesa Urz ę du b ę d ą ce przedmiotem niniejszej decyzji zachowanie PGK, polegaj ą ce na pobieraniu op ł at za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego w wy ż szej wysoko ś ci od osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta ni ż od jego mieszka ń ców, stanowi przejaw zakazanego przez prawo antymonopolowe podzia ł u rynku wed ł ug kryteriów podmiotowych. Powy ż sze zachowanie rynkowe PGK stanowi przejaw dyskryminacji cz ęś ci klientów przez tego przedsi ę biorc ę w oparciu o kryterium pozaekonomiczne. O naruszeniu interesu publicznego w niniejszej sprawie przes ą dza, i ż kwestionowane tutaj regu ł y odp ł atno ś ci za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego, które wynikaj ą z cenników PGK, s ą stosowane powszechnie i tym samym praktyka ta wymierzona jest w ka ż dego potencjalnego klienta, który chcia ł by skorzysta ć z us ł ug zapewnianych przez PGK. W tym stanie rzeczy bezsprzeczne jest w ocenie Prezesa Urz ę du, i ż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem interesu publicznego. Stosownie do art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów Prezes Urz ę du mo ż e na ł o ż y ć , w drodze decyzji, na przedsi ę biorc ę kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci stanowi ą cej równowarto ść od 1.000 do 5.000.000 euro, jednak nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu, osi ą gni ę tego przez karanego przedsi ę biorc ę w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enie kary, je ż eli dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 5, w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 6 i 7, lub naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów wprowadzi ł a zasad ę fakultatywno ś ci kar nak ł adanych przez Prezesa Urz ę du na przedsi ę biorców, którzy dopu ś cili si ę naruszenia zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . Orzekaj ą c w niniejszej sprawie Prezes Urz ę du odst ą pi ł od na ł o ż enia na PGK kary pieni ęż nej, o jakiej mowa w art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wzi ę to pod uwag ę fakt, ż e PGK dotychczas nie by ł o dot ą d adresatem decyzji stwierdzaj ą cej stosowanie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , a tak ż e okoliczno ść , 14 i ż faktycznie spowodowane przez dzia ł ania PGK szkody nale ż y oceni ć jako nieznaczne. Jak wynika z informacji przekazanych przez PGK w 2003 r. jedynie czterech klientów PGK wnios ł o op ł aty za dzier ż aw ę miejsca grzebalnego wed ł ug stawek dla osób nieb ę d ą cych mieszka ń cami Miasta (pismo PGK z dnia 8 sierpnia 2003 r.). Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, orzeczono jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem niniejszej Delegatury. Otrzymuje: Przedsi ę biorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. ul. Tuwima 1 05-300 Mi ń sk Mazowiecki 15