RWA-7/2004

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW w Warszawie RWA-56-14/03/MS Warszawa, dn. 27 lutego 2004 r. DECYZJA Nr RWA - 7/2004 Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. Nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu z urz ę du post ę powania antymonopolowego, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 w.w. ustawy, nadu ż ywanie przez Miasto Sto ł eczne Warszawa pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie, polegaj ą ce na uzale ż nianiu zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 30 - i 90 - dniowy od wykupienia Warszawskiej Karty Miejskiej, b ę d ą cej jedynym dost ę pnym no ś nikiem biletów d ł ugookresowych i nakazuje zaniechania jej stosowania. U Z A S A D N I E N I E W pa ź dzierniku 2002 r. do Prezesa Urz ę du – Delegatury w Warszawie, wp ł yn ęł y skargi konsumentów kwestionuj ą cych pobieranie op ł aty za wydanie Warszawskiej Karty Miejskiej (dalej: WKM). Z informacji zgromadzonych przez Delegatur ę UOKiK w Warszawie, wynika ł o, i ż Zarz ą d Transportu Miejskiego (dalej: ZTM), planuje likwidacj ę , z dniem 31 grudnia 2002 r., funkcjonuj ą cych biletów d ł ugookresowych (30- i 90-dniowych) z paskiem magnetycznym, które zostan ą zast ą pione przez Warszawsk ą Kart ę Miejsk ą . Zatem, pocz ą wszy od 1 stycznia 2003 r., WKM mia ł a by ć jedynym dost ę pnym no ś nikiem biletów d ł ugookresowych. Z powodu braku alternatywnych form biletów d ł ugookresowych, przes ł ank ą konieczn ą do skorzystania z biletu zakodowanego na karcie zbli ż eniowej mia ł o sta ć si ę wykupienie owej karty (op ł ata w wysoko ś ci 5 z ł ). W ocenie Prezesa Urz ę du, uzyskane informacje mog ł y wskazywa ć , i ż odbiorcy us ł ug gminnego transportu zbiorowego s ą obowi ą zani do uiszczenia na rzecz ZTM dodatkowej op ł aty za wydanie WKM, która stanowi odr ę bne, obok op ł aty za us ł ug ę przejazdu, nieuzasadnione obci ąż enie finansowe pasa ż erów. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, postanowieniem z dnia 18 listopada 2002 r. zosta ł o wszcz ę te, w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, post ę powanie wyja ś niaj ą ce, maj ą ce na celu wst ę pne ustalenie, czy poprzez dzia ł ania podj ę te przez Zarz ą d Transportu Miejskiego w Warszawie, a polegaj ą ce na pobieraniu op ł aty za Warszawsk ą Kart ę Miejsk ą , mia ł o miejsce naruszenie chronionych prawem interesów konsumentów. W trakcie post ę powania, ZTM wyja ś ni ł , i ż finalny odbiorca p ł aci za WKM 5 z ł , co stanowi ok. 50% ceny jak ą Miasto Sto ł eczne Warszawa (dalej: Miasto) p ł aci dostawcy za kart ę zbli ż eniow ą i wgranie na ni ą kodów dost ę pu. Zatem, zdaniem ZTM cena p ł acona przez konsumenta jest zani ż ona. W wyja ś nieniach wskazywano równie ż , i ż podstawow ą przes ł ank ą wprowadzenia WKM by ł y problemy z biletami kartonowymi, które s ą ł atwe do sfa ł szowania i zawieraj ą w sobie nie tylko no ś nik lecz równie ż odp ł atno ść za bilet, podczas gdy WKM sama w sobie jest tylko no ś nikiem i nie zawiera w sobie elementu odp ł atno ś ci za bilet. Poza tym, korzystaj ą cy z WKM, ł aduj ą c karty zbli ż eniowe w przeznaczonych do tego punktach, b ę d ą podlega ć kontroli, co wed ł ug twierdzenia ZTM pozwoli na ograniczenie utraty wp ł ywów z fa ł szywych biletów. Dodatkowo, WKM b ę dzie mog ł a by ć u ż ytkowana przez okres co najmniej 10 lat – czyli okres ok. 3652 dni. ZTM t ł umaczy, i ż przy op ł acie za kart ę równ ą 5 z ł – op ł ata za korzystanie z niej przez 1 dzie ń wynosi ć b ę dzie ok. 0,1 grosza. Poniewa ż , w opinii Urz ę du, wyniki ww. post ę powania stanowi ł y podstaw ę do przyj ę cia, i ż w przedmiotowej sprawie nast ą pi ł o naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, postanowieniem z dnia 16 wrze ś nia 2003 r., zosta ł o wszcz ę te z urz ę du post ę powanie antymonopolowe, w zwi ą zku z podejrzeniem nadu ż ywania przez Miasto Sto ł eczne Warszawa pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie, polegaj ą cego na uzale ż nianiu zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 30 - i 90 - dniowy od wykupienia Warszawskiej Karty Miejskiej, b ę d ą cej jedynym dost ę pnym no ś nikiem biletów d ł ugookresowych, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (dalej: ustawa). Nale ż y podkre ś li ć , i ż w wyniku ustale ń dokonanych w trakcie post ę powania wyja ś niaj ą cego, Prezes Urz ę du wszczynaj ą c przedmiotowe post ę powanie uzna ł za zasadne wyst ą pienie przeciwko Miastu Sto ł ecznemu Warszawa, ze wzgl ę du na fakt, i ż to Miasto a nie ZTM posiada autonomi ę woli w zakresie kszta ł towania cen za us ł ugi przewozowe lokalnym transportem zbiorowym. W poczet materia ł u dowodowego niniejszego post ę powania Prezes Urz ę du zaliczy ł informacje uzyskane przez Prezesa Urz ę du w wy ż ej powo ł anym post ę powaniu wyja ś niaj ą cym (znak: RWA-56/14/2002/MS), zawarte w pi ś mie Zarz ą du Transportu Miejskiego do Prezesa Urz ę du z dnia 19 grudnia 2002 r. oraz pi ś mie Zarz ą du Transportu Miejskiego do Prezesa Urz ę du z dnia 8 stycznia 2003 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszcz ę ciu post ę powania antymonopolowego Miasto podnios ł o, i ż wprowadzenie dodatkowej jednorazowej us ł ugi (wykupienie WKM) przy wielokrotnym korzystaniu przez pasa ż erów z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego ma rzeczowy zwi ą zek z nabywaniem przez tych pasa ż erów uprawnie ń do wielokrotnego korzystania z tych us ł ug, a zatem podejmowane przez Miasto dzia ł ania nie maj ą charakteru zarzucanej praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę . W zwi ą zku z tym Miasto wnios ł o o „uznanie, i ż nie nadu ż ywa pozycji dominuj ą cej na rynku lokalnego transportu zbiorowego polegaj ą cej na uzale ż nianiu zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 30- i 90- dniowy od wykupienia Warszawskiej Karty Miejskiej, gdy ż dzia ł anie to pozostaje w rzeczowym 2 zwi ą zku z przedmiotem umowy.” (pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r. ). W celu pozyskania informacji na temat stosowania przez krajowych przewo ź ników ś wiadcz ą cych us ł ugi w komunikacji miejskiej, kart bezstykowych jako no ś ników biletów, pismem z dnia 22 pa ź dziernika 2003 r. Delegatura zwróci ł a si ę do Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej w Warszawie (dalej: IGKM) o udzielenie niezb ę dnych wyja ś nie ń . IGKM w pi ś mie z dnia 31 pa ź dziernika 2003 r. IGKM przekaza ł a stosowne informacje. Maj ą c na uwadze, i ż przedstawione w ramach niniejszego post ę powania dokumenty i informacje stanowi ą materia ł dowodowy wystarczaj ą cy do oceny sprawy, Prezes Urz ę du zawiadomi ł Miasto o zako ń czeniu post ę powania dowodowego (pismo UOKiK z dnia 9 stycznia 2004 r.). Prezes Urz ę du poinformowa ł tak ż e o przed ł u ż eniu, z powodu konieczno ś ci dokonania analizy i ko ń cowej oceny materia ł ów dowodowych zgromadzonych w toku przedmiotowego post ę powania, terminu zako ń czenia post ę powania do dnia 17 lutego 2004 r. (pismo UOKiK z dnia 16 stycznia 2004 r.). W dniu 22 stycznia 2004 r. w siedzibie Delegatury UOKiK w Warszawie stawi ł si ę Pan Hubert Zawadzki, upowa ż niony przez dyrektora Zarz ą du Transportu Miejskiego w Warszawie Pana Roberta Czapl ę do zapoznania si ę z materia ł em dowodowym zebranym w aktach post ę powania. Po zako ń czeniu post ę powania dowodowego, do Prezesa Urz ę du wp ł yn ęł o pismo Miasta, w którym poinformowano, „i ż projekt nowej taryfy biletowej zosta ł przes ł any do Biura Rady Warszawy i b ę dzie poddany pod g ł osowanie w miesi ą cu lutym br. Projekt ten nie przewiduje konieczno ś ci wnoszenia op ł aty za no ś nik w postaci Warszawskiej Karty Miejskiej przy zakupie biletów 30- i 90-dniowych.” (pismo Zast ę pcy Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 28 stycznia 2004 r.). W zwi ą zku z powy ż szym, Prezes Urz ę du pismem z dnia 20 lutego 2004 r. poinformowa ł Miasto o swoim zakresie kognicji oraz charakterze decyzji wydawanych w sprawach przeciwdzia ł ania praktykom ograniczaj ą cym konkurencj ę , a tak ż e uwzgl ę dniaj ą c tezy powo ł anego wy ż ej pisma Zast ę pcy Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy, zakre ś li ł Miastu 3-dniowy termin na udowodnienie okoliczno ś ci, i ż przesta ł o ono narusza ć zakaz, o którym mowa w art. 8 ustawy. W odpowiedzi, pismem z dnia 25 lutego 2004 r. Miasto powiadomi ł o, i ż projekt uchwa ł y Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy w sprawie ustalenia cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Mie ś cie Sto ł ecznym Warszawie oraz op ł at dodatkowych znalaz ł si ę w programie XXVI Sesji Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy planowanej w dniu 26 lutego 2004 r. (druk 591 A). Jednak ż e, ze wzgl ę du na potrzeb ę dodatkowych konsultacji spo ł ecznych co do proponowanych podwy ż ek cen biletów, przedmiotowy projekt zosta ł wycofany z porz ą dku obrad. Jednocze ś nie, poinformowano, i ż ww. projekt uchwa ł y znajdzie si ę w programie obrad Sesji Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy w dniu 11 marca 2004 r. Dodatkowo, Miasto za łą czy ł o kserokopi ę projektu ww. uchwa ł y. W dniu 18 lutego 2004 r. wystosowano do Miasta Sto ł ecznego Warszawy pismo informuj ą ce o przed ł u ż eniu terminu zako ń czenia post ę powania antymonopolowego do dnia 27 lutego 2004 r. z powodu konieczno ś ci uzupe ł nienia materia ł ów dowodowych w sprawie i dokonania ostatecznej oceny ca ł o ś ci materia ł ów dowodowych zgromadzonych w toku przedmiotowego post ę powania. 3 Pismem z dnia 20 lutego 2004 r. Miasto zosta ł o poinformowane o zaliczeniu w poczet materia ł u dowodowego niniejszego post ę powania informacji zawartych w za łą czniku Nr 5 do pisma ZTM z dnia 17 lutego 2004 r. – Roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów bud ż etowych Zarz ą du Transportu Miejskiego za okres od 1 stycznia 2003 r. do 31 grudnia 2003 r. , przekazanym w zwi ą zku z innym post ę powaniem prowadzonym przed Prezesem Urz ę du (RWA-430-1/04/MS). Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustali ł , co nast ę puje. Gminom przys ł uguje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowi ą zuj ą cych na obszarze gminy na podstawie i w granicach wyra ź nych upowa ż nie ń ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym). Natomiast, na mocy ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 9, poz. 1050 ze zm.) „Rada gminy mo ż e ustala ć ceny urz ę dowe za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. W mie ś cie sto ł ecznym Warszawie uprawnienia te przys ł uguj ą Radzie Warszawy” (art. 8 ust. 1 ustawy). Stosownie do powo ł anych przepisów, zgodnie z § 1 uchwa ł y Nr XXXVII/488/2001 Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 2 lipca 2001 r. w sprawie ustalenia cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie, ustalono przedmiotowe ceny w wysoko ś ci okre ś lonej w za łą czniku uchwa ł y zatytu ł owanym: „Ceny urz ę dowe za us ł ugi przewozowe ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie nadzorowanego przez Zarz ą d Transportu Miejskiego” . W przedmiotowym za łą czniku w ust. 11 pkt 4 tytu ł u „Inne op ł aty” znalaz ł si ę zapis dotycz ą cy op ł aty za wykupienie karty zbli ż eniowej – Warszawskiej Karty Miejskiej – w wysoko ś ci 5 z ł . Natomiast z a łą cznik Nr 1 do uchwa ł y Nr 367/LXVI/2001 Zarz ą du Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 10 lipca 2001 r. w sprawie op ł at za us ł ugi przewozowe ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie (podobnie jak i powo ł ana wy ż ej uchwa ł a Rady Miasta, wesz ł a w ż ycie 1 pa ź dziernika 2001 r.), stanowi „Taryfa przewozowa za us ł ugi przewozowe ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie nadzorowanego przez Zarz ą d Transportu Miejskiego” (dalej: Taryfa przewozowa). Stosownie do pkt 1 rozdzia ł u II zatytu ł owanego „Ustalenia dodatkowe” Taryfy „ Do korzystania ze ś rodków gminnego transportu zbiorowego nadzorowanego przez Zarz ą d Transportu Miejskiego uprawniaj ą tylko bilety z paskiem magnetycznym i nadrukiem "ZTM Warszawa" oraz bilety okresowe 30- i 90-dniowe kodowane na kartach zbli ż eniowych. Bilety jednorazowe, jednodniowe, trzydniowe, tygodniowe, abonamentowe, czasowe 60- , 90- i 120- minutowe s ą to bilety kartonowe z paskiem magnetycznym, natomiast bilety 30- i 90-dniowe s ą zakodowane na kartach zbli ż eniowych.” WKM zosta ł a wprowadzona do Taryfy przewozowej na mocy wy ż ej wskazanych uchwa ł . Bezpo ś redni ą przyczyn ą umieszczenia regulacji dotycz ą cej WKM w przedmiotowych aktach by ł fakt równoleg ł ego wdra ż ania nowoczesnego systemu biletowego, opartego w znacznej mierze w ł a ś nie o karty zbli ż eniowe. Wprowadzanie nowego systemu by ł o ogromnym przedsi ę wzi ę ciem nie tylko inwestycyjnym, ale i organizacyjnym (por. Leszek Nowak, „Wdra ż anie nowoczesnego systemu biletowego w Warszawie”, w Materia ł ach konferencyjnych V Ogólnopolskiej Konferencji „Komunikacja Miejska” – Nowoczesne systemy op ł at w zintegrowanym miejskim i regionalnym transporcie zbiorowym, s. 137 i n.). Kampania informacyjno-promocyjna WKM rozpocz ęł a si ę jeszcze przed pa ź dziernikiem 2001 r. i dotyczy ł a tak ż e nowej Taryfy przewozowej oraz uprawnie ń do 4 korzystania z us ł ug gminnego transportu zbiorowego. Przygotowano szereg materia ł ów informacyjnych – plakatów, ulotek, naklejek, komunikatów prasowych i g ł osowych. Nale ż y podkre ś li ć , i ż w tym okresie równoleg ł e zastosowanie jako no ś niki biletów 30- i 90-dniowych mia ł y zarówno bilety z paskiem magnetycznym, jak i karty zbli ż eniowe. Zako ń czenie dystrybucji biletów 30- i 90- dniowych z paskiem magnetycznym zaplanowano na 31 grudnia 2002 r. W zwi ą zku z wyznaczeniem terminu zako ń czenia dystrybucji biletów okresowych z paskiem magnetycznym, w celu zapoznania konsumentów z zasadami dzia ł ania WKM podj ę to nast ę puj ą ce dzia ł ania, polegaj ą ce m.in. na: rozdawaniu ulotek informuj ą cych o zasadach dzia ł ania WKM, umieszczaniu naklejek z informacj ą na temat wycofania w 2003 r. ze sprzeda ż y biletów 30- i 90- dniowych z paskiem magnetycznym, przekazaniu kana ł om dystrybucyjnym materia ł ów informacyjnych dotycz ą cych WKM, nadawanie komunikatów g ł osowych o planowanym wycofaniu biletów okresowych z paskiem magnetycznym (por. pismo ZTM z dnia 8 stycznia 2003 r.). Termin wycofania ze sprzeda ż y biletów z paskiem magnetycznym zmieniano kilkakrotnie (pocz ą tkowo planowano ich wycofanie od dnia 1 stycznia 2003 r., nast ę pnie 1 lutego 2003 r. i 1 kwietnia 2003 r.). Ostatecznie przedmiotowe bilety zosta ł y wycofane z dniem 30 czerwca 2003 r., przy czym bilet skasowany do tej daty zachowywa ł swoj ą wa ż no ść przez ca ł y okres zakodowany na nim. Wed ł ug twierdze ń ZTM (por. np. artyku ł pt. „Tylko z kart ą ” opublikowany na ł amach „ Ż ycia Warszawy” z dnia 5 marca 2003 r.), termin wycofania biletów z paskiem magnetycznym przesuwano ze wzgl ę du na pro ś by pasa ż erów i dystrybutorów. Aktualnie, tj. od 1 lipca 2003 r., Warszawska Karta Miejska jest jedynym no ś nikiem biletów d ł ugookresowych. Mo ż liwe jest zakodowanie na niej ka ż dego rodzaju biletu 30- lub 90-dniowego. Na dostaw ę kart zbli ż eniowych rozpisano przetarg nieograniczony, w wyniku którego wy ł oniono ich dostawc ę . Na podstawie umowy z dnia 11 kwietnia 2001 r. Miasto naby ł o 700.000 sztuk kart zbli ż eniowych, w tym 600.000 dwustronnie drukowanych i 100.000 jednostronnie drukowanych. Wybrany przedsi ę biorca zaoferowa ł nast ę puj ą ce ceny jednostkowe kart zbli ż eniowych: dwustronnie drukowana – 9,15 z ł brutto za sztuk ę , oraz jednostronnie drukowana – 8,906 z ł brutto (por. Oferta cenowa na dostaw ę kart zbli ż eniowych dla komunikacji miejskiej w Warszawie stanowi ą ca za łą cznik do pisma ZTM z dnia 8 stycznia 2003 r. oraz pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r.). W dniu 11 kwietnia 2001 r. zamówiono 70.000 sztuk kart dwustronnie drukowanych w cenie 7,22 z ł za sztuk ę , natomiast w dniu 25 listopada 2003 r. zamówiono 350.000 sztuk kart zbli ż eniowych jednostronnie drukowanych w cenie 6,05 z ł za sztuk ę (por. pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r.). Miasto wyja ś ni ł o, i ż istnia ł y dwie mo ż liwo ś ci pokrycia kosztów wprowadzenia kart: w łą czenie ceny karty w cen ę biletu, co spowodowa ł oby sta ł e op ł acanie przez pasa ż erów kosztów zwi ą zanych z korzystaniem z karty b ą d ź „wprowadzenie dodatkowej us ł ugi nabycia no ś nika uprawnie ń do korzystania z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego i ustalenie ceny karty na jednakowym poziomie dla wszystkich klientów” (por. pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r.). Stosownie do wyja ś nie ń Miasta, wprowadzenie WKM jako jedynego no ś nika biletów d ł ugookresowych wynika ł o z fa ł szowania biletów z paskiem magnetycznym, ich niskiej trwa ł o ś ci, a tak ż e czerpania z dobrodziejstw post ę pu technologicznego. Podkre ś lono tak ż e, i ż wprowadzenie nowego no ś nika nie mia ł o na celu zwi ę kszenia zysków, a jedynie wynika ł o 5 z potrzeby lepszego zaspokajania potrzeb pasa ż erów i zapewnienia im bezpiecze ń stwa oraz wygody podró ż owania. Zdaniem Miasta, wprowadzenie bezp ł atnej karty zbli ż eniowej spowodowa ł oby konieczno ść wprowadzania na rynek kilkuset tysi ę cy kart miesi ę cznie, poniewa ż mo ż na za ł o ż y ć , i ż pasa ż erowie wraz z ka ż dym zakupem biletu żą daliby nowej karty, co skutkowa ł oby obci ąż eniem dodatkowymi kosztami mieszka ń ców Warszawy. Wydatki Miasta na zaopatrzenie pasa ż erów w karty zbli ż eniowe od pocz ą tku ich funkcjonowania, opiewaj ą na kwot ę 9.607.847,11 z ł . Aktualnie pasa ż er p ł aci za kart ę oko ł o 68 % jej warto ś ci (por. pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r.). Wysoko ść odp ł atno ś ci za WKM zosta ł a ustalona w drodze roboczych spotka ń pomi ę dzy Zarz ą dem Miasta Sto ł ecznego Warszawy a ZTM. Nast ę pnie ZTM przedstawi ł projekt uchwa ł y, który zosta ł zaaprobowany przez Zarz ą d Miasta. Po wniesieniu projektu na posiedzenie Rady Miasta, uchwa ł a zosta ł a przyj ę ta w proponowanym brzmieniu (por. pismo Prezydenta Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 1 pa ź dziernika 2003 r.). Przychód z op ł at za bilety d ł ugookresowe 30- i 90- dniowe, zarówno na no ś niku magnetycznym jak i w postaci karty zbli ż eniowej, w skali miesi ę cznej za listopad 2002 r. wyniós ł 59 % ogó ł u przychodów w stosunku do przychodu za wszystkie rodzaje biletów. Szacunkowy udzia ł kart zbli ż eniowych w ś ród wszystkich no ś ników biletów d ł ugookresowych w listopadzie 2002 r. stanowi ł 41,6 % (pismo ZTM z dnia 8 stycznia 2003 r.). Aktualnie, funkcjonuj ą ca sie ć kodowania WKM, obejmuje swoim zasi ę giem obszar Warszawy i okolic. Sie ć t ę stanowi: - 180 placówek poczty; - 400 punktów nale żą cych do sieci Strefa; - 40 automatów biletowych (por. umowa z dnia 24 wrze ś nia 2001 r. zawarta w Warszawie pomi ę dzy Miastem Sto ł ecznym Warszawa a Mennic ą Pa ń stwow ą S.A. z siedzib ą w Warszawie - aneksowana dnia 30 listopada 2001 r., 31 stycznia 2002 r., 28 lutego 2002 r., 4 kwietnia 2002 r., 20 wrze ś nia 2002 r., 19 listopada 2002 r., 12 lutego 2003 r. - której przedmiotem jest ś wiadczenie przez Mennic ę us ł ug kodowania ( ł adowania) kart zbli ż eniowych – wykorzystywanych jako bilety okresowe – poprzez sie ć publicznych bezobs ł ugowych urz ą dze ń stacjonarnych oraz poprzez sie ć terminali po łą czonych z kasami fiskalnymi); - 3 punkty ZTM ( ź ród ł o: strona internetowa ZTM – www.ztm.waw.pl). System wykorzystuj ą cy karty bezstykowe pojawi ł si ę w latach dziewi ęć dziesi ą tych w Seulu, Hong Kongu, Nicei itp. Po etapach rozwoju i do ś wiadcze ń , systemy biletowe oparte na kartach bezstykowych osi ą gn ęł y obecnie stadium wdro ż eniowe, w sytuacjach tak ró ż nych jak np. stosowanie wspólnego biletu dla wszystkich ś rodków transportu w Hong Kongu lub tylko dla autobusów w Nicei. Projekty wdro ż eniowe na du żą skal ę s ą ju ż lub wkrótce b ę d ą realizowane w przedsi ę biorstwach wielu stolic europejskich (Berlin, Londyn, Pary ż , Rzym i Moskwa), w Azji (Seul, Hong Kong, Singapur i Tokio) oraz na kontynencie ameryka ń skim (San Francisco, Meksyk). Zalety technologii bezstykowej to: trudno ść do sfa ł szowania, szybko ść transakcji, dodatkowe zastosowania, niezawodno ść (por. „Karty bezstykowe – podsumowanie faktów” – dokument opracowany przez Komisj ę Technologii Informacji i Innowacji Mi ę dzynarodowej Unii Transportu Publicznego, t ł umaczenie w Materia ł ach konferencyjnych V Ogólnopolskiej Konferencji „Komunikacja Miejska” – Nowoczesne systemy op ł at w zintegrowanym miejskim i regionalnym transporcie zbiorowym, s. 67 i n.). 6 Warszawska Karta Miejska jako karta z pami ę ciowym uk ł adem elektronicznym z anten ą wpisuje si ę w nurt rozwi ą za ń przysz ł o ś ci. Je ż eli chodzi o stron ę techniczn ą , WKM jest kart ą komunikuj ą c ą si ę z innymi urz ą dzeniami (np. z kasownikiem), bezkontaktowo. Jest ona wykonana zgodnie ze standardem MIFARE® na bazie pami ę ciowego uk ł adu scalonego. Ka ż da karta zawiera unikalny i niezmienny numer identyfikacyjny zaprogramowany na trwale przez producenta uk ł adu pami ę ciowego. Numer ten w postaci jedenastu cyfr (w dwóch grupach: po 3 i 8 cyfr) jest nadrukowany na awersie karty. Karta jest wykonana z tworzywa sztucznego i posiada wymiary jak karty p ł atnicze ID-1 (nominalnie 85,8 x 54 x 0,76 mm). Gwarantowany okres przechowywania zapisanych na niej danych wynosi 10 lat. Prawid ł owo u ż ytkowana ma trwa ł o ść nie mniejsz ą ni ż 10 lat. Odsetek kart wadliwych, na podstawie danych ZTM (bez wliczania przypadków zniszczenia przez u ż ytkownika), kszta ł tuje si ę na poziomie 0,06% (6 usterek na 10 tysi ę cy kart) (por. informacje dost ę pne na stronie internetowej ZTM). WKM mo ż e by ć wykorzystywana jako no ś nik uprawnie ń do innych us ł ug (np. p ł atne parkowanie, wst ę p do kin, muzeów, teatrów). W przypadku kodowania na karcie innych ni ż bilety ZTM us ł ug, za ich kodowanie oraz realizacj ę odpowiada podmiot sprzedaj ą cy us ł ugi. Wgranie innych ni ż bilet ZTM us ł ug nie wyklucza i nie zagra ż a korzystaniu z karty jako no ś nika biletów ZTM. Z ustale ń Prezesa Urz ę du wynika, i ż elektroniczne karty bezstykowe, poza Warszaw ą , zosta ł y wprowadzone tak ż e w Kaliszu, Poznaniu i Radomsku (por. pismo IGKM z dnia 31 pa ź dziernika 2003 r.). W Kaliszu pasa ż er p ł aci za kart ę od 5 do 20 z ł w zale ż no ś ci od typu biletu - posiadanie karty nie jest obowi ą zkowe ( ź ród ł o: www.kla.com.pl). W Poznaniu pasa ż er p ł aci za kart ę imienn ą (ze zdj ę ciem) 8 z ł , za ś za kart ę na okaziciela pasa ż er p ł aci kaucj ę w wysoko ś ci 10 z ł . Przy zwrocie biletu pasa ż er otrzymuje zwrot kaucji, a karta taka mo ż e by ć ponownie wprowadzona do obiegu przez MPK. Pozna ń ska KOM Karta zosta ł a wprowadzona od 1 kwietnia 2003 r. wraz ze zmian ą systemu taryfowego, na mocy którego oferta biletowa na przejazdy komunikacji miejskiej w Poznaniu zosta ł a rozszerzona o bilet elektroniczny, b ę d ą cy no ś nikiem wszystkich biletów okresowych. Nale ż y podkre ś li ć , i ż w Poznaniu dost ę pne s ą w sprzeda ż y papierowe bilety miesi ę czne i 30- dniowe (por. Zbigniew Rusak, „KOM Karta – nowoczesny no ś nik biletów okresowych MPK Pozna ń bazuj ą cy na elektronicznej karcie bezstykowej” w Biuletynie Komunikacji Miejskiej Nr 71, s. 31 i n.; oraz strona internetowa MPK Pozna ń - www.mpk.poznan.pl). W Radomsku pasa ż er p ł aci jednorazowo za kart ę 15 z ł . Karta ta ma charakter portmonetki elektronicznej, z której pobierana jest op ł ata za ka ż dy przejazd. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta sto ł ecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) [przedmiotowa ustawa zast ą pi ł a ustaw ę z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta sto ł ecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.), zgodnie z któr ą Miasto Sto ł eczne stanowi ł o zwi ą zek komunalny w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.)] Miasto Sto ł eczne Warszawa jest gmin ą maj ą c ą status miasta na prawach powiatu. Dzia ł alno ść jednostek samorz ą du terytorialnego podlega rygorom ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. W doktrynie podkre ś la si ę , ż e charakter zada ń samorz ą du terytorialnego oraz specyfika mienia samorz ą dowego nie pozwala uzna ć tych jednostek za 7 przedsi ę biorców w rozumieniu ustawy Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej, pomimo ż e jednostki te uczestnicz ą w obrocie handlowym. Jednak art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów rozszerza zakres podmiotowy ustawy, w łą czaj ą c do kategorii przedsi ę biorców tak ż e m. in. osoby fizyczne, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne niemaj ą ce osobowo ś ci prawnej, organizuj ą ce lub ś wiadcz ą ce us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej (art. 4 pkt 1 lit. a ww. ustawy). Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o samorz ą dzie gminnym, do zada ń w ł asnych gminy nale ż y zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Zadania w ł asne obejmuj ą sprawy m.in. lokalnego transportu zbiorowego (art. 7 ust. 1 pkt 4 tej ustawy). Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o samorz ą dzie gminnym, jako zadania s ł u żą ce zaspokojeniu zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych, stanowi ą zadania u ż yteczno ś ci publicznej. Chocia ż w ustawie brak legalnej definicji poj ę cia u ż yteczno ś ci publicznej, to niew ą tpliwie pewn ą wskazówk ę w tej materii stanowi ć mo ż e przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), na mocy którego gospodarka komunalna obejmuje w szczególno ś ci zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w drodze ś wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych. Wypowiedzi doktryny wskazuj ą , i ż poj ę cie u ż yteczno ś ci publicznej nale ż y okre ś la ć przez pryzmat dóbr i us ł ug zbiorowych (por. E. Modzelewska-W ą chal, „Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz”, Twigger, Warszawa 2002 r., s. 32). Dobra zbiorowe za ś , to „dobra, które s ą niepodzielne, a zarazem wykluczalne, co oznacza, ze jednostka mo ż e z nich korzysta ć nie ograniczaj ą c w korzystaniu jednostek, a równocze ś nie nie mo ż e by ć pozbawiona mo ż liwo ś ci korzystania z nich” (E. Modzelewska-W ą chal, op. cit, s. 32). Sumuj ą c wi ę c przes ł anki wskazane w powo ł anych przepisach nale ż y uzna ć , i ż zaspokajanie potrzeb w zakresie lokalnego transportu zbiorowego jest zadaniem u ż yteczno ś ci publicznej. Tym samym nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż Miasto Sto ł eczne Warszawa organizuj ą c us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, posiada przymiot przedsi ę biorcy w rozumieniu art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Post ę powanie antymonopolowe, podobnie jak ka ż de inne post ę powanie administracyjne, toczy si ę z udzia ł em osób maj ą cych przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do brzmienia tego przepisu stron ą jest ka ż dy, czyjego interesu prawnego lub obowi ą zku dotyczy post ę powanie, lub kto żą da czynno ś ci organu ze wzgl ę du na swój interes prawny lub obowi ą zek. Natomiast zgodnie z art. 86 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stron ą post ę powania jest ka ż dy, kto wnosi o wydanie decyzji w sprawie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę lub wobec kogo zosta ł o wszcz ę te post ę powanie o stosowanie praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę lub naruszenie innych przepisów ustawy. Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów zakazane jest nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców. Nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, którego dotyczy powo ł any wy ż ej przepis, ujawnia si ę na rynku w ł a ś ciwym. Dominacja rynkowa nie wyst ę puje przy tym na rynku pojmowanym ogólnie – w znaczeniu ekonomicznym - rozumianym jako ogó ł stosunków zachodz ą cych pomi ę dzy pomiotami uczestnicz ą cymi w procesach wymiany towarowej. Zatem, to okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego b ę dzie decydowa ł o o tym, czy przedsi ę biorca posiada pozycj ę dominuj ą c ą (por. m. in. wyroki S ą du Antymonopolowego – aktualnie: S ą d Ochrony Konkurencji 8 i Konsumentów – z dnia 26 pa ź dziernika 1994 r., sygn. akt XVII Amr 24/94 oraz z dnia 21 stycznia 1998 r., sygn. akt XVII Ama 55/97). Przez rynek w ł a ś ciwy rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci uznawane s ą przez ich nabywców za substytuty oraz oferowane s ą na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji (art. 4 pkt 8 ww. ustawy). Przy czym przez towary nale ż y rozumie ć zarówno rzeczy, jak i energi ę , papiery warto ś ciowe i inne prawa maj ą tkowe, us ł ugi, a tak ż e roboty budowlane (art. 4 ust. 6 ww. ustawy). W ocenie Prezesa Urz ę du rynkiem w ł a ś ciwym w niniejszej sprawie jest lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie. Dla okre ś lenia ww. rynku w ł a ś ciwego zasadnicze znaczenie ma fakt, i ż oceniane w toku niniejszego post ę powania dzia ł ania Miasta Sto ł ecznego Warszawy dotycz ą tej cz ęś ci jego dzia ł alno ś ci, która zwi ą zana jest z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb lokalnego transportu zbiorowego. Definiuj ą c zatem rynek w uj ę ciu produktowym, nale ż y odnie ść si ę do tej w ł a ś nie sfery aktywno ś ci Miasta. Powo ł ywana ju ż ustawa o samorz ą dzie gminnym nak ł adaj ą c na gminy odpowiedzialno ść za transport zbiorowy na jej terenie, na ł o ż y ł a tak ż e obowi ą zek jego organizacji. Sta ł o si ę to w wyniku wprowadzenia zasad wolnego rynku w dziedzinie us ł ug transportu zbiorowego, które wymusi ł o rozdzielenie organizacji komunikacji zbiorowej od jej realizacji. W konsekwencji, nast ę powa ł y ci ą g ł e zmiany form organizacyjno-prawnych i w ł asno ś ciowych polegaj ą ce na: - komunalizacji maj ą tku realizuj ą cego us ł ugi transportu miejskiego, - komunalizacji zarz ą dzania transportem miejskim, - zmianie organizacji transportu miejskiego – oddzielenie organizacji us ł ug od wykonywania us ł ug, - zmianie form organizacyjno-prawnych podmiotów realizuj ą cych us ł ugi komunalne; - umo ż liwieniu wykonywania us ł ug przez podmioty prywatne. Zmiany te ukszta ł towa ł y system dzia ł aj ą cy na trzech poziomach: - w ł adz gminy – decyzje o znaczeniu strategicznym, - zarz ą dy transportu – zarz ą dzanie i zlecanie, - przewo ź nicy – wykonywanie zleconych us ł ug. Organizacja lokalnego transportu zbiorowego w Warszawie równie ż wpisuje si ę w ów trójelementowy model. Cho ć zasadniczo Miasto realizuje niniejsze zadanie w ł asne przy pomocy jednostki bud ż etowej dzia ł aj ą cej pod nazw ą Zarz ą d Transportu Miejskiego (uchwa ł a Nr XXIII/135/91 Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy z dnia 16 grudnia 1991 r. w sprawie utworzenia jednostki bud ż etowej pod nazw ą Zarz ą d Transportu Miejskiego), to jednak w ł adze lokalne, odpowiedzialne za funkcjonowanie komunikacji miejskiej, okre ś laj ą niezb ę dn ą koncepcj ę obs ł ugi transportowej administrowanego obszaru, pozostawiaj ą c Zarz ą dowi autonomi ę woli jedynie w ś ci ś le okre ś lony zakresie. Miasto Sto ł eczne Warszawa jest czynnikiem podejmuj ą cym newralgiczne decyzje niezb ę dne do funkcjonowania komunikacji miejskiej (dla przyk ł adu mo ż na wskaza ć , i ż to Rada Miasta uchwala Taryf ę przewozow ą ). Maj ą c na wzgl ę dzie zadania Miasta Sto ł ecznego Warszawy w zakresie realizacji zada ń w ł asnych w dziedzinie lokalnego transportu zbiorowego, za uzasadnione nale ż y uzna ć okre ś lenie rynku produktowego wskazane w niniejszej decyzji. Niezb ę dnym elementem rynku w ł a ś ciwego jest tak ż e jego wymiar geograficzny, oznaczaj ą cy konieczno ść wskazania obszaru, na którym warunki konkurencji, maj ą ce zastosowanie do okre ś lonych towarów s ą jednakowe dla wszystkich konkurentów. 9 W wymiarze geograficznym rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego ma charakter lokalny, bowiem istota tych us ł ug sprawia, i ż zaspokajaj ą one potrzeby spo ł eczno ś ci lokalnej. W opinii Prezesa Urz ę du, miasto Warszawa stanowi p ł aszczyzn ę , na której dosz ł o do stosowania praktyki ograniczaj ą cej konkurencj ę , cho ć nale ż y podkre ś li ć , i ż skutek przedmiotowej praktyki ujawnia si ę na ca ł ym obszarze obs ł ugiwanym przez Miasto za po ś rednictwem ZTM, który, poza obszarem administracyjnym Warszawy, obejmuje swym zasi ę giem tak ż e fragmenty gmin podwarszawskich. Uwzgl ę dniaj ą c powy ż sze za rynek w ł a ś ciwy w niniejszej sprawie nale ż y uzna ć lokalny rynek organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie. Nale ż y tak ż e podkre ś li ć , i ż okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego w sprawie nie by ł o okoliczno ś ci ą sporn ą w post ę powaniu. Mo ż liwo ść stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej, uzale ż niona jest od uprzedniego stwierdzenia, i ż przedsi ę biorca posiada na tak okre ś lonym rynku pozycj ę dominuj ą c ą . Ustalaj ą c, czy na tak wyodr ę bnionym rynku Miasto Sto ł eczne Warszawa posiada pozycj ę dominuj ą c ą , nale ż y mie ć na uwadze definicj ę pozycji dominuj ą cej, zawart ą w art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z t ą definicj ą pozycja dominuj ą ca to pozycja przedsi ę biorcy na rynku, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40 %. W przypadku Miasta Sto ł ecznego Warszawy jego pozycj ę rynkow ą , wyznacza okoliczno ść , i ż na mocy ustawy o samorz ą dzie gminnym, posiada wy łą czne uprawnienie do organizowania, a tak ż e prawo do ustalania cenników op ł at za korzystanie z us ł ug przewozowych komunikacji miejskiej. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż a ł o stwierdzi ć , i ż Miasto Sto ł eczne Warszawa posiada pozycj ę dominuj ą c ą na lokalnym rynku organizowania us ł ug przewozowych ś rodkami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie. Nale ż y podkre ś li ć , i ż podobnie jak wyznaczenie rynku w przedmiotowej sprawie, tak ż e posiadanie pozycji dominuj ą cej przez Miasto nie by ł o przez stron ę kwestionowane. A zatem, w przedmiotowym przypadku fakt dominacji rynkowej Miasta jest bezsporny. Przedmiotem niniejszej decyzji jest ocena, czy Miasto Sto ł eczne Warszawa narusza zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, poprzez uzale ż nianie zawarcia umowy przewozu obejmuj ą cej okres 30 - i 90 - dniowy od wykupienia Warszawskiej Karty Miejskiej, b ę d ą cej jedynym dost ę pnym no ś nikiem biletów d ł ugookresowych. W zwi ą zku z powy ż szym nale ż y zauwa ż y ć , i ż istot ą praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę polegaj ą cych na nadu ż ywaniu pozycji dominuj ą cej jest bezprawne zastosowanie (nadu ż ycie) si ł y rynkowej przez jednego lub kilku przedsi ę biorców, prowadz ą ce do ograniczenia samodzielno ś ci innych uczestników rynku oraz wymuszenia uczestnictwa w rynku na zasadach narzuconych, z regu ł y mniej korzystnych, ni ż by to wynika ł o z dzia ł ania nieskr ę powanych mechanizmów rynkowych w warunkach istnienia konkurencji. W tym ś wietle ocenie podlega zarówno tre ść , okoliczno ś ci oraz czas (moment), zaprzestania przez przedsi ę biorc ę dzia ł a ń , mog ą cych stanowi ć przejaw nadu ż ycia pozycji dominuj ą cej. Sam fakt posiadania pozycji dominuj ą cej nie stanowi naruszenia prawa. Bezprawne jest dopiero nadu ż ywanie przez przedsi ę biorców owej pozycji. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów zakazuje nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej na rynku w ł a ś ciwym przez jednego lub kilku przedsi ę biorców, poprzez 10 uzale ż nianie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, niemaj ą cego rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy (art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy). Do uznania praktyki okre ś lonej w tym przepisie za ograniczaj ą c ą konkurencj ę , zachowanie przedsi ę biorcy musi spe ł nia ć łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: 1. dominant rynkowy musi uzale ż nia ć zawarcie umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia, 2. ś wiadczenie to nie ma rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Na mocy art. 16 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe (ustawa z dnia 15 listopada 1984 r.; Dz. U. z 2000 r., Nr 50, poz. 601 ze zm.) „Umow ę przewozu zawiera si ę przez nabycie biletu na przejazd lub spe ł nienie innych okre ś lonych przez przewo ź nika warunków dost ę pu do ś rodka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zaj ę cie miejsca w ś rodku transportowym.” Stosownie za ś do § 1 ust. 3 „Regulaminu przewozu osób i baga ż u r ę cznego pojazdami gminnego transportu zbiorowego w Warszawie” (za łą cznik do uchwa ł y Nr XXXI/420/2001 z dnia 27 lutego 2001 r.) „za zawarcie umowy przewozu uwa ż a si ę zaj ę cie miejsca w tramwaju lub autobusie, a w metrze przekroczenie linii bramek.” A zatem, uwzgl ę dniaj ą c brzmienie powy ż ej wskazanych regulacji, nale ż y stwierdzi ć , i ż samo wykupienie biletu nie stanowi dowodu zawarcia umowy przewozu, a jedynie pe ł ni funkcj ę dokumentu uprawniaj ą cego konsumenta do jej zawarcia. W podobnym tonie wypowiada si ę na ten temat doktryna „W przypadku przewozu gminnym transportem zbiorowym indywidualizacja przewozu nast ę puje dopiero po spe ł nieniu wskazanych w regulaminie przewozu czynno ś ci, jak np. skasowanie biletu” (Albin Kolarski, „ Prawo przewozowe. Komentarz” , Kodeks Sp. z o.o., Warszawa 2002 r., s. 41). Umow ę przewozu konstytuuj ą przepisy Kodeksu cywilnego w art. 774, zgodnie z którym „przewo ź nik zobowi ą zuje si ę w zakresie dzia ł alno ś ci swego przedsi ę biorstwa do przewiezienia za wynagrodzeniem osób lub rzeczy.” Zatem, do elementów przedmiotowo istotnych umowy przewozu nale ż y: ustalenie przedmiotu przewozu i trasy przewozu oraz ustalenie wynagrodzenia za przewóz. Op ł ata za bilet w jest zatem ekwiwalentem przysz ł ego ś wiadczenia us ł ugi przewozu. Na mocy Taryfy przewozowej Rada Miasta Sto ł ecznego Warszawy ustali ł a cen ę za wykupienie WKM w wysoko ś ci 5 z ł . Jak ju ż wskazano, od dnia 1 lipca 2003 r. WKM stanowi jedyny dost ę pny w sprzeda ż y no ś nik biletów d ł ugookresowych 30- i 90-dniowych. Jak wskazuje strona, WKM sama w sobie jest jedynie no ś nikiem i nie zawiera w sobie odp ł atno ś ci za bilet (por. pismo ZTM z dnia 19 grudnia 2002 r.). W opinii Prezesa Urz ę du, konieczno ść ponoszenia przez konsumentów op ł aty za no ś nik biletu w sytuacji zamiaru zawarcia z przewo ź nikiem umowy przewozu obejmuj ą cej okres 30 - i 90 - dniowy, stanowi ś wiadczenie niemaj ą ce rzeczowego ani zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. W przedmiotowej sytuacji mamy bowiem do czynienia z dwoma ró ż nymi umowami: umow ą przewozu oraz umow ą sprzeda ż y (w przypadku WKM). Odbiorcy us ł ug gminnego transportu zbiorowego s ą obowi ą zani do uiszczenia dodatkowej op ł aty za wydanie WKM, która stanowi ą c odr ę bne od op ł aty za us ł ug ę przejazdu ś wiadczenie, jest nieuzasadnionym obci ąż eniem finansowym konsumentów. Zatem, op ł ata która ponosi konsument nabywaj ą c ów no ś nik pozostaje ś wiadczeniem nie zwi ą zanym z op ł at ą za us ł ug ę przewozu. Praktyk ą ograniczaj ą c ą konkurencj ę , o której mowa w art. 8 ust. 2 pkt 4 ustawy jest uzale ż nianie przez przedsi ę biorc ę zawarcia umowy z kontrahentem od przyj ę cia lub spe ł nienia przez niego innego narzuconego z racji posiadania si ł y rynkowej ś wiadczenia 11 o charakterze wi ą zanym, nie zwi ą zanego z przedmiotem umowy. Jak wynika z ww. przepisu uzale ż nienie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę ś wiadczenia wi ą zanego dopuszczalne jest w tych wszystkich przypadkach, gdy ś wiadczenia obu stron pozostaj ą ze sob ą w zwi ą zku rzeczowym lub zwyczajowym. Ustawa nie precyzuje co nale ż y rozumie ć pod poj ę ciem rzeczowego lub zwyczajowego zwi ą zku z przedmiotem umowy. Jednak ż e w pi ś miennictwie antymonopolowym uznaje si ę , i ż zwi ą zek rzeczowy wyst ę puje wtedy, gdy dane ś wiadczenie gwarantuje prawid ł ow ą , zgodn ą z wol ą i oczekiwaniem stron realizacj ę zasadniczej umowy. Uzale ż nianie zawarcia umowy od przyj ę cia lub spe ł nienia przez drug ą stron ę innego ś wiadczenia mo ż e by ć uznane za dopuszczalne, gdy ma oparcie w typowej praktyce rynkowej, pod warunkiem, ż e nie jest to zwyczaj przedsi ę biorcy dominuj ą cego (E. Modzelewska – W ą chal, op.cit., Warszawa 2002 r., s. 110). W przedmiotowej sprawie przepisy reguluj ą ce problematyk ę przewozu nie przewiduj ą na ł o ż enia na konsumentów dodatkowego obowi ą zku w postaci zap ł aty okre ś lonej kwoty za wykupienie no ś nika biletów. Jak ju ż wy ż ej wskazywano, podstawowym obowi ą zkiem podmiotu zawieraj ą cego umow ę przewozu z przewo ź nikiem jest zap ł ata wynagrodzenia za us ł ug ę przewozu. A zatem, sporna op ł ata nie pozostaje w rzeczowym zwi ą zku z umow ą przewozu, która mo ż e zosta ć prawid ł owo zawarta dzi ę ki wniesieniu op ł aty za bilet. Zaakcentowania wymaga równie ż fakt, i ż uzale ż nienie mo ż liwo ś ci zawarcia umowy przewozu od wykupienia bezstykowej karty elektronicznej nie ma oparcia w typowej praktyce rynkowej. Do dnia 30 czerwca 2003 r., dost ę pnym w sprzeda ż y no ś nikiem biletów d ł ugookresowych by ł bowiem tak ż e bilet kartonowy z paskiem magnetycznym. Konsument, wykupuj ą c przedmiotowy bilet nie ponosi ł dodatkowej op ł aty za sam jego no ś nik. Chocia ż wprowadzanie do obiegu WKM rozpocz ę to ju ż oko ł o pa ź dziernika 2001 r., z szacunkowych wylicze ń w skali miesi ą ca (dane za listopad 2002 r.; pismo ZTM z dnia 8 stycznia 2003 r.) wynika, i ż udzia ł biletów z paskiem magnetycznym w ś ród wszystkich sprzedanych biletów d ł ugookresowych stanowi ł 58,4 %. Mimo szeroko zakrojonej akcji promocyjnej WKM, jeszcze w marcu 2003 r., czyli tu ż przed planowanym – zreszt ą kolejnym – ostatecznym wycofaniem biletów z paskiem magnetycznym – ok. 20 % pasa ż erów korzystaj ą cych z biletów d ł ugookresowych, pozostawa ł o nieprzekonanych do kart zbli ż eniowych (por. artyku ł „Sto tysi ę cy nieprzekonanych” opublikowany na ł amach „Gazety Wyborczej” z dnia 5 marca 2003 r.). Definitywne wycofanie biletów z paskiem magnetycznym postawi ł o zatem pasa ż erów przed faktem dokonanym. Chc ą c skorzysta ć z biletów d ł ugookresowych zostali oni zmuszeni do uprzedniego wykupienia WKM. Dodatkowo, nale ż y tak ż e zasygnalizowa ć , i ż w opinii Prezesa Urz ę du, ustalenie op ł aty za WKM nie znajduje uzasadnienia w normatywnym upowa ż nieniu Rady Miasta Sto ł ecznego Warszawy do ustalenia cen urz ę dowych za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdy ż wykupienie WKM nie jest ś wiadczeniem za us ł ug ę przewozu. Z art. 8 ust. 1 ustawy o cenach wynika bowiem, i ż ceny urz ę dowe ustalane przez gmin ę mog ą dotyczy ć jedynie us ł ug przewozowych. W ą tpliwe jest czy ustalanie op ł aty za WKM mo ż na zakwalifikowa ć jako ustalenie ceny urz ę dowej za us ł ugi przewozowe transportu zbiorowego na terenie gminy, gdy ż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o cenach, us ł ug ę okre ś la si ę jako czynno ść ś wiadczon ą odp ł atnie, wymienion ą w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Poniewa ż op ł ata za WKM nie dotyczy us ł ugi przewozowej, brak podstaw do uznania tej op ł aty za cen ę urz ę dow ą w ś wietle art. 8 ustawy o cenach. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nale ż y do dziedziny prawa publicznego. Jako taka chroni interes ogólnospo ł eczny. W ś wietle art. 1 ust. 1 ustawy 12 o ochronie konkurencji i konsumentów „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów.” W czasie post ę powania i przy wydawaniu decyzji Prezes Urz ę du jest tym samym rzecznikiem interesu publicznego. Wynika to równie ż z jego zada ń w strukturze administracji publicznej – m. in. z art. 7 k.p.a. Decyzja administracyjna mo ż e bowiem dotyczy ć nie tylko stron, lecz jej skutki mog ą rozci ą ga ć si ę tak ż e na inne osoby – osoby fizyczne, jednostki organizacyjne (B. Adamiak, J.Borkowski, „Kodeks post ę powania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 1996 r., s. 57). W rozstrzyganych przez Prezesa Urz ę du post ę powaniach zasadnym jest zatem ustalenie, czy nast ą pi ł o naruszenie interesu publicznoprawnego. Interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. Publicznoprawny charakter ustawy oznacza, ż e nie wszystkie zachowania przedsi ę biorców i ich zwi ą zków, nawet formalnie podlegaj ą ce literze prawa, uzasadniaj ą uruchomienie przewidzianych przez ni ą instrumentów. Zgodnie ze stanowiskiem S ą du Najwy ż szego (wyrok z dnia 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98) publicznoprawny charakter ustawy antymonopolowej powoduje, i ż znajduje ona zastosowanie wówczas, gdy jest zagro ż ony lub naruszony interes publiczny, polegaj ą cy na zapewnieniu w ł a ś ciwych warunków funkcjonowania rynku gospodarczego. Rynek taki funkcjonowa ć mo ż e prawid ł owo, gdy zapewniona jest mo ż liwo ść powstania i rozwoju konkurencji. Za zagro ż enie lub naruszenie konkurencji w takim rozumieniu nale ż y uzna ć , zdaniem S ą du, jedynie takie dzia ł ania, które dotykaj ą sfery interesów szerszego kr ę gu uczestników rynku gospodarczego. Poniewa ż do podmiotów funkcjonuj ą cych na rynku nale żą nie tylko przedsi ę biorcy ale i konsumenci, naruszenie tego interesu mo ż e mie ć miejsce, gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą o ochronie konkurencji konsumentów dotkni ę ta jest sfera interesów szerokiego kr ę gu konsumentów. W niniejszej sprawie dowiedziono, i ż Miasto stosuje praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę oddzia ł uj ą c ą w sposób istotny na szeroki kr ą g konsumentów. O naruszeniu interesu publicznego w niniejszej sprawie przes ą dza, i ż kwestionowane tutaj regu ł y odp ł atno ś ci za WKM, s ą stosowane powszechnie i tym samym praktyka ta wymierzona jest w ka ż dego potencjalnego klienta, który chcia ł by skorzysta ć z us ł ug lokalnego transportu zbiorowego wykupuj ą c bilet d ł ugookresowy. Tym samym zasadne by ł o podj ę cie dzia ł a ń przewidzianych w ustawie o ochronie konkurencji i konsumentów dla zapewnienia ochrony uczestnikom rynku. Stosownie do art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du mo ż e na ł o ż y ć , w drodze decyzji, na przedsi ę biorc ę kar ę pieni ęż n ą w wysoko ś ci stanowi ą cej równowarto ść od 1.000 do 5.000.000 euro, jednak nie wi ę kszej ni ż 10% przychodu osi ą gni ę tego przez karanego przedsi ę biorc ę w roku rozliczeniowym poprzedzaj ą cym rok na ł o ż enie kary, je ż eli dopu ś ci ł si ę naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 5, w zakresie niewy łą czonym na podstawie art. 6 i 7, lub naruszenia zakazu okre ś lonego w art. 8 ustawy. Nale ż y podkre ś li ć , i ż sankcja penalna okre ś lona w powo ł anym wy ż ej artykule ma charakter fakultatywny, a zatem, pomimo stwierdzenia naruszenia przez przedsi ę biorc ę zakazu okre ś lonego w art. 5 b ą d ź 8 ww. ustawy, Prezes Urz ę du mo ż e odst ą pi ć od na ł o ż enia na przedsi ę biorc ę kary pieni ęż nej. Odnosz ą c powy ż sze rozwa ż ania do przedmiotowego stanu faktycznego, a przede wszystkim uwzgl ę dniaj ą c fakt, i ż Miasto Sto ł eczne Warszawa zadeklarowa ł o, ż e projektowana Taryfa przewozowa nie b ę dzie przewidywa ć konieczno ś ci wnoszenia op ł aty za 13 Warszawsk ą Kart ę Miejsk ą , Prezes Urz ę du zadecydowa ł o odst ą pieniu od na ł o ż enia kary pieni ęż nej na Miasto Sto ł eczne Warszawa. Maj ą c powy ż sze na wzgl ę dzie, orzeczono jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem niniejszej Delegatury. Otrzymuje: Urz ą d Miasta Sto ł ecznego Warszawy Pl. Bankowy 3/5 00-950 Warszawa 14