RWR-33/2004

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA WE WROC Ł AWIU 50-413 Wroc ł aw, ul. Walo ń ska 3-5 tel.(071)344 65 87, (071)34 05 920, fax (071)34 05 922 e-mail: wroclaw@uokik.gov.pl Przeprowadzone post ę powanie ze skargi konsumentki na dzia ł alno ść Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych (sygn. akt RWR 053-8/04/WS) potwierdzi ł o, i ż Zarz ą d Miasta podj ął uchwa łę ustalaj ą c ą op ł aty na terenie cmentarzy komunalnych we Wroc ł awiu. Jednym z RWR 411 - 27/04/WS Wroc ł aw, 09 .11.2004 r. Decyzja RWR 33/2004 Na podstawie : art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. Nr 86, poz. 804 ze zm.), oraz stosowanie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18, poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Wroc ł aw - Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu, - dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 6 ww ustawy praktyk ę , polegaj ą c ą na nadu ż yciu przez Gmin ę Wroc ł aw - Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu pozycji dominuj ą cej na rynku us ł ug cmentarnych na cmentarzach komunalnych we Wroc ł awiu, poprzez narzucanie uci ąż liwych warunków umów przynosz ą cych jej nieuzasadnione korzy ś ci, w nast ę pstwie stosowania odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty za tzw. przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu na okres lat 10, w przypadku wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu i nakazuje zaniechanie jej stosowania. Uzasadnienie 1. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej „organem antymonopolowym”, uzyska ł w pierwszej po ł owie 2004 r. informacje o mo ż liwo ś ci naruszenia przez Gmin ę Wroc ł aw, dzia ł aj ą c ą poprzez Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu, ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, zwanej dalej „ustaw ą o ochronie (…)”. W szczególno ś ci zarzuty dotyczy ł y stosowania odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty za tzw. przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu na okres lat 10, w przypadku wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu. 2 ostanowie ń uchwa ł y by ł o ustalenie, i ż w razie ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich mu nieuzasadnione korzy ś ci, w nast ę pstwie tosowania odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty za tzw. przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu na okres zcz ą tków ludzkich przed rminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu (k.1) dnia 12 ierpnia 1996 r. w sprawie nadania statutu Zarz ą dowi Cmentarzy Komunalnych, Zarz ą d onuje odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty na skutek podj ę cia przez rgany Gminy stosownych uchwa ł , nie wnikaj ą c w motywacj ę , jakimi organy te si ę ie komunalnych dnostek organizacyjnych nie posiadaj ą cych osobowo ś ci prawnej dysponuj ą kierownicy ego przez Zarz ą d. Do czynno ś ci rzekraczaj ą cych zakres pe ł nomocnictwa wymagana jest zgoda Zarz ą du p przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu, dysponent grobu traci prawo do niego bez jakichkolwiek odszkodowa ń . 1.1. W zwi ą zku z powy ż szym Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, postanowieniem nr 99/04 z dnia 23 czerwca 2004 r. wszcz ął z urz ę du post ę powanie administracyjne przeciwko Zarz ą dowi Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu, pod zarzutem nadu ż ycia przez Zarz ą d pozycji dominuj ą cej na rynku organizacji us ł ug cmentarnych na cmentarzach komunalnych we Wroc ł awiu, poprzez narzucanie uci ąż liwych warunków umów przynosz ą cych s lat 10, w przypadku wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub s te co mog ł o narusza ć art. 8 ust. 2 pkt 6 powo ł anej wy ż ej ustawy. Postanowieniem nr 114/04 z dnia 15 lipca 2004 r. dokonano z urz ę du zmiany oznaczenia strony post ę powania (k.67). Zmiana postanowienia nr 99/04 nast ą pi ł a w ten sposób, i ż w miejsce oznaczenia strony, przeciwko której prowadzone jest post ę powanie, okre ś lonej jako „Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu”, wpisano prawid ł owe oznaczenie tj. „Gmina Wroc ł aw - Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych we Wroc ł awiu”. Powy ż sze spowodowane zosta ł o faktem, i ż zgodnie z § 1 Statutu Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych stanowi ą cego za łą cznik do uchwa ł y nr 640/96 Zarz ą du Miasta Wroc ł awia z s Cmentarzy Komunalnych jest jednostk ą organizacyjn ą Gminy Wroc ł aw. Wobec powy ż szego, nale ż a ł o dokona ć prawid ł owego oznaczenia strony post ę powania. 1.2. W odpowiedzi na stawiane zarzuty Prezydent Wroc ł awia pismem z dnia 28 lipca 2004 r. wskaza ł , i ż osob ą uprawnion ą do reprezentowania strony jest Dyrektor Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych (k. 70). Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych w pi ś mie z dnia 6 lipca 2004 r. potwierdzi ł fakt utraty przez dysponenta grobu prawa do zwrotu cz ęś ci op ł aty, w razie dokonania ekshumacji przed up ł ywem terminu wa ż no ś ci grobu. Ponadto Zarz ą d wskaza ł , i ż dok o kierowa ł y. Zarz ą d potwierdzi ł tak ż e, i ż zarz ą dza wszystkimi cmentarzami komunalnymi we Wroc ł awiu (k. 4-6). 2. Przeprowadzone przez organ antymonopolowy post ę powanie dowodowe pozwoli ł o na ustalenie nast ę puj ą cego stanu faktycznego: 2.1. Uczestnik post ę powania jest gmin ą . Swoje zadania wykonuje za po ś rednictwem Rady i Zarz ą du. Rada jest organem stanowi ą cym i kontrolnym Miasta, natomiast Zarz ą d jest organem wykonawczym Miasta. Zarz ą d swoje zadania wykonuje przy pomocy m.in. miejskich jednostek organizacyjnych. Mieniem pozostaj ą cym w zarz ą dz je tych jednostek na podstawie pe ł nomocnictwa udzielon p dowód – Statut Wroc ł awia k. 8-28. 3 t Zarz ą d Cmentarzy iny w zakresie zaspokajania zbiorowych ko ż etowego. Przedmiotem dzia ł ania Zarz ą du jest : ) i rozszerzaniem cmentarzy komunalnych, i, manie w nale ż ytym stanie technicznym budynków i budowli znajduj ą cych si ę na ch, – porz ą dkowym terenu cmentarzy wraz z dstaw ę do pochowania owanie wniosków oraz wyra ż anie zgody na wykonanie ekshumacji i na odzinnych, at wynikaj ą cych z uchwa ł Zarz ą du Miasta, ch : wywanie projektów regulaminu organizacyjnego i innych wewn ę trznych aktów ranych przez administracj ę cmentarzy op ł at oraz nale ż no ś ci ynikaj ą cych z uchwa ł Zarz ą du Miasta , h us ł ug : spopielanie zw ł ok Nr 640/96 k. 30, statut Zarz ą du Cmentarzy k. 31 – 37. tarzy Komunalnych zarz ą dza sze ś cioma cmentarzami komunalnymi na ia. S ą to cmentarze : ce Paw ł owice Jednym z zada ń Gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz ą dowej dotycz ą cych cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym – j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). 2.2. Jedn ą z jednostek organizacyjnych Gminy Wroc ł aw jes Komunalnych. Zarz ą d realizuje zadania Gm potrzeb wspólnoty samorz ą dowej dotycz ą cych cmentarzy komunalnych. Zarz ą d ja jednostka organizacyjna Gminy nie posiada osobowo ś ci prawnej i dzia ł a w formie zak ł adu bud a) w zakresie zarz ą dzania cmentarzami m.in. - prace zwi ą zane z zak ł adaniem (koncepcje - wyznaczanie nowych pól grzebalnych wed ł ug opracowanego planu zagospodarowania cmentarza, - ustalanie kwater i oznaczanie pól grzebalnych, - nadzór nad wykonywaniem ekshumacj - utrzy terenie cmentarzy komunalny - utrzymanie w nale ż ytym stanie estetyczno piel ę gnacj ą znajduj ą cej si ę tam zieleni, - inne b) w zakresie administracji : - prowadzenie wieczystych ksi ą g zmar ł ych, - przyjmowanie i parafowanie dokumentów stanowi ą cych po zmar ł ych na terenie cmentarza, - opini wykonywanie pochówków w grobach r - ustalanie op ł at obowi ą zuj ą cych na cmentarzach komunalnych, - pobieranie op ł - inne, c) w zakresie spraw organizacyjny - opraco normatywnych, - zawieranie umów lub porozumie ń na najem i dzier ż aw ę mienia znajduj ą cego si ę na terenie cmentarzy komunalnych, - inne, d) w zakresie spraw finansowych : - rozliczanie pobie w - inne, e) w zakresie ś wiadczonyc - dowód – uchwa ł a Zarz ą du Miasta Komunalnych Zarz ą d Cmen terenie Wroc ł aw - Osobowi - Grabiszyn - - Jerzmanowo 4 Le ś nica .3.W dniu 29 pa ź dziernika 2002 r. Zarz ą d Miasta Wroc ł awia, na podstawie p j ął u rz komunalnych we Wroc ł awiu. W § 4 pne 20 lat licz ą c od daty wykonania ostatniego przed ch m jsca r erwo a nast ę pne 20 lat pod arunkiem, ż e spe ł niane s ą warunki umo ż liwiaj ą ce wykonanie w tym miejscu ednocze ś nie Uchwa ł a Nr 1873/02 stanowi w § 6 ust. 4, i ż „ W przypadku ekshumacji minem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu, dysponent robu traci prawo do zwalnianego miejsca grzebalnego bez uzyskania odszkodowa ń ”. .4. Zgodnie z § 6 ust. 4 Uchwa ł y Nr 1873/02 Zarz ą d nie dokonuje zwrotu cz ęś ci op ł aty j ekshumacji zw ł ok lub cz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu. W przypadku wniosku Zarz ą k. 4- ta o sygn. RWR 053-8/04/WS. 3 r. nia pca 2004 r. na cmentarzach komunalnych dokonano 215 ym na cmentarzu : Paw ł owice - 2 - - Psie Pole dowód – pismo Zarz ą du k. 4, notatka k. 16 akt o sygn. RWR 053-8/04/WS. 2 upowa ż nienia udzielonego przez Rad ę Gminy, od chwa łę Nr 1873/02 w sprawie ustalenia op ł at obowi ą zuj ą cych na terenie cmenta y ust. 1 uchwa ł y Zarz ą d ustali ł m.in. op ł aty „za przed ł u ż enie wa ż no ś ci”: 1) grobu ziemnego zwyk ł ego na nast ę pne 20 lat - 450 z ł 2) grobu ziemnego zwyk ł ego na nast ę pne 10 lat - 230 z ł 3) grobu g łę binowego na nast ę pne 20 lat licz ą c od daty wykonania ostatniego pochówku - 780 z ł 4) grobu g łę binowego na nast ę pne 10 lat licz ą c od daty wykonania ostatniego pochówku - 510 z ł 5) grobu ziemnego rodzinnego na nast ę pochówku - 970 z ł 6) grobu ziemnego rodzinnego na nast ę pne 10 lat licz ą c od daty wykonania ostatniego pochówku - 550 z ł 7) grobu dziecinnego na nast ę pne 20 lat - 230 z ł 8) wykupionego w latach po ni ie ez wego n w przysz ł o ś ciowego pochówku - 500 z ł 9) grobu ziemnego urnowego na nast ę pne 20 lat, licz ą c od daty wykonania ostatniego pochówku urny z prochami - 220 z ł J zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed ter g Uchwa ł a wesz ł a w ż ycie z dniem 2 stycznia 2003 r. dowód – uchwa ł a Nr 1873/02 k. 50-55. 2 za tzw. przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu, w przypadku wcze ś niejsze sz dysponenta grobu o zwrot op ł aty w takiej sytuacji, Zarz ą d odmawia jego uwzgl ę dnienia dowód – pismo du 6, ak Od 1 stycznia 200 do d 6 li ekshumacji, w t - Osobowice - 150 - Grabiszyn - 40 - - Jerzmanowo - 5 - Le ś nica - 10 - Psie Pole - 8 5 unkowej cz ęś ci op ł aty, onadto dysponent traci ł prawo do dysponowania grobem. Po dokonaniu ekshumacji by ł o ustalenie, czy na cmentarzach komunalnych w najwi ę kszych miastach i a. 11 spo ś ród nich stosuje si ę zwrot op ł aty lub inny rodzaj ekwiwalentu w w ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem ż no ś ci grobu.. W szczególno ś ci zwrot op ł aty proporcjonalnej do czasu stania miejsca obowi ą zuje na cmentarzach komunalnych w 9 miastach, tj. : za wyj. grobów ziemnych), , Elbl ą gu, Olsztynie, iastach stosuje si ę zamiast zwrotu op ł aty inne, alternatywne rodzaje na jest dzier ż awa na miejsce, do którego zw ł oki zosta ł y rzeniesione, u ekshumowania zw ł ok do innego grobu, przed up ł ywem rminu wyga ś ni ę cia, prawo do grobu nadal utrzymuje osoba, która op ł aci ł a miejsce, powy ż szego badania wynika zatem, i ż 68,75 % spo ś ród poddanych badaniu miast ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed rminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu. W ż adnym z powy ż szych przypadków nie dokonano zwrotu stos p Zarz ą d przeznacza zwolnione miejsca do ponownego u ż ytku, pobieraj ą c od nowych dysponentów tego miejsca stosowne op ł aty cmentarne dowód – pisma Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych k. 4-6 i k.151. 2.5. Celem wszechstronnego wyja ś nienia stanu faktycznego sprawy, organ antymonopolowy przeprowadzi ł ogólnopolskie badanie rynkowe w sprawie. Jego przedmiotem na terenie Polski istnieje mo ż liwo ść zwrotu cz ęś ci op ł aty w przypadku wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu.. Badaniem obj ę to 16 miast. S ą to : Szczecin, Gda ń sk, Gdynia, Koszalin, Katowice, Ł ód ź , Kraków, Rzeszów, Lublin, Bydgoszcz, Elbl ą g, W ł oc ł awek, Olsztyn, Toru ń , Pozna ń Warszaw Ustalono, i ż w wypadku wcze ś niejszej ekshumacji z wyga ś ni ę cia wa niewykorzy - Ł odzi, - Rzeszowie, - Lublinie ( - Bydgoszczy - - W ł oc ł awku, - - Toruniu, - Warszawie dowód – pisma k. 89, 107-108, 113-119, 121-125, 153-175, 177-198. W dwóch m ś wiadcze ń wzajemnych. S ą to nast ę puj ą ce przypadki : - w Koszalinie w przypadku ekshumowania zw ł ok do innego grobu, przed up ł ywem terminu wyga ś ni ę cia, przed ł u ż o p - w Katowicach w przypadk te „ bowiem zgodnie z przepisami dot. cmentarnictwa, nabyte raz prawo do grobu mo ż e by ć utrzymywane minimum 20 lat ” dowód – pisma k. 75, k. 87. Z stosuje na cmentarzach komunalnych cz ęś ciowy zwrot op ł aty lub inny rodzaj ekwiwalentu w wypadku wcze ś niejszej te 6 nno by ć uprzednie stwierdzenie, ż e zosta ł naruszony interes py, czy tym bardziej interesu dywidualnego podmiotu. wyroku z dnia 26.02.2004 r. (sygn. III interesie stron stosunków umownych. Odmiennie ni ż to ma miejsce w post ę powaniu cywilnym ukierunkowanym 3. Maj ą c na uwadze zebrany materia ł dowodowy, organ ochrony konkurencji i konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje : 3.1. Przede wszystkim rozwa ż enia wymaga, czy w sprawie niniejszej naruszony zosta ł interes publicznoprawny. Zgodnie z celem ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, zwanej dalej „ustaw ą antymonopolow ą ”, opisanym w art. 1 ust. 1 „ustawa okre ś la warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsi ę biorców i konsumentów ”. Tak okre ś lony cel ustawy pozwala przyj ąć , i ż ma ona charakter publiczny i s ł u ż y ochronie ogólnospo ł ecznego interesu. Powy ż sze przes ą dza o wy łą czeniu mo ż liwo ś ci podejmowania przez organ antymonopolowy dzia ł a ń w celu ochrony interesów indywidualnych. Tak ą interpretacj ę potwierdza orzecznictwo S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (d. S ą du Antymonopolowego). W wyroku z dnia 28.05.2001 (sygn. akt XVII Ama 82/00) s ą d stwierdzi ł , ze “ post ę powanie antymonopolowe nie mo ż e dotyczy ć spraw jednostkowych ”. Podobnie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 4.07.2001 (sygn. akt XVII Ama 108/00) s ą d antymonopolowy zaj ął stanowisko, ż e: “ interes publiczny w post ę powaniu administracyjnym nie jest poj ę ciem jednolitym i sta ł ym. W ka ż dej sprawie winien by ć on ustalony i konkretyzowany. Organ administracji - Prezes Urz ę du winien by ć w toku i przy wydawaniu decyzji rzecznikiem tego interesu, albowiem wynika to z jego zada ń w strukturze administracji publicznej - art. 7 k.p.a. Publiczny znaczy dotycz ą cy ogó ł u, dostrze ż ony przez nie okre ś lon ą z góry liczb ę osób, a nie jednostki, czy te ż okre ś lon ą grup ę . A zatem podstaw ą do zastosowania przez Prezesa Urz ę du przepisów ustawy antymonopolowej wi publicznoprawny, a nie wy łą cznie interes prawny jednostki, czy grupy ”. Podobnie na temat interesu publicznego wypowiada si ę S ą d Antymonopolowy w dwóch kolejnych wyrokach: z dnia 30.05.2001 r. (sygn. akt XVII Ama 80/00) i z dnia 6.06.2001 (sygn. akt XVII Ama 78/00), gdzie wyra ź nie podkre ś la poj ę cie interesu publicznego jako “ dotycz ą cego ogó ł u ” a nie tylko okre ś lonej gru in Takie stanowisko wyrazi ł równie ż S ą d Najwy ż szy, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 29.05.2001 r. (sygn. I CKN 1217/98) stwierdzi ł , ż e “ ustawa antymonopolowa ma charakter publicznoprawny, zatem jej celem jest s ł u ż enie interesom publicznym. Ingeruje, gdy w wyniku pewnych ogólnych zjawisk zagro ż ona jest sama instytucja konkurencji. Nie odnosi si ę do ochrony roszcze ń indywidualnych (...)”. Niemniej jednak, S ą d Najwy ż szy w uzasadnieniu SK 2/04) stwierdzi ł , ż e naruszenie indywidualnego interesu nie wyklucza dopuszczalno ś ci równoczesnego uznania, ż e dochodzi do naruszenia interesu zbiorowego ,, je ż eli indywidualne pogwa ł cenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów mog ł oby w jakikolwiek sposób prowadzi ć do ustanowienia lub utrwalenia monopolistycznych praktyk rynkowych, które wywo ł uj ą lub mog ą wywo ł a ć zakazane skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”. Nale ż y zatem stwierdzi ć , ż e nie ka ż de naruszenie prawa w stosunkach cywilno-prawnych kwalifikuje spraw ę do post ę powania w trybie ww. ustawy. Zawsze decyduje o tym naruszenie przez przedsi ę biorc ę , w nast ę pstwie stosowania praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę , interesu publicznoprawnego. Ochrona wolnej konkurencji dokonuje si ę bowiem w interesie publicznym - a wi ę c co do zasady - nie w na ochrone praw podmiotowych stron, post ę powanie w trybie ustawy antymonopolowej ma za swój przedmiot ochron ę interesu publicznoprawnego, a wi ę c ma to miejsce wtedy, 7 a ż no ś ci grobu. Powy ż sze dzia ł anie Gminy, maj ą ce woje ź ród ł o w Uchwale Nr 1873/02 Zarz ą du, narusza potencjalnie interesy t ę powanie antymonopolowe niew ą tpliwie toczy si ę w interesie ej okre ś la, i ż praktyk ą monopolistyczn ą inuj ą cej na rynku poprzez narzucanie uci ąż liwych zedsi ę biorcy narzucaj ą cemu te warunki ust. 2 pkt 6 spe ł nione by ć usz ą nast ę puj ą ce przes ł anki : c ę w rozumieniu przepisów ustawy z 49, poz. 509, Nr 67, poz. 679, dze wiadczenia us ł ug powszechnie dost ę pnych. Zaspokajanie potrzeb ludno ś ci w zakresie s przedsi ę biorcy w rozumieniu ustawy o chronie (…), gdy ż organizuje i ś wiadczy us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej w gdy skutkami dzia ł a ń sprzecznych z ustaw ą dotkni ę ty jest szerszy kr ą g uczestników rynku, b ą d ź gdy wywo ł uj ą one inne niekorzystne zjawiska na rynku wymagaj ą ce ingerencji ze strony organów dzia ł aj ą cych w trybie tej ustawy. W niniejszej sprawie post ę powanie dotyczy powszechnego stosowania odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty za tzw. przed ł u ż enie w s nieoznaczonego kr ę gu adresatów – dysponentów grobów na cmentarzach komunalnych we Wroc ł awiu. Oznacza to, i ż do prowadzonej przed Prezesem UOKiK sprawy maj ą zastosowanie przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powy ż szego, niniejsze pos publicznym a nie w indywidualnym. 3.2. Art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy antymonopolow jest nadu ż ywanie pozycji dom warunków umów, przynosz ą cych pr nieuzasadnione korzy ś ci. Do stwierdzenia zatem praktyki monopolistycznej z art. 8 m - podmiot j ą stosuj ą cy musi by ć przedsi ę biorc ą , - posiada ć pozycj ę dominuj ą c ą , - narzuca ć warunki umów kontrahentowi, - uci ąż liwy charakter tych warunków umów, - osi ą ganie nieuzasadnionych korzy ś ci przez przedsi ę biorc ę . 3.3. Definicja legalna poj ę cia „ przedsi ę biorca ” zawarta jest w art. 4 ustawy o ochronie (…). Zgodnie z pkt. 1 lit. a) powo ł anego artyku ł u, ilekro ć w ustawie jest mowa o „przedsi ę biorcy” - rozumie si ę przez to przedsi ę bior dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo dzia ł alno ś ci gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z 2000 r. Nr 86, poz. 958 i Nr 114, poz. 1193, z 2001 r. Nr Nr 102, poz. 1115 i Nr 147, poz. 1643 oraz z 2002 r. Nr 1, poz. 2, Nr 115, poz. 995 i Nr 130, poz. 1112), a tak ż e m.in. osob ę prawn ą organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Zadania Gminy okre ś la zasadniczo ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednym z zada ń Gminy wymienionych w powo ł anej wy ż ej ustawie, jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorz ą dowej dotycz ą cych cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13). Uszczegó ł owienie obowi ą zków gmin w tym zakresie zawiera z kolei ustawa z dnia 31 maja 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.). Uzna ć nale ż y, i ż powy ż sze zadanie ma charakter organizowania i ś wiadczenia us ł ug o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej. Powy ż szy wniosek wynika z normy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( Dz.U. z 1997 r., Nr 9, poz. 4 ze zm.). Zgodnie z powo ł anym przepisem gospodarka komunalna obejmuje w szczególno ś ci zadania o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej , których celem jest bie żą ce i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludno ś ci w dro ś cmentarzy komunalnych spe ł nia zatem definicj ę „ zada ń o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej ” – a skoro tak, Gmina posiada statu o 8 …). Zgodnie z powo ł anym przepisem pod tym poj ę ciem rozumie si ę pozycj ę znawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na tórym, ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, tu, panuj ą zbli ż one arunki konkurencji. Na rynek w ł a ś ciwy sk ł ada si ę zatem rynek w uj ę ciu produktowym cmentarza wynikaj ą z przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o ) us ł ugi pogrzebowe zwi ą zane z chowaniem zmar ł ych; sk ł adaj ą si ę na nie m.in. owy ż szy podzia ł znajduje swoje pe ł ne odzwierciedlenie w orzecznictwie organów ntymonopolowych administracyjnych i s ą dowych (vide : wyrok S ą du i in.). zakresie prowadzenia cmentarzy komunalnych. Zadanie powy ż sze Gmina wype ł nia poprzez swoj ą jednostk ę organizacyjn ą w postaci Zarz ą du Cmentarzy Komunalnych. Skoro tak, to uzna ć nale ż y, i ż pierwsza z przes ł anek zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie (…) zosta ł a spe ł niona. 3.4. Definicj ę legaln ą poj ę cia „ pozycja dominuj ą ca ” zawiera art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie ( przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. Niezb ę dna zatem do ustalenia pozycji przedsi ę biorcy na rynku jest okre ś lenie tzw. rynku w ł a ś ciwego w sprawie. Wed ł ug art. 4 pkt 8 ustawy o ochronie (…) pod poj ę ciem rynku w ł a ś ciwego rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na ich przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą u k preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transpor w oraz rynek w uj ę ciu geograficznym. Okre ś lenie rynku w ł a ś ciwego w sprawie wymaga jednak wcze ś niejszego odniesienia si ę do rodzaju us ł ug zwi ą zanych z chowaniem zmar ł ych. Us ł ugi zwi ą zane z chowaniem zmar ł ych dziel ą si ę co do zasady na : a) us ł ugi cmentarne zwi ą zane z utrzymaniem cmentarza komunalnego i zarz ą dzania nim; czynno ś ci zarz ą dcy cmentarzach i chowaniu zmar ł ych; obejmuj ą takie dzia ł ania jak utrzymanie i wyposa ż enie cmentarza w urz ą dzenia cmentarne, utrzymanie cmentarza jako terenu zielonego, utrzymanie na nim ł adu i porz ą dku, urz ą dzenie cmentarza wed ł ug planu zagospodarowania, nadzór nad korzystaniem z cmentarza, w tym zak ł adanie grobów, pochówkiem i ekshumacja; rynek us ł ug cmentarnych co do zasady nie jest rynkiem konkurencyjnym, b przygotowanie zw ł ok do pochówku, przygotowanie miejsca pochówku, wykopanie grobu, transport i pochówek zw ł ok z asyst ą pogrzebow ą , uformowania grobu, ekshumacja zw ł ok i szcz ą tków ludzkich, us ł uga spopielenia zw ł ok (ten ostatni rodzaj us ł ug pogrzebowych dopiero powstaje); rynek us ł ug pogrzebowych jest w pe ł ni rynkiem konkurencyjnym. P a Antymonopolowego z 14.06.1995 r., sygn. akt XVII Amr 11/95; wyrok S ą du Antymonopolowego z 14.07.1999 r. sygn. akt XVII Ama 28/99; wyrok S ą du Antymonopolowego z 25.09.2000 r. sygn. akt XVII Ama 76/99; wyrok S ą du Antymonopolowego z 28.01.2002 r. sygn. akt XVII Ama 28/01 Zatem w zakresie us ł ug zwi ą zanych z chowaniem zmar ł ych wyodr ę bnia si ę dwa rynki produktowe : rynek us ł ug cmentarnych i rynek us ł ug pogrzebowych. Wypada stwierdzi ć , 9 jonuje na rynku us ł ug cmentarnych. Na rynku tym posiada on monopol rawny i nie spotyka si ę z konkurencj ą . Tak wi ę c rynkiem w ł a ś ciwym w uj ę ciu mentarzach komunalnych na terenie jest zatem rynek us ł ug cmentarnych na cmentarzach komunalnych e Wroc ł awiu. tawy o ochronie osta ł a w spe ł niona. uczestnik funkcjonuje bezpo ś rednio równie ż ezpiecze ń Spo ł ecznych (uchwa ł a z dnia 26 wrze ś nia atem stwierdzi ć nale ż y, i ż wniesienie op ł aty powoduje nawi ą zanie (czy te ż raczej u ntymonopolowego oraz akt sprawy o sygn. RWR 053-8/04/WS – wysoko ść op ł at i ew. i ż us ł ugi te s ą „towarem” w rozumieniu ustawy o ochronie (…), zgodnie bowiem z art. 4 pkt 6 tej ż e ustawy przez „towary” rozumie si ę równie ż us ł ugi. Uczestnik funkc p produktowym jest w sprawie niniejszej rynek us ł ug cmentarnych. Z uwagi na fakt, i ż post ę powanie dotyczy us ł ug cmentarnych na c Wroc ł awia, rynkiem w uj ę ciu geograficznym jest obszar Wroc ł awia. Rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie w Uczestnik na tak zakre ś lonym rynku posiada pozycj ę dominuj ą c ą , gdy ż posiada na nim monopol prawny i nie spotyka si ę z konkurencj ą . Zatem druga z przes ł anek zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 us z Jedynie dla porz ą dku wspomnie ć nale ż y, i ż w niewielkim zakresie na rynku us ł ug pogrzebowych (poprzez fakt ś wiadczenia us ł ug spopielenia zw ł ok) oraz wywiera po ś redni wp ł yw na ww rynek. Rynek us ł ug pogrzebowych nie jest jednak rynkiem w ł a ś ciwym w sprawie niniejszej. 3.5. Odno ś nie trzeciej przes ł anki, tj. narzucania warunków umów, stwierdzi ć nale ż y, i ż przes ł anka ta zosta ł a w sprawie spe ł niona. Rozwa ż enia wymaga w pierwszej kolejno ś ci, czy w sprawie w ogóle zwierane s ą – na tle uiszczania op ł at za przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu – umowy cywilnoprawne. Przede wszystkim wskaza ć nale ż y, i ż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmar ł ych grób nie mo ż e by ć u ż yty do ponownego chowania przed up ł ywem lat 20. Z kolei ust. 2 powo ł anego artyku ł u stanowi, i ż po up ł ywie lat 20 ponowne u ż ycie grobu do chowania nie mo ż e nast ą pi ć , je ż eli jakakolwiek osoba zg ł osi zastrze ż enie przeciw temu i ui ś ci op ł at ę , przewidzian ą za pochowanie zw ł ok (jest to powszechnie nazywane „przed ł u ż eniem wa ż no ś ci grobu”). Zastrze ż enie to ma skutek na dalszych lat 20 i mo ż e by ć odnowione. Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż fakt uiszczenia op ł aty powoduje nawi ą zanie umowy cywilnoprawnej pomi ę dzy dysponentem grobu a zarz ą dc ą cmentarza (tj. uczestnikiem) dotycz ą cej korzystania przez dysponenta grobu z cmentarza komunalnego. Wypada w tej mierze powo ł a ć np. pogl ą d wyra ż ony przez S ą d Najwy ż szy – Izba Administracyjna, Pracy i Ub 1995 r. sygn. akt III AZP 22/95), zgodnie z którym uchwa ł a rady gminy (w sprawie niniejszej Rada Gminy przekaza ł a stosowne upowa ż nienie do wydania uchwa ł y Zarz ą dowi Gminy) „ jest ofert ą do zawarcia umowy i stanowi propozycj ę wysoko ś ci op ł at za us ł ugi zwi ą zane z pochowaniem zw ł ok Mo ż e zatem by ć przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych ju ż umów cywilnoprawnych z przysz ł ymi posiadaczami grobów ”. Z przed ł u ż enie) umowy dot. korzystania z cmentarza i przechowania zw ł ok. Umowa ta jest narzucana, gdy ż jak wynika to z korespondencji uczestnika kierowanej do organ a mo ż liwo ść ich zwrotu nie podlega negocjacjom. Jest to op ł ata cennikowa ustalana uchwa łą Zarz ą du Miasta. Wobec powy ż szego stwierdzi ć nale ż y, i ż trzecia przes ł anka zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie (…),tj. narzucania warunków umów, zosta ł a spe ł niona. 10 biektywnych ( Stanis ł aw Gronowski, Ustawa ). tj. w tj. uci ąż liwo ść warunków umów, zosta ł a spe ł niona. oda ć nale ż y, i ż uci ąż liwo ść warunków umowy mo ż e by ć równie ż rozpatrywana w wszechnie przyj ę tych w stosunkach danego ca ł o ść op ł aty, ale tak ż e prawo do 3.6. Za uci ąż liwy warunek umowy, zgodnie z ukszta ł towanym dot ą d orzecznictwem i doktryn ą , nale ż y uzna ć ka ż dy warunek oznaczaj ą cy dla jednej ze stron umowy ci ęż ar wi ę kszy od powszechnie przyj ę tych w stosunkach danego rodzaju. Ustalenia te powinny by ć dokonywane wed ł ug kryteriów o antymonopolowa. Komentarz; Wydawnictwo C.H. Beck 1996 r. s.135 ). Nale ż a ł oby tutaj w szczególno ś ci rozwa ż y ć , czy w hipotetycznej sytuacji istnienia wolnej konkurencji, i tym samym swobody kszta ł towania przez obie strony tre ś ci umowy, przedsi ę biorca by ł by w stanie wynegocjowa ć kwestionowane postanowienie umowy (Stanis ł aw Gronowski, Polskie Prawo Antymonopolowe, zarys wyk ł adu, Wydawnictwo Zrzeszenia Prawników Polskich, Warszawa 1998, s. 146-147 Organ antymonopolowy uznaje w warunkach niniejszej sprawy, i ż równie ż ta przes ł anka zosta ł a spe ł niona. Przeprowadzone badanie rynkowe wykaza ł y, i ż powszechnie, zdecydowanej wi ę kszo ś ci obj ę tych badaniem miast, stosowany jest cz ęś ciowy zwrot op ł aty lub inny rodzaj ekwiwalentu w wypadku wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu (powy ż sze dotyczy 68,75 % poddanych badaniu miast). W tej sytuacji stwierdzi ć nale ż y, i ż czwarta przes ł anka zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie (…), D odniesieniu do wzajemnych relacji ekwiwalentno ś ci ś wiadcze ń i oznacza ć narzucanie warunku umowy o charakterze nieekwiwalentnym. Ten rodzaj uci ąż liwo ś ci ma miejsce w sprawie niniejszej, gdy ż dysponent grobu w razie wcze ś niejszej ekshumacji zmuszony jest ponosi ć op ł at ę bez uzyskania od uczestnika post ę powania ekwiwalentu w postaci prawa do miejsca grzebalnego. 3.7. Osi ą gane przez dominuj ą cego przedsi ę biorc ę nieuzasadnione korzy ś ci s ą odpowiednikiem uci ąż liwych warunków umów narzuconych kontrahentowi. W relacjach ekwiwalentno ś ci wzajemnych ś wiadcze ń uczestników umowy nieuzasadnione korzy ś ci okre ś laj ą sytuacj ę korzystniejsz ą od po rodzaju. Nieuzasadnione korzy ś ci powinny by ć osi ą gni ę te kosztem kontrahenta i pozostawa ć w normalnym zwi ą zku przyczynowym z narzuconymi kontrahentowi uci ąż liwymi warunkami umowy (Stanis ł aw Gronowski, Polskie Prawo Antymonopolowe, zarys wyk ł adu, Wydawnictwo Zrzeszenia Prawników Polskich, Warszawa 1998, s. 147, Stanis ł aw Gronowski, Ustawa antymonopolowa. Komentarz; Wydawnictwo C.H. Beck 1996 r. s.136). W niniejszej sprawie organ antymonopolowy uznaje, i ż w sprawie wyst ą pi ł a równie ż przes ł anka osi ą gania przez uczestnika nieuzasadnionych korzy ś ci. Na umow ę o przed ł u ż enie wa ż no ś ci grobu spojrze ć nale ż y jak na umow ę wzajemn ą . Zgodnie z art. 487 § 2 k.c. umowa jest wzajemna, gdy obie strony zobowi ą zuj ą si ę w taki sposób, ż e ś wiadczenie jednej z nich ma by ć odpowiednikiem ś wiadczenia drugiej. Stwierdzi ć nale ż y, i ż tak nie jest w razie wcze ś niejszej ekshumacji zw ł ok lub szcz ą tków ludzkich przed terminem wyga ś ni ę cia wa ż no ś ci grobu. W takiej bowiem sytuacji dysponent grobu traci, zgodnie ze stanowiskiem uczestnika, nie tylko grobu i mo ż liwo ść odszkodowania. Zdaniem organu antymonopolowego brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla powy ż szej praktyki uczestnika. Uzasadnieniem nie mo ż e by ć np. dba ł o ść o finanse publiczne, skoro faktem powszechnie znanym jest znacz ą ca ilo ść ch ę tnych do przeprowadzania pochówków na cmentarzach komunalnych we Wroc ł awiu. Zwalniane miejsce podlega wi ę c natychmiastowemu przydzia ł owi innemu dysponentowi, który uiszcza stosowne op ł aty. 11 zbogacony. Kwot ą wzbogacenia (a wi ę c nieuzasadnion ą korzy ś ci ą ) jest etniego okresu. Cz ęść op ł aty wyliczona proporcjonalnie do okresu krócenia terminu wa ż no ś ci grobu powinna by ć dysponentowi grobu zwrócona. Zatem ta t 6 ustawy o chronie (…). estnika ost ę powania w trybie art. 101 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ antymonopolowy wzi ął od uwag ę fakt, i ż zamiarem uczestnika nie by ł o naruszenie ustawy o ochronie (…) a okre ś leniem wzajemnych relacji omi ę dzy przepisami natury kompetencyjnej uczestnika a przepisami dotycz ą cymi aj ą c powy ż sze na uwadze orzeczono jak w petitum. S ą du kr ę gowego w Warszawie - S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów - w rminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa rz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we Wroc ł awiu. Z up. Prezesa UOKiK Dyrektor Delegatury UOKiK we Wroc ł awiu Zbigniew Jurczyk Otrzymuje : Radca prawny Dominik Stefanko Zarz ą d Cmentarzy Komunalnych Pl. Strzelecki 19/21 50-224 Wroc ł aw Wskaza ć nale ż y równie ż i na fakt, i ż uczestnik pobiera dwukrotnie op ł aty za te same ś wiadczenia (tj. prawo do grobu), gdy ż zatrzymuje cz ęść niewykorzystanej op ł aty za miejsce grzebalne oraz pobiera op ł at ę now ą . Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż w tej cz ęś ci uczestnik jest w cz ęść op ł aty poniesionej przez dysponenta grobu, któr ą zatrzymuje uczestnik post ę powania pomimo, i ż z powodu ekshumacji ś wiadczenie nie jest zrealizowane do ko ń ca 10-cio l s zatrzymana przez uczestnika post ę powania kwota dotycz ą ca w istocie niezrealizowanego ś wiadczenia stanowi nieuzasadnion ą korzy ść , w rozumieniu art. 8 ust. 2 pk o Powy ż sza praktyka odmowy zwrotu cz ęś ci op ł aty budzi w ą tpliwo ś ci tym bardziej, i ż dotyczy osób fizycznych – a wi ę c najs ł abszych uczestników rynku, cz ę sto osób niezamo ż nych. Reasumuj ą c, równie ż pi ą ta przes ł anka zastosowania w sprawie art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie (…), tj. osi ą ganie nieuzasadnionych korzy ś ci, zosta ł a spe ł niona. 3.8. Prezes UOKiK postanowi ł odst ą pi ć od nak ł adania kary pieni ęż nej na ucz p p jedynie jego post ę powanie spowodowane by ł o b łę dnym p ochrony konkurencji i konsumentów. Prezes UOKiK, stan ął na stanowisku, i ż nak ł adanie kary pieni ęż nej nie by ł oby celowe i poprzesta ł na stwierdzeniu stosowania praktyki naruszaj ą cej zakaz nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej i zakazaniu jej stosowania. M Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do O te U