RWR-36/2003

PREZES URZ Ę DU OCHRONY KONKURENCJI I KONSUMENTÓW DELEGATURA WE WROC Ł AWIU 50-413 Wroc ł aw, ul. Walo ń ska 3-5 tel.(071) 344 65 87, (071) 34 05 920, fax (071) 34 05 922 E-mail: wroclaw@uokik.gov.pl Wroc ł aw, 27.11.2003 r. RWR 562-s-1/03/AG/ Decyzja RWR 36/2003 Na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (j.t. Dz. U. 2003 r. Nr 86, poz. 804 ze zm.) oraz stosownie do art. 28 ust. 6 tej ustawy i § 6 rozporz ą dzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie okre ś lenia w ł a ś ciwo ś ci miejscowej i rzeczowej delegatur Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz. U. nr 18 poz. 172 ze zm.), po przeprowadzeniu post ę powania antymonopolowego wszcz ę tego z urz ę du przeciwko Gminie Gorzów Wielkopolski, – dzia ł aj ą c w imieniu Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów: uznaje si ę za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i naruszaj ą c ą zakaz, o którym mowa w art. 8 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy, praktyk ę polegaj ą c ą na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Gorzów Wlkp. pozycji dominuj ą cej na rynku organizacji us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych z terenu miasta Gorzowa Wlkp. poprzez nakazanie przedsi ę biorcy ubiegaj ą cemu si ę o zezwolenie na prowadzenie dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, wywozu odpadów tylko na wysypisko nale żą ce do Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp.-Chró ś ciku, i nakazuje zaniechania jej stosowania . UZASADNIENIE I. Dnia 13.01.2003 r. do Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegatura we Wroc ł awiu wp ł yn ęł o pismo Zielonych Rzeczypospolitej Polskiej – Region Pomorza Zachodniego w Szczecinie - dot. dzia ł a ń Gminy Gorzów Wlkp., zwanej dalej Gmin ą , w zakresie organizacji us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych z terenu miasta Gorzowa Wlkp. W pi ś mie tym poinformowano Urz ą d, i ż Prezydent Gorzowa Wlkp. wydawanymi przez siebie decyzjami administracyjnymi od kilku lat ogranicza swobod ę dzia ł ania na rynku us ł ug usuwania nieczysto ś ci poprzez wymuszanie na podmiotach dzia ł aj ą cych w ww. zakresie deponowania odpadów na wysypisku nale żą cym do spó ł ki, w której miasto Gorzów Wlkp. posiada udzia ł y. Dowód: karty 1-4 za łą cznika nr 1. W reakcji na zasygnalizowany problem Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów przeprowadzi ł post ę powanie wyja ś niaj ą ce, w trakcie którego ustali ł , i ż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach (Dz. U. 1996, Nr 132, poz. 622 z pó ź n. zm.) na prowadzenie przez przedsi ę biorców dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ż e ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta okre ś la i podaje do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug okre ś lonych w ust. 1. Uchwa łą Nr 1347/2002 z dnia 21 stycznia 2002 r. Zarz ą d Miasta Gorzowa Wlkp. okre ś li ł i poda ł do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia. W my ś l § 1 pkt w ww. uchwa ł y zebrane odpady nale ż y dostarcza ć do najbli ż szych miejsc, w których mog ą by ć poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu z uwzgl ę dnieniem najlepszej dost ę pnej techniki lub technologii. Zapis powy ż szy ma brzmienie identyczne jak art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r . o odpadach (Dz. U. 2001, Nr 62, poz. 628 ze zm.), mówi ą cy, i ż odpady, które nie mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny by ć , uwzgl ę dniaj ą c najlepsz ą dost ę pn ą technik ę lub technologi ę , przekazywane do najbli ż ej po ł o ż onych miejsc, w których mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Opieraj ą c si ę o ww. przepisy, w decyzji zezwalaj ą cej przedsi ę biorcy na ś wiadczenie us ł ug w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie Gorzowa Wlkp. odpadów komunalnych sta ł ych Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. okre ś li ł , ż e wywo ż enie odpadów komunalnych b ę dzie odbywa ł o si ę wy łą cznie do Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp.-Chró ś ciku. Nast ę pnie, w sprawie z wniosku ALBA Ś l ą sk Sp. z o.o. z siedzib ą w Bytomiu, obecnie dzia ł aj ą cej pod nazw ą ALBA Ekoserwis Sp. z o.o., dotycz ą cej rozszerzenia ww. zezwolenia o wskazanie przedsi ę biorcy dodatkowego miejsca sk ł adowania odpadów komunalnych pochodz ą cych z terenu Gorzowa Wlkp., tj. sk ł adowiska Eko-My ś l Sp. z o.o. w miejscowo ś ci Dalsze, powo ł uj ą c si ę na ww. przepisy, Prezydent odmówi ł rozszerzenia zezwolenia. Dowód: karty 20-22, 84 za łą cznika nr 1. II. W zwi ą zku z powy ż szym, w dniu 8 maja 2003 r. Prezes Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów wszcz ął z urz ę du antymonopolowe post ę powanie administracyjne w sprawie uznania za ograniczaj ą c ą konkurencj ę i nakazania zaniechania stosowania praktyki polegaj ą cej na nadu ż ywaniu przez Gmin ę Gorzów Wlkp. pozycji dominuj ą cej na rynku organizacji us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych z terenu miasta Gorzowa Wlkp. poprzez nakazanie przedsi ę biorcy ubiegaj ą cemu si ę o zezwolenie na prowadzenie wy ż ej okre ś lonej dzia ł alno ś ci, sk ł adowania odpadów tylko na wysypisku nale żą cym do Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp.- Chró ś ciku, co mo ż e stanowi ć naruszenie art. 8 ust. 2 pkt 5 powo ł anej wy ż ej ustawy. Dowód: karta 1. III. W odpowiedzi na stawiane zarzuty, Gmina powtórzy ł a stanowisko wyra ż one w post ę powaniu wyja ś niaj ą cym powo ł uj ą c si ę na uchwa łę Zarz ą du Miasta Gorzowa Wlkp. uchwa łą Nr 1347/2002 z dnia 21 stycznia 2002 r. oraz inne ww. przepisy prawa. Zdaniem Gminy ka ż de przemieszczanie odpadów jest potencjalnym zagro ż eniem poszerzenia uci ąż liwo ś ci przez nie powodowanych i z tego powodu takie przemieszczanie powinno by ć ograniczane, za ś Zak ł ad Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp. – Chró ś ciku jest w chwili obecnej jedynym w okolicy nowoczesnym sk ł adowiskiem odpadów. W sytuacji, gdy na miejscu znajduje si ę nowoczesne, proekologiczne sk ł adowisko, 2 bezzasadne jest, zdaniem Gminy, wskazywanie innych miejsc jako miejsca wywozu odpadów komunalnych pochodz ą cych z terenu miasta. Ponadto Gmina nie zgodzi ł a si ę z zarzutami Zielonych Rzeczypospolitej Polskiej, jakoby uniemo ż liwia ł a przedsi ę biorcom dzia ł aj ą cym w Gorzowie Wlkp. korzystanie ze sk ł adowiska oferuj ą cego ni ż sze ceny twierdz ą c, i ż ceny przyjmowania odpadów mog ą by ć negocjowane, a na koszty prowadzenia dzia ł alno ś ci w zakresie wywozu odpadów komunalnych, a zatem na ostateczn ą cen ę oferowan ą klientowi, wp ł ywaj ą nie tylko koszty zwi ą zane z unieszkodliwianiem odpadów, lecz tak ż e inne koszty. Zdaniem Gminy nie mo ż na interesu nadrz ę dnego, jakim jest proekologiczna i racjonalna gospodarka odpadami, podporz ą dkowa ć interesom finansowym dzia ł aj ą cych na terenia miasta przedsi ę biorców. Dowód: karty 2-3. IV. Przeprowadzone przez Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów post ę powanie dowodowe pozwoli ł o na ustalenie nast ę puj ą cego stanu faktycznego: 1. Gmina miejska Gorzów Wlkp. jest jednostk ą samorz ą du terytorialnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz ą dzie powiatowym (j.t. Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1592 ze zm.), posiadaj ą c ą osobowo ść prawn ą . Celem samorz ą du Miasta Gorzowa Wlkp. jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, tworzenie warunków dla racjonalnego i harmonijnego jej rozwoju oraz d ąż enie do pe ł nego uczestnictwa mieszka ń ców Miasta Gorzowa Wlkp. w ż yciu wspólnoty. Dowód: karty 4-29. 2. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach utrzymanie czysto ś ci i porz ą dku w gminach nale ż y do obowi ą zkowych zada ń w ł asnych gminy. W my ś l art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. a) tej ż e ustawy gminy zapewniaj ą czysto ść i porz ą dek na swoim terenie i tworz ą warunki niezb ę dne do ich utrzymania, a w szczególno ś ci zapewniaj ą budow ę , utrzymanie i eksploatacj ę w ł asnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji i urz ą dze ń do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Jednocze ś nie, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz ą dzie gminnym , zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty w zakresie m.in. utrzymania czysto ś ci i porz ą dku oraz urz ą dze ń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów nale ż y do zada ń w ł asnych gminy. Zadanie to Gmina realizuje cz ęś ciowo za po ś rednictwem Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o., w którym posiada 76,5% udzia ł ów. Zak ł ad powsta ł w ramach kompleksowego planu zagospodarowania odpadów, realizowanego przez Gmin ę Gorzów Wlkp. Zakres dzia ł alno ś ci Zak ł adu obejmuje odbiór, obrót, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, oboj ę tnych, innych ni ż niebezpieczne i niebezpiecznych, sprzeda ż surowców wtórnych uzyskanych w wyniku selekcji. Dzia ł alno ść ta jest prowadzona na wysypisku odpadów w Gorzowie Wlkp. – Chró ś ciku. Dowód: karty 2 i 5 akt oraz 33 za łą cznika nr 1 . 3. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach na prowadzenie przez przedsi ę biorców dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ż e ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta okre ś la i podaje do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug okre ś lonych w ust. 1. Uchwa łą Nr 1347/2002 z dnia 21 stycznia 2002 r. Zarz ą d Miasta okre ś li ł i poda ł do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o 3 uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych. W my ś l § 1 pkt w ww. uchwa ł y zebrane odpady nale ż y dostarcza ć do najbli ż szych miejsc, w których mog ą by ć poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu z uwzgl ę dnieniem najlepszej dost ę pnej techniki lub technologii. Dowód: karta 84 za łą cznika nr1. 4. W okresie od 30.01.1998 r. do 12.02.2003 r. Gmina wyda ł a 24 zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie Gorzowa Wlkp. W zezwoleniach tych Gmina wyra ź nie stawia warunek, ż e odpady nale ż y wywozi ć wy łą cznie do Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp. – Chró ś ciku. Tylko jedno zezwolenie zamiast wskazania konkretnego odbiorcy odpadów, zawiera zapis, i ż „zebrane odpady komunalne winny by ć przekazywane do najbli ż ej po ł o ż onych miejsc, w których mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu z uwzgl ę dnieniem najlepszej dost ę pnej techniki lub technologii”. Dowód: karty 37-72. 5. W odleg ł o ś ci ok. 40 km od Gorzowa Wlkp., w miejscowo ś ci Dalsze ko ł o My ś liborza, od 14 grudnia 2002 r. dzia ł a nowoczesne i ekologiczne wysypisko odpadów, nale żą ce do firmy EKOMY Ś L Sp. z o.o., które deklaruje gotowo ść przyjmowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych oraz odpadów dzia ł alno ś ci gospodarczej z terenu ca ł ej Polski. Wysypisko jest du ż e, zlokalizowane na powierzchni ok. 80 ha, gotowe przyj ąć do 10 mln m 3 ś mieci, posiada wszelkie zabezpieczenia przed negatywnym wp ł ywem na otoczenie oraz wszelkie wymagane zezwolenia zwi ą zane z prowadzeniem dzia ł alno ś ci w zakresie unieszkodliwiania odpadów. Wysypisko wci ąż znajduje si ę w budowie, ale ju ż mo ż e przyjmowa ć odpady. W ci ą gu najbli ż szych lat ma tam powsta ć oczyszczalnia, a tak ż e sortownia, kompostownia i m ł yn do przerabiania gruzu. Wysypisko oferuje konkurencyjne w stosunku do wysypiska w Chró ś ciku ceny przyjmowania odpadów. Np. za przyj ę cie 1 tony nie segregowanych odpadów komunalnych pobiera 74,40 z ł , podczas gdy cena dla 1 tony tego typu odpadów na wysypisku w Chró ś ciku wynosi 120 z ł . Dowód: karty12-16 oraz 19 za łą cznika nr 1. 6. Jedn ą z firm dzia ł aj ą cych na terenie Gorzowa Wlkp. by ł a ALBA Ś l ą sk Sp. z o.o. z siedzib ą w Bytomiu, obecnie dzia ł aj ą ca pod nazw ą ALBA Ekoserwis Sp. z o.o., zwana dalej Alba. W dniu 27.02.2001 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp., uwzgl ę dniaj ą c wniosek Alby, wyda ł decyzj ę zezwalaj ą c ą na prowadzenie dzia ł alno ś ci polegaj ą cej na usuwaniu z terenu miasta Gorzowa Wlkp. odpadów komunalnych sta ł ych i okre ś li ł w niej warunki wykonywania tej dzia ł alno ś ci. W decyzji okre ś lono m.in., i ż wywo ż enie odpadów komunalnych sta ł ych b ę dzie si ę odbywa ł o wy łą cznie do Zak ł adu Utylizacji Odpadów Sp. z o.o. w Gorzowie Wlkp. wed ł ug warunków uzgodnionych z Zak ł adem. Pismem z dnia 16.09.2002 r. Alba wyst ą pi ł a do Gminy Gorzów Wlkp. z wnioskiem o rozszerzenie zezwolenia poprzez wskazanie dodatkowego miejsca sk ł adowania odpadów w ł a ś nie na wysypisku w Dalszem. Decyzj ą z dnia 23.10.2002 r. Gmina odmówi ł a zmiany decyzji z dnia 27.01.2001 r. powo ł uj ą c si ę na przedstawione powy ż ej przepisy ustaw o odpadach oraz o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach. Od decyzji Gminy Alba wnios ł a odwo ł anie do Samorz ą dowego Kolegium Odwo ł awczego w Gorzowie Wlkp., które decyzj ą z dnia 7.01.2003 r. zaskar ż on ą decyzj ę uchyli ł o i przekaza ł o spraw ę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednak ż e nie ze wzgl ę dów merytorycznych , a z powodów proceduralnych. Jednocze ś nie w dniu 6.08.2003 r. Gmina wszcz ęł a post ę powanie administracyjne w sprawie nie wype ł nienia przez Alb ę warunku okre ś lonego w decyzji z dnia 27.02.2001 r. zezwalaj ą cej na prowadzenie dzia ł alno ś ci polegaj ą cej na usuwaniu z terenu miasta Gorzowa Wlkp. odpadów komunalnych sta ł ych. W trakcie post ę powania stwierdzono, i ż Alba wywozi ł a odpady komunalne na sk ł adowisko w miejscowo ś ci Dalsze, tym samym naruszy ł a 4 warunek okre ś lony w wydanym przez Gmin ę zezwoleniu na prowadzenie dzia ł alno ś ci. Alba pisemnie zosta ł a wezwana do natychmiastowego zaprzestania naruszania warunku wywozu odpadów komunalnych, a gdy ustalono, i ż wezwanie nie przynios ł o skutku, decyzj ą z dnia 26.11.2002 r. Gmina cofn ęł a Albie zezwolenie na prowadzenie ww. dzia ł alno ś ci. Od tego momentu Alba nie prowadzi ww. dzia ł alno ś ci na terenie Gorzowa Wlkp. Dowód: karty 17-22, 27-32, 86-88 za łą cznika nr 1 oraz karty 99-100 akt. V. Maj ą c na uwadze zebrany materia ł dowodowy Urz ą d Ochrony Konkurencji i Konsumentów zwa ż y ł , co nast ę puje: Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów stanowi, i ż ma ona zastosowanie, gdy wymaga tego interes publiczny. Powy ż sze sformu ł owanie wyklucza zatem mo ż liwo ść podejmowania przez organ antymonopolowy dzia ł a ń w celu ochrony interesów indywidualnych. W niniejszej sprawie spór w zakresie wyboru odbiorcy odpadów komunalnych z terenu Gorzowa Wlkp. wywo ł uje powa ż ne skutki dla szerokiego kr ę gu uczestników rynku, tj. przedsi ę biorców prowadz ą cych dzia ł alno ść w zakresie wywozu odpadów oraz ich ś wiadczeniobiorców, których najliczniejsz ą grup ę stanowi ą konsumenci. Oznacza to, i ż do prowadzonej przed Prezesem UOKiK sprawy maj ą zastosowanie przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Podobne stanowisko zawar ł S ą d Najwy ż szy w wyroku z dnia 27 sierpnia 2003 r. (Sygn. akt I CK 184/03) twierdz ą c, i ż „celem interwencji Prezesa Urz ę du jest przede wszystkim ochrona rynku przed jego dezorganizacj ą ze strony przedsi ę biorców wykorzystuj ą cych sw ą dominuj ą c ą pozycj ę , a ochrona interesów indywidualnych konsumentów lub ich grup jest nast ę pstwem zakazania przedsi ę biorcom niektórych zachowa ń typowych dla podmiotów dominuj ą cych, uznanych przez ustawodawc ę jako zagra ż aj ą ce interesowi publicznemu”. Gmina Gorzów Wlkp. zajmuj ą c si ę organizacj ą us ł ug w zakresie zbierania, wywo ż enia, sk ł adowania i utylizacji odpadów komunalnych, spe ł nia wszystkie kryteria definicji przedsi ę biorcy, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a ustawy antymonopolowej, tzn. i ż przez przedsi ę biorc ę rozumie si ę osob ę fizyczn ą , osob ę prawna, a tak ż e jednostk ę organizacyjn ą nie maj ą c ą osobowo ś ci prawnej, organizuj ą c ą lub ś wiadcz ą c ą us ł ugi o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, które nie s ą dzia ł alno ś ci ą gospodarcz ą w rozumieniu przepisów o dzia ł alno ś ci gospodarczej. Wymienione wy ż ej us ł ugi niew ą tpliwie nale żą do us ł ug o charakterze u ż yteczno ś ci publicznej, w zwi ą zku z czym w rozpatrywanej sprawie do Gminy maj ą zastosowanie przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów . Art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów za praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę uznaje nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej na rynku poprzez przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. W rozpatrywanej sprawie istota zarzucanej praktyki sprowadza si ę do narzucenia przez Gmin ę w wydawanych przedsi ę biorcom zezwoleniach na ś wiadczenie us ł ug w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie Gorzowa Wlkp. warunku, i ż wywóz odpadów mo ż e odbywa ć si ę tylko na wysypisko w Chró ś ciku. Oznacza to, ż e przedsi ę biorca zbieraj ą cy i wywo żą cy odpady komunalne z terenu Gorzowa Wlkp. zosta ł „przypisany” wy łą cznie do wysypiska gminnego i nie mo ż e korzysta ć z innych wysypisk nawet, je ż eli jest to dla niego bardziej op ł acalne. Przypadek firmy Alba wskazuje, ż e Gmina ogranicza samodzielno ść co do sposobu prowadzenia dzia ł alno ś ci gospodarczej przez przedsi ę biorców nie tylko formalnie, ale równie ż w praktyce. Nale ż y zatem rozpatrzy ć , czy swoim dzia ł aniem Gmina Gorzów Wlkp. naruszy ł a przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, a w szczególno ś ci czy naruszony zosta ł art. 8 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. 5 Dla stwierdzenia, i ż zachowanie uczestnika post ę powania stanowi praktyk ę ograniczaj ą c ą konkurencj ę musz ą zosta ć spe ł nione łą cznie nast ę puj ą ce przes ł anki: • posiadanie przez Gmin ę pozycji dominuj ą cej na lokalnym rynku organizacji us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych (rynek w ł a ś ciwy); • nadu ż ywanie tej pozycji maj ą ce na celu przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Zgodnie z art. 4 pkt 8 przez poj ę cie rynku w ł a ś ciwego rozumie si ę rynek towarów, które ze wzgl ę du na przeznaczenie, cen ę oraz w ł a ś ciwo ś ci, w tym jako ść , s ą uznawane przez ich nabywców za substytuty oraz s ą oferowane na obszarze, na którym ze wzgl ę du na ich rodzaj i w ł a ś ciwo ś ci, istnienie barier dost ę pu do rynku, preferencje konsumentów, znacz ą ce ró ż nice cen i koszty transportu, panuj ą zbli ż one warunki konkurencji. Na rynek w ł a ś ciwy sk ł ada si ę rynek produktowy oraz rynek geograficzny. Oba te rynki musz ą by ć oznaczone przez Prezesa Urz ę du. Dla rozstrzygni ę cia niniejszej sprawy za rynek produktowy przyj ę to organizacj ę us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych. Natomiast odno ś nie rynku geograficznego, wyodr ę bniono rynek lokalny, którym jest miasto Gorzów Wielkopolski, na terenie którego us ł ugi te s ą wykonywane i na którym toczy si ę walka konkurencyjna pomi ę dzy firmami zajmuj ą cymi si ę wywozem odpadów komunalnych. Art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów definiuje pozycj ę dominuj ą c ą jako pozycj ę przedsi ę biorcy, która umo ż liwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku w ł a ś ciwym przez stworzenie mu mo ż liwo ś ci dzia ł ania w znacznym zakresie niezale ż nie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa si ę , ż e przedsi ę biorca ma pozycj ę dominuj ą c ą , je ż eli jego udzia ł w rynku przekracza 40%. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 wrze ś nia 1996 r. o utrzymaniu czysto ś ci i porz ą dku w gminach na prowadzenie przez przedsi ę biorców dzia ł alno ś ci w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci wymagane jest uzyskanie zezwolenia, którego (w my ś l art. 7 ust. 6 ustawy) udziela, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta w ł a ś ciwy ze wzgl ę du na miejsce ś wiadczenia us ł ug. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta okre ś la i podaje do publicznej wiadomo ś ci wymagania, jakie powinien spe ł nia ć przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o uzyskanie zezwolenia na ś wiadczenie us ł ug okre ś lonych w ust. 1. Zatem Gmina jest jedynym organem uprawnionym do wydawania zezwole ń w przedmiotowym zakresie, co powoduje, i ż korzystaj ą c z ww. uprawnie ń , ma ona wp ł yw na struktur ę podmiotow ą zakre ś lonego wy ż ej rynku oraz na organizacj ę i sposób ś wiadczenia us ł ug zbierania, wywozu, sk ł adowania i unieszkodliwiania odpadów, a tym samym na poziom konkurencji na rynku ś wiadczenia tych us ł ug. Nie ma wi ę c w ą tpliwo ś ci, i ż jako jedyny organ uprawniony do wydawania zezwole ń w powy ż szym zakresie, Gmina posiada pozycj ę dominuj ą c ą na rynku organizacji us ł ug wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych na terenie miasta Gorzowa Wlkp., której ź ród ł em s ą wskazane wy ż ej przepisy prawne. Tym samym spe ł niona zosta ł a pierwsza z przes ł anek praktyki okre ś lonej w art. 8 ust. 2 pkt 5 ustawy antymonopolowej. Posiadanie pozycji dominuj ą cej samo przez si ę nie narusza prawa. Narusza prawo dopiero jej nadu ż ywanie, przejawiaj ą ce si ę w stosowaniu zakazanych praktyk ograniczaj ą cych konkurencj ę . Nie wszystkie jednak zachowania przedsi ę biorcy posiadaj ą cego pozycj ę dominuj ą c ą maj ą posta ć takich praktyk, a tylko takie, które naruszaj ą przepisy ustawy o ochronie konkurencji. 6 Kwesti ą sporn ą i kluczow ą dla stwierdzenia praktyki antykonkurencyjnej w prowadzonej sprawie jest ustalenie, czy narzucaj ą c w decyzji zezwalaj ą cej na ś wiadczenie us ł ug w zakresie zbierania i transportu odpadów komunalnych na terenie Gorzowa Wlkp. warunek wywozu tych odpadów na jedno, wskazane przez Gmin ę wysypisko odpadów i odmawiaj ą c rozszerzenia tego zezwolenia na wniosek przedsi ę biorców zajmuj ą cych si ę ś wiadczeniem us ł ug zbierania, wywozu i sk ł adowania odpadów komunalnych, poprzez wskazanie innych wysypisk wymienionych we wniosku, nadu ż ywa ona posiadanej przez siebie pozycji dominuj ą cej na zakre ś lonym wy ż ej rynku. Wa ż ne jest tak ż e, i ż Gmina odmawia rozszerzenia zezwole ń poprzez wskazanie innych wysypisk nawet, je ś li przedsi ę biorca ubiegaj ą cy si ę o takie zezwolenie posiada zapewnienie przyj ę cia odpadów komunalnych od zarz ą dcy konkurencyjnego wysypiska. Wolna konkurencja oznacza otwarty dost ę p do rynku na równych prawach dla wszystkich przedsi ę biorców. Przedsi ę biorcy rywalizuj ą o to, aby w drodze oferowania lepszych cen lub warunków ś wiadczenia us ł ug pozyska ć jak najwi ę ksz ą liczb ę kontrahentów. Mechanizmy rynkowe funkcjonuj ą efektywniej, gdy na rynku dzia ł a wi ę cej przedsi ę biorców i nie wyst ę puj ą na nim ż adne bariery wej ś cia. W okoliczno ś ciach rozpatrywanej sprawy tak ą barier ą wej ś cia jest niew ą tpliwie uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dzia ł alno ś ci. Konieczno ść posiadania zezwolenia nie oznacza jednak, ż e Gmina mo ż e warunki takiego zezwolenia kszta ł towa ć w sposób dowolny, odbiegaj ą cy od obowi ą zuj ą cych przepisów prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach , odpady, które nie mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny by ć , uwzgl ę dniaj ą c najlepsz ą dost ę pn ą technik ę lub technologi ę , przekazywane do najbli ż ej po ł o ż onych miejsc, w których mog ą by ć poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Zapis ten dopuszcza mo ż liwo ść wywozu odpadów na wi ę cej ni ż jedno miejsce sk ł adowania, nie precyzuj ą c jednocze ś nie, w jakiej odleg ł o ś ci owe miejsca mog ą b ą d ź musz ą si ę znajdowa ć . Ponadto Gmina okre ś laj ą c miejsce tego sk ł adowania musi równie ż kierowa ć si ę przepisami ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów , aby nie monopolizowa ć rynku. Wskazywanie przez Gmin ę wysypiska, na które ma nast ę powa ć wywóz odpadów oznacza - ze wzgl ę dów sanitarnych i ekologicznych - i ż zebrane odpady nie zostan ą sk ł adowane w miejscach niedozwolonych. Je ż eli jednak przedsi ę biorca posiada zapewnienie zarz ą dcy innego wysypiska - ni ż wysypiska preferowanego przez Gmin ę Gorzów Wlkp. - na przyj ę cie od niego odpadów komunalnych i jest to dla niego ze wzgl ę dów ekonomicznych korzystniejsza oferta, to Gmina w swoim dzia ł aniu nie jest upowa ż niona do odmowy wskazania tego wysypiska w wydawanym zezwoleniu. Odmawiaj ą c wydania takiego zezwolenia tworzy ona bowiem bariery dla rozwoju nieskr ę powanej konkurencji zarówno pomi ę dzy przedsi ę biorcami ś wiadcz ą cymi us ł ugi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od w ł a ś cicieli nieruchomo ś ci, jak równie ż pomi ę dzy przedsi ę biorcami prowadz ą cymi wysypiska, co jest oczywi ś cie ze szkod ą dla ko ń cowych nabywców tych us ł ug. Z materia ł u dowodowego wynika, ż e Gmina odmawiaj ą c przedsi ę biorcom prawa do wywozu odpadów komunalnych z Gorzowa Wlkp. na inne, ta ń sze wysypiska, faworyzuje w ten sposób Zak ł ad Utylizacji Odpadów i przeciwdzia ł a rozwojowi wolnej konkurencji w zakresie sk ł adowania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na swoim terenie. Wskutek takich dzia ł a ń mechanizmy rynkowe nie mog ą funkcjonowa ć w sposób prawid ł owy, a przedsi ę biorca traktowany przez Gmin ę w sposób uprzywilejowany w znacznym stopniu pozbawiony jest nacisków na to, aby oferowa ć ni ż sze ceny lub korzystniejsze warunki ś wiadczonych przez siebie us ł ug. Poprzez utrudnianie dost ę pu do ta ń szych us ł ug sk ł adowania odpadów Gmina ogranicza konkurencj ę cenow ą na rynku wywozu odpadów komunalnych z terenu Gorzowa Wlkp. Poszukiwanie ta ń szych warunków ś wiadczenia us ł ug jest wynikiem w ł a ś nie dzia ł ania konkurencji cenowej, co w efekcie prowadzi do efektywno ś ci ekonomicznej, a tym samym stwarza mo ż liwo ść oferowania ko ń cowym odbiorcom swoich 7 us ł ug po ni ż szych cenach. To zachowanie przedsi ę biorców jest jak najbardziej oczekiwane i ś wiadczy o dzia ł aniu rzeczywistej konkurencji, a jednocze ś nie jest sposobem budowania przez przedsi ę biorców legalnymi ś rodkami przewagi konkurencyjnej nad rywalami. Mechanizm ten i wskazane wy ż ej korzy ś ci nie mog ą jednak na rynku gorzowskim skutecznie si ę ujawni ć z powodów, które zosta ł y wykazane wy ż ej. Nie ulega w ą tpliwo ś ci, i ż na mocy przepisów art. 7 pkt 3 ustawy o samorz ą dzie gminnym Gmina odpowiada za kszta ł t i organizacj ę utrzymania czysto ś ci i porz ą dku, a tak ż e utrzymania wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na swoim terenie i musi dba ć o zapewnienie bezpiecze ń stwa ekologicznego. W ż adnym jednak wypadku Gmina jako organ administracji samorz ą dowej nie powinna podejmowa ć dzia ł a ń zmierzaj ą cych do „uprzywilejowania” wybranych przedsi ę biorców i przedk ł adania w ł asnych interesów ekonomicznych oraz interesów zale ż nej od siebie spó ł ki ponad interesy innych uczestników rynku, je ś li szkodz ą one konkurencji. A taka w ł a ś nie sytuacja zachodzi w Gorzowie Wlkp. w wyniku przyj ę cia przez Gmin ę b łę dnego za ł o ż enia, i ż odpady gminne mog ą by ć wywo ż one wy łą cznie na wysypisko gminne, tj. na wysypisko w Chró ś ciku, które jest dro ż sze, ni ż konkurencyjne wysypisko w miejscowo ś ci Dalsze. Podobne stanowisko wyrazi ł S ą d Antymonopolowy w wyroku z dnia 8 listopada 2000 r. (Sygn. akt XVII Ama 95/99) twierdz ą c, i ż „ na zmonopolizowanym przez siebie rynku Gmina nie mo ż e z jednej strony stwarza ć bariery wej ś cia na ten rynek konkurentów [...], a z drugiej zmusza ć konsumentów do korzystania z us ł ug w ł asnej jednostki organizacyjnej, poniewa ż stanowi to przejaw praktyki monopolistycznej .” Co prawda, na terenie Gorzowa Wlkp. dzia ł a ponad 20 przedsi ę biorców oferuj ą cych us ł ugi wywozu odpadów komunalnych, b ę d ą cych dla siebie potencjalnymi konkurentami, jednak ż e nie maj ą oni mo ż liwo ś ci wyboru wysypiska, na które wywioz ą odpady. Wysypisko jest tylko jedno i z racji „parasola ochronnego” rozpi ę tego nad nim przez Gmin ę , to ono dyktuje warunki. Przedsi ę biorcy maj ą ograniczone mo ż liwo ś ci konkurowania cen ą , której istotnym sk ł adnikiem jest cena przyj ę cia odpadów na wysypisko. Nie mog ą wywozi ć odpadów na ta ń sze wysypiska i w efekcie obni ż y ć cen ę swoich us ł ug, aby sta ć si ę bardziej konkurencyjnym od innych. W efekcie poszkodowany jest konsument, który p ł aci za wywóz odpadów i nie ma mo ż liwo ś ci wyboru ta ń szego us ł ugodawcy. Bior ą c pod uwag ę wy ż ej wymienione okoliczno ś ci, nale ż y uzna ć , i ż zosta ł a spe ł niona druga przes ł anka wymieniona w art.8 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. nadu ż ywanie pozycji dominuj ą cej, maj ą ce na celu przeciwdzia ł anie ukszta ł towaniu si ę warunków niezb ę dnych do powstania b ą d ź rozwoju konkurencji. Mimo stwierdzenia naruszenia ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Prezes Urz ę du postanowi ł odst ą pi ć od nak ł adania kary pieni ęż nej na Gmin ę Gorzów Wlkp. w trybie art. 101 ust. 2 pkt 1 ustawy. Uczestnik post ę powania odmawiaj ą c przedsi ę biorcom zgody na sk ł adowanie odpadów komunalnych na ró ż nych wysypiskach kierowa ł si ę b łę dnie pojmowan ą ochron ą interesów konsumentów, poniewa ż – wbrew opinii Uczestnika - jedyn ą gwarancj ą zapewnienia tej ochrony jest w ł a ś nie swoboda konkurowania na rynku. Uczestnik ponadto nie wzi ął pod uwag ę tego, i ż na gruncie obowi ą zuj ą cych przepisów ż adne regulacje administracyjne, z wyj ą tkami okre ś lonymi w ustawie, nie mog ą ogranicza ć rozwoju wolnej konkurencji, chronionej prawnie ustaw ą o ochronie konkurencji i konsumentów . Maj ą c na uwadze fakt, i ż dzia ł ania Uczestnika nie wynika ł y z ch ę ci ś wiadomego ograniczenia wolnej konkurencji na ww. rynku oraz to, i ż obci ąż enie Gminy kar ą finansow ą mog ł oby zagrozi ć realizacji jej ustawowo przewidzianych zada ń w ł asnych, Prezes Urz ę du, stan ął na stanowisku, i ż nak ł adanie kary pieni ęż nej nie by ł oby celowe i poprzesta ł na stwierdzeniu 8 stosowania praktyki naruszaj ą cej zakaz nadu ż ywania pozycji dominuj ą cej i nakazaniu zaniechania jej stosowania. Maj ą c powy ż sze na uwadze Prezes UOKiK orzek ł jak w sentencji. Stosownie do tre ś ci art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów w zwi ą zku z art. 479 28 § 2 k.p.c. – od niniejszej decyzji przys ł uguje odwo ł anie do S ą du Okr ę gowego w Warszawie – S ą du Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w terminie dwutygodniowym od dnia jej dor ę czenia, za po ś rednictwem Prezesa Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatury Urz ę du Ochrony Konkurencji i Konsumentów we Wroc ł awiu. Z up. Prezesa UOKiK Dyrektor Delegatury UOKiK we Wroc ł awiu Zbigniew Jurczyk Otrzymuje: Pan Prezydent Miasta Zielona Góra Urz ą d Miejski ul. Sikorskiego 3-4 66-400 Gorzów Wlkp 9