I GSK 1537/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 439/23 w sprawie ze skargi R. w S. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2023 r. nr 9001-00000005093/23 w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 29 lipca 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 439/23 – w sprawie ze skargi R. w S. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: organ lub Dyrektor OR) z 2 listopada 2023 r. nr 9001-00000005093/23 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. z 21 września 2023 r., nr [...] Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor OR, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych (Dz. U. z 2023 r., poz. 762 ze zm.; dalej: rozporządzenie RM) w związku z art. 6c ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 1199; dalej: ustawa o ARiMR) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż kryteria przyznania pomocy określone w § 3 ww. rozporządzenia w zakresie pkt 2 i 3 muszą być rozumiane w ten sposób, że jakikolwiek element istotny stosunku zobowiązaniowego sprzedaży żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku zaistniały w okresie referencyjnym od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. (poprzez wystawienie faktur korygujących nr [1] oraz [2] z dnia [...] kwietnia 2023 r. po upływie terminu referencyjnego) powoduje spełnienie tego kryterium, podczas gdy w realiach niniejszej sprawy prawidłowa wykładnia przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM prowadzi do wniosku, iż pomocą może być objęta jedynie sprzedaż zbóż w okresie od 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. i późniejsze rozliczenie transakcji sprzedaży rzepaku według ceny końcowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. poprzez wystawienie faktur korygujących nr [1] oraz [2] nie może prowadzić do uznania, iż zostały one skutecznie wystawione dla potrzeb wsparcia w okresie referencyjnym. W związku z powyższym zarzutem wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Wniesiono też o zasądzenie na rzecz Dyrektora OR kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się z rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Spór w niniejszej sprawie dotyczy dokonanej przez Sąd I instancji wykładni § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM w kontekście kryteriów pomocy sformułowanych w pkt 2 i 3 ww. regulacji rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia RM, pomoc przyznaje się rolnikowi: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy o ARiMR; 2) który dokonał sprzedaży: a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą; 3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343. Sąd I instancji rozpoznając sprawę odmowy przyznania skarżącej pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy – w sytuacji gdy faktura pierwotna na sprzedaż rzepaku z dnia [...] lipca 2022 r. jest spoza okresu referencyjnego, natomiast przedłożone przez stronę faktury korygujące, dokumentujące ostateczne rozliczenie z tytułu sprzedaży rzepaku, zgodnie z umową, wystawione zostały w kwietniu 2023 r. tj. w okresie referencyjnym – stwierdził, że "kryteria przyznania pomocy określone w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych, w zakresie pkt 2 i 3, muszą być rozumiane w ten sposób, że jakikolwiek element istotny stosunku zobowiązaniowego sprzedaży żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepiku zaistniały w okresie referencyjnym od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. powoduje spełnienie tego kryterium, w szczególności gdy w sposób oczywisty prowadzi do poniesienia przez rolnika straty gospodarczej." (s. 7 zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia). Zdaniem organu natomiast prawidłowa wykładnia powołanej regulacji prowadzić powinna do wniosku, że pomocą finansową może być objęta jedynie sprzedaż zbóż w okresie od 1 grudnia 2022 r. do 15 lipca 2023 r. Rozliczenie zaś transakcji rzepaku według ceny końcowej z kwietnia 2023 r. poprzez wystawienie faktur korygujących nie może prowadzić do uznania, iż zostały one skutecznie wystawione dla potrzeb wsparcia w okresie referencyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd Sądu I instancji. Zauważyć w tym względzie trzeba - co pomija skarżący kasacyjnie organ - że dokonanie prawidłowej wykładni § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM w kontekście kryteriów pomocy sformułowanych w pkt 2 i 3 ww. regulacji rozporządzenia wymaga odwołania się do unormowań unijnych. Z samego rozporządzenia RM wynika (v. jego § 1 i § 2), że realizowana na podstawie jego przepisów pomoc dotyczy ustanowionych na poziomie Unii Europejskiej instrumentów finansowych ustalonych - odpowiednio w rozporządzeniach wykonawczych Komisji (UE): nr 2023/739 z dnia 4 kwietnia 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, Polsce i Rumunii (Dz. Urz. UE L 96 z 05.04.2023, str. 80; dalej: rozporządzenie 2023/739); nr 2023/1343 z dnia 30 czerwca 2023 r. ustanawiającego środek wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych w Bułgarii, na Węgrzech, w Polsce, Rumunii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 168 z 03.07.2023, str. 22; dalej: rozporządzenie 2023/1343). W sprawie niniejszej należało uwzględnić treść rozporządzenia 2023/739. Celem ustanowionego instrumentu finansowego było wsparcie rolników dotkniętych skutkami zwiększonego przywozu zbóż i nasion oleistych z Ukrainy (motyw 5 ww. rozporządzenia), które to przejawiają się w nadmiernej podaży, obniżeniu cen lokalnych i przeciążeniu łańcuchów logistycznych (motyw 4). W motywach rozporządzenia 2023/739 wskazano także, że: "Spadek lokalnych cen zbóż i nasion oleistych wpływa na rentowność produkcji wspomnianych rolników i może mieć wpływ na ich decyzje dotyczące zasiewów. Sytuacja ta może spowodować szybkie pogorszenie produkcji na przedmiotowych obszarach, a także utrudnienia we wdrażaniu korytarzy solidarnościowych między UE a Ukrainą." (motyw 4), a środki pomocy powinny być dystrybuowane "najbardziej skutecznymi kanałami na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają zakres trudności, z którymi mierzą się rolnicy uprawiający zboża i nasiona oleiste w dotkniętych regionach, przy jednoczesnym zapewnieniu, aby rolnicy ci byli ostatecznymi beneficjentami pomocy, oraz unikaniu wszelkich zakłóceń rynku i konkurencji." (motyw 6). Unormowania prawne stanowiące realizację ww. założeń zawarte zostały w art. 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2023/739, zgodnie z którymi: wskazane państwa członkowskie (w tym Polska) wykorzystują kwoty, o których mowa w art. 2, na środki kompensujące rolnikom straty gospodarcze spowodowane przez zwiększony przywóz zbóż i nasion oleistych z Ukrainy w dotkniętych regionach (ust. 2).; Środki podejmowane są na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty gospodarcze poniesione przez poszkodowanych rolników, oraz zapewniają, aby wynikające z nich płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji. (ust. 3). W kolejnym rozporządzeniu Komisji nr 2023/1343 zawarto analogiczne motywy (v. jego motyw 4, 5, 9 i 11) oraz regulacje (art. 1 ust. 2 i 3). Mając na względzie przywołane założenia oraz regulacje unijne, prawidłowo WSA uznał, że skoro środki pomocy finansowej miały kompensować we wskazanych regionach straty gospodarcze, które to były skutkiem zwiększonego przywozu z Ukrainy określonych nasion i zbóż, a także że pomoc ma być ustalana na podstawie obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriów, które uwzględniają straty poniesione przez poszkodowanych rolników oraz aby płatności nie powodowały żadnych zakłóceń rynku ani konkurencji, to przyjęte w prawie krajowym kryteria nie mogą się tym regułom sprzeciwiać. Zatem zaistnienie istotnego elementu stosunku zobowiązaniowego dotyczącego sprzedaży określonych zbóż lub nasion oleistych w okresie referencyjnym, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia RM powoduje spełnienie tego kryterium, gdy w oczywisty sposób prowadzi do poniesienia przez rolnika straty gospodarczej (o czym mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM). Należy zauważyć, że w sprawie nie kwestionowano ustaleń Sądu I instancji, że skarżąca rozliczyła transakcję sprzedaży rzepaku według ceny końcowej [...] kwietnia 2023 r. co wynika z załącznika nr [1] i załącznika nr [2] do zawartej umowy (str. 9 i 10 akt sądowych) i zostało udokumentowane fakturami korygującymi nr [1] i [2] (str. 5 akt adm.), zatem w okresie referencyjnym o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia RM. Strony umowy sprzedaży przewidziały mechanizm korekt ostatecznej ceny z uwzględnieniem wartości rynkowej rzepaku na dzień przypadający w okresie referencyjnym. Nie było także wątpliwości, że w wyniku jego zastosowania, na skutek spadku lokalnych cen zbóż i nasion oleistych, skarżąca poniosła konkretną stratę gospodarczą w porównaniu do ceny wyjściowej przewidzianej w umowie. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.