I GSK 1577/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 222/24 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 14 lutego 2024 r. nr 9016-2024-183/M-8110 w przedmiocie pomocy finansowej udzielonej producentowi rolnemu, który spełnił warunki przyznania pomocy związanej z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 222/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lutego 2024 r. w przedmiocie udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku, uchylenia decyzji Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 lutego 2024 r. i decyzji ją poprzedzającej oraz przyznanie skarżącemu stosownej pomocy finansowej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności: - § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych, - art. 1 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 2023/739, - art. 1 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 2023/1343. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ - jak już wskazano na początku - Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa (a zatem z podaniem stosownych jednostek redakcyjnych przywoływanych regulacji), które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - także wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wszystkich wskazanych wymogów, co wpływa na zakres dokonanej oceny zarzutów kasacyjnych. W petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał na przepisy art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a. Jednakże analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że została ona oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w szczególności". Tak sporządzona skarga kasacyjna nie spełnia bowiem wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut taki nie jest tym samym należycie uzasadniony. Dodanie w podstawie zarzutu skargi kasacyjnej określenia "w szczególności" bez przywołania tych przepisów i zastąpienia ich określeniem "w szczególności" nie wyjaśnia jednoznacznie jakie konkretnie wymienione przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji i na czym to naruszenie polegało. W tym względzie zarzut przedstawiony w pkt 1 lit. a petitum skargi kasacyjnej nie spełnia wymogów wyrażonych w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy rozumieć w ten sposób, że zdaniem strony skarżącej Sąd I instancji ocenił postępowanie administracyjne jako poprawne i prawidłowo przeprowadzone (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1479/11). Co za tym idzie Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji, który nie został przez skarżącego zakwestionowany. Skoro zaś zarzuty skargi kasacyjnej zostały skonstruowane w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, skarżący winny był precyzyjnie określić, czy zarzucone naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać zatem należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Kasator nie wskazał na czym konkretnie miało by polegać mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji, nie przedstawił też wykładni prawidłowej przepisu. Nie wskazał też dlaczego przepis ten (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Nie wystarczy również przytoczenie treści § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektorów zbóż i nasion oleistych oraz treści przepisów art. 1 ust. 2 rozporządzenia unijnego nr 2023/739, aby uzasadnić naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów. Przepis § 3 ww. rozporządzenia, składa się z kilku punktów, których autor skargi kasacyjnej nie precyzuje. W przypadku stawiania zarzutu dotyczącego naruszenia artykułu, który posiada dalsze (mniejsze) jednostki redakcyjne, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać przepis ujęty w konkretny punkt, literę albo tiret. Niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z dnia: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09, 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1507/09, 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09, 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/09). Podkreślić należy, jak wskazano wyżej, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 Nr 1 poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Taka wadliwość zarzutu uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie. Do NSA nie należy bowiem wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Zarzut z petitum skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli także dlatego, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona odwołuje się do szeroko rozumianych ustaleń faktycznych, dotyczących daty sprzedaży rzepaku, negując ustalenia organu administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy o charakterze materialnoprawnym kasator nie można negować ustaleń faktycznych. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie ustalonego przez organy, a przyjętego do wyrokowania przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, który mógłby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.