I GSK 1554/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt I SA/Sz 194/24 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 9016-2024-164/M-6480 w przedmiocie pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych, którzy ponieśli straty gospodarcze spowodowane przywozem zbóż z Ukrainy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 194/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. B. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 9016-2024-164/M-6480 w przedmiocie przyznania pomocy dla rolników działających w sektorze zbóż i nasion oleistych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. rozstrzygnięciu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 p.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, mimo, iż przeprowadzone dowody wskazywały jednoznacznie, iż decyzja posiadała wady, wynikające z nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego tj. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, a także wprost naruszała przepisy postępowania materialnego tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21.04.2023r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 ze zm.) na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oddalającej wniosek rolnika o przyznanie pomocy, mimo, iż rolnik kwalifikował się do jej przyznania i wykazał fakt istnienia umowy sprzedaży fakturą FK/1/2023, mimo naruszania przez organ: - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty, w wyniku: a) pominięcia przez organ I instancji dowodów z dokumentów, świadczących o tym, że sprzedaż rzepaku objętego wnioskiem pomocowym nastąpiła w marcu 2023r. tj.: - umowy sprzedaży i dostawy zbóż łączącej rolnika z P. z dnia 01.08.2022r. z ceną regulowaną cenami z Giełdy Towarowej M. i dyspozycją realizacji uzależnioną od woli rolnika wraz z Aneksem z dnia 10 stycznia 2023 r.; - faktury korygującej z dnia 16.03.2023 r. nr FK/1/2023r. z dyspozycją rolnika dot. wykonania sprzedaży wg cen z marca 2023 r., wskazujących na faktyczną datę sprzedaży płodów rolnych; b) datą umowy sprzedaży zbóż była data faktury pierwotnie wystawionej rolnikowi przy przyjęciu rzepaku na stan do P. w dniu 01.08.2022 r. wg FV /23/2022; mimo istnienia dowodów w postaci ww. dokumentów świadczących o tym, że rolnik dokonał zbycia rzepaku w terminie i za cenę wskazaną w fakturze korygującej FK/1/2023; c) organ I instancji nie przeprowadził w ogóle analizy oceny treści umowy uznając, że ma do czynienia z umową sprzedaży, fakturowaną FV/23/2022 już w sierpniu 2022 r., tymczasem jest to umowa o mieszanym charakterze tj. dostawy plonów z pola do magazyny P. , a następnie ich sprzedaży, według daty zgodnej z wolą rolnika i wg cen M. (giełda płodów rolnych) z daty sprzedaży, po potraceniu przez P. kosztów przechowania prowizji; d) organ pominął treść faktury sprzedażowej FK/1/2023, faktury korygującej, bez racjonalnego uzasadniania tej decyzji, dokonując analizy treści umowy sprzedaży objętej tą fakturą w oparciu o przepisu Ordynacji podatkowej; tymczasem powinien dokonać analizy umowy w oparciu o przepisu Kodeksu cywilnego z uwzględnieniem treści umowy łączącej strony oraz mając na uwadze cel pomocy; - art. 8 k.p.a. poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania skarżącego do organów państwa, w szczególności: całkowite zlekceważenie wyjaśnień skarżącego i złożonych przez niego dowodów j.w. i bezkrytyczne przyjęcie, iż organ 1 instancji dokonał prawidłowej oceny co do daty umowy sprzedaży; - obrazę art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim ARiMR pominął dowody zgłoszone przez stronę, w sytuacji, gdy w odwołaniu skarżący zgodnie z zasadą należytej staranności, rolnik usiłował wykazać błędność ustaleń przyjętych przez organu I instancji; - art. 10 § 1 k.p.a. albowiem skarżący nie otrzymała zawiadomienia o możliwości zapoznania się ż aktami sprawy i zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej dalszą obronę swojego stanowiska i przedstawienie dodatkowych dowodów dla obrony swoich racji; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na skutek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji mimo wymienionych powyżej braków postępowania dowodowego. 2. art. 106 § 3 p.p.s.a., na skutek nie przeprowadzenia przez Sąd dowodów z dokumentów: - wydruk z konta rolnika z datą i kwotę dokonania przelewu z P. ceny za sprzedaż rzepaku objętego wnioskiem pomocowym oraz wydruk wcześniejszego przelewu dotyczącego transakcji z sierpnia 2022 r. - na fakt daty zawarcia umowy sprzedaży objętej wnioskiem fakturowanej FK/1/2023; - dokumenty świadczące o dyspozycji dokonania sprzedaży płodów przez P. II. Naruszenia art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego, pominięcie istotnych dowodów świadczących o jego racji, uzasadniających przyznanie świadczenia. III. W wyniku powyższego doszło do naruszenie przepisów pomocowych tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych (Dz. U. poz. 762 ze zm.) na skutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oddalającej wniosek rolnika o przyznanie pomocy, mimo, iż rolnik kwalifikował się do jej przyznania i wykazał fakt istnienia umowy sprzedaży fakturą FK/1/2023, na skutek (tak w skardze kasacyjnej - dopisek NSA). W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną; regulacja ta jako mająca charakter szczególny wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, NSA mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku WSA. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutów, w których wskazuje się na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. WSA w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wyjaśnił skarżącemu kasacyjnie, iż postępowanie przed organami ARiMR regulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2017 r., poz. 2137 z późn. zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Stosownie do tej regulacji, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. Nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. z tej przyczyny, że stosowanie tych przepisów zostało wprost wyłączone na podstawie przepisu art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.: art. 8 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wprawdzie w ocenianej skardze kasacyjnej przywołano szereg konkretnych okoliczności sprawy, to jednak nie zostały one powiązane z konkretnymi regulacjami k.p.a. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne. Czyni to wątpliwym, jakie naruszenie przepisów postępowania jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu strony skarżącej. Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że ustanowiona w ww. art. 10a ust. 1b ustawy o ARiMR reguła dowodzenia oznacza, że w niniejszym postępowaniu to na skarżącym ciążył obowiązek udowodnienia faktów uzasadniających kierowane względem organów Agencji żądanie przyznania pomocy finansowej. Tym samym ciężar dowodu wykazania warunków przyznania pomocy spoczywał na skarżącym. Organy w rozpoznawanej sprawie sprostały regule określonej w art. 10a ustawy o ARiMR wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, odniosły się bowiem do wszystkich dowodów, nawet do tych które nie miały znaczenia z punktu widzenia stosowanych przepisów. To, że stanowisko organów nie przekonało strony, która inaczej ocenia wagę poszczególnych dowodów, koncentrując się wyłącznie na tych, które nie zaprzeczają jej stanowisku i pomijając pozostałe, nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym zwłaszcza art. 10a ustawy o ARiMR. Omawiane zarzuty kasacyjne nie zostały także uzasadnione w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 9 czerwca 2021 r., III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., II GSK 2084/13; 27 listopada 2014 r., I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., I OSK 2575/13), co w konsekwencji czyni je niezasadnymi, a przez to i nieskutecznymi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika bowiem, na czym konkretnie - zdaniem Skarżącego kasacyjnie - miałoby polegać choćby naruszenie art. 78 k.p.a., jego istotny charakter, a przez to wpływ jego naruszenia na wynik sprawy. Nie doszło również do naruszenia art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. stanowiącego, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania. Przepis ten nie określa przesłanek wydania decyzji przez organ odwoławczy, z wyjątkiem tzw. decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ odwoławczy może oceniać zaskarżoną odwołaniem decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem i z punktu widzenia jej celowości i słuszności (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 138). Użyty w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zwrot: "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe - powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Innymi słowy oznacza, że organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (zob. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazane przepisy konstytucyjne dotyczą zasad ustroju państwa. A zatem jako normy ogólne winny zostać przez skarżącego kasacyjnie powiązane ze skonkretyzowanym zarzutem naruszenia stosownego przepisu prawa, które to naruszenie z kolei powodowało właśnie naruszenie tych norm konstytucyjnych. Samo zaś wskazanie w uzasadnieniu zarzutu, że nastąpiło "wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącego, pominięcie istotnych dowodów świadczących o jego racji, uzasadniających przyznanie świadczenia", to za mało by skutecznie twierdzić o zaistnieniu naruszenia wynikającego ze wskazanych powyżej przepisów. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w okolicznościach niniejszej sprawy nie naruszono - także powoływanego w pkt. II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej - art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony Nie był skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego, uzasadniony naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2023 r. w sprawie realizacji przez ARiMR zadań związanych z ustanowieniem środka wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych dla sektora zbóż i nasion oleistych, gdyż "Organ pominął bowiem fakturę obrazująca sprzedaż i mimo brzmienia ww. przepisu, oddalił wniosek rolnika o przyznanie pomocy, mimo, iż rolnik kwalifikował się do jej przyznania i wykazał fakt istnienia umowy sprzedaży fakturą FK/1/2023". Przypomnieć należy, iż § 3 ust. 1 stanowi, że pomoc przyznaje się rolnikowi: 1) któremu został nadany numer identyfikacyjny, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2001 i 2727 oraz z 2023 r. poz. 412), i który wyraził zgodę, o której mowa w art. 10c ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) który dokonał sprzedaży: a) żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych lub nasion rzepaku lub rzepaku w okresie od dnia 1 grudnia 2022 r. do dnia 15 lipca 2023 r. lub b) kukurydzy w okresie od dnia 15 kwietna 2023 r. do dnia 15 lipca 2023 r. - podmiotom prowadzącym działalność w zakresie obrotu, skupu lub przetwórstwa zbóż lub nasion oleistych, jak również podmiotom skupującym zboża lub nasiona oleiste w związku z prowadzoną przez te podmioty produkcją zwierzęcą; 3) który poniósł stratę gospodarczą, o której mowa w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/739 oraz w art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2023/1343; 4) który w 2022 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i zadeklarował w tym wniosku powierzchnię upraw kukurydzy, żyta, jęczmienia, owsa, pszenżyta, mieszanek zbożowych, rzepaku lub rzepiku. Skarżącemu kasacyjnie należy wyjaśnić, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać na postać tego naruszenia, którą jest bądź błędna wykładnia bądź niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tymczasem rozpatrywana skarga kasacyjna nie wyjaśnia, czy naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie upatruje w jego błędnej wykładni czy w niewłaściwym zastosowaniu. Zarzucając błędną wykładnię konkretnego przepisu prawa autor skargi kasacyjnej powinien uzasadnić, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie treści tego przepisu przez Sąd I instancji, a także wskazać, jaka powinna być wykładnia prawidłowa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać zatem należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Kasator nie wskazał na czym konkretnie miało by polegać mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji, nie przedstawił też wykładni prawidłowej przepisu. Nie wskazał też dlaczego przepis ten (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie nie przystaje do stanu faktycznego ustalonego w sprawie, i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i jeśli jest związane z kwestią ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Nie wystarczy również przytoczenie obszernego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu, aby uzasadnić naruszenie przez Sąd I instancji § 3 ww. rozporządzenia. Wskazać bowiem należy, że ten przepis składa się z dalszych jednostek redakcyjnych, które nie zostały w podstawie kasacyjnej przytoczone. W przypadku stawiania zarzutu dotyczącego naruszenia artykułu, który posiada dalsze (mniejsze) jednostki redakcyjne, autor skargi kasacyjnej powinien wskazać przepis ujęty w konkretny punkt, literę albo tiret. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Sąd II instancji nie jest władny - z uwagi na możliwość popełnienia błędu - dokonania samodzielnego wyboru właściwego przepisu; nie może też przeprowadzić rozważań w wersji alternatywnej (analizując z osobna potencjalną możliwość naruszenia powołanych przepisów), co nie pozwala na precyzyjne oznaczenie, który z nich został faktycznie uznany za podstawę zarzutu skargi kasacyjnej. Niedopuszczalne jest bowiem konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutu i zarzut ten nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r. sygn. akt I GSK125/09, 23 listopada 2010 r. sygn. akt II FSK 1165/09, 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1507/09, 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I GSK 619/09, 19 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2766/09). Podkreślić ponownie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego złagodziło niektóre wymagania formalne skargi kasacyjnej (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 Nr 1 poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Taka wadliwość zarzutu uniemożliwia w istocie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego merytoryczne rozpoznanie. Mając na uwadze wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną uznając ją za bezzasadną.