I GSK 1701/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 491/24 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w O. na akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 marca 2024 r. nr BWI07.6581.3.52.2024 w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w O. na rzecz Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r., sygn. VIII SA/Wa 491/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. Spółka z o.o. w O. (dalej zwanej skarżącą lub spółką) na akt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agencja dalej zwana ARiMR) z dnia 22 marca 2024 r., nr BWI07.6581.3.52.2024, w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, oddalił skargę. W stanie faktycznym sprawy spółka, na podstawie art. 207 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U z 2021 roku, poz. 305 dalej u.f.p.) została w dniu 23 stycznia 2024 r. wpisana przez Ministra Finansów do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, na podstawie decyzji Prezesa ARiMR z dnia 14 listopada 2023 r., nr 1/2023. Z tego więc względu ARiMR w odniesieniu do wniosku o dofinansowanie złożonego przez spółkę w dniu 4 grudnia 2023 roku w zakresie działania 2.3 Akwakultura środowiskowa w ramach Priorytetu 2 Wspieranie zrównoważonej działalności w zakresie akwakultury oraz przetwarzania i wprowadzania do obrotu produktów rybołówstwa i akwakultury, przyczyniając się w ten sposób do bezpieczeństwa żywieniowego w Unii objętego programem Fundusze Europejskie dla Rybactwa na lata 2021-2027, na podstawie art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 26 maja 2023 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury na lata 2021 – 2027 (DZ.U z 2023 roku, poz. 1273 dalej jako ustawa o rozwoju) - odmówiła przyznania jej wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o rozwoju pomoc nie przysługuje podmiotowi, który jest podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków zgodnie z art. 207 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi spółki na akt (rozstrzygnięcie) ARiMR, przedmiotową skargę oddalił. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy o rozwoju pomoc nie przysługuje podmiotowi, który jest podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania środków zgodnie z art. 207 ust. 4 u.f.p. Według dowodów znajdujących się w aktach sprawy decyzją z dnia 14 listopada 2023 r., nr 1 /2023, spółka została zobowiązana do zwrotu kwoty 508 362,50 zł w wyniku przeprowadzonej weryfikacji realizacji operacji, określonej w umowie o dofinansowanie z 29 maja 2019 r. Zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w tej decyzji, brak spłaty należności w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji ,,zwrotowej‘’ skutkuje wpisaniem podmiotu do rejestru podmiotów wykluczonych. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 22 listopada 2023 r. Skarżąca nie złożyła od niej odwołania, w związku z tym stała się ona ostateczna z dniem 6 grudnia 2024 r. Tak więc termin zwrotu środków upływał w dniu 20 grudnia 2023 r. Zwrot środków nastąpił dopiero 8 marca 2024 r. Sąd zauważył, iż wpisanie do rejestru podmiotów wykluczonych jest czynnością materialno–techniczną pozbawioną cech rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach podmiotu wykluczonego. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków europejskich następuje z mocy prawa i istniej niezależnie od zgłoszenia podmiotu do rejestru. Tak więc w przedmiotowej sprawie skarżąca od dnia 20 grudnia 2023 r. była podmiotem wykluczonym z możliwości otrzymania nowych środków. Zgodnie z § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 października 2023 roku w sprawie szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty pomocy finansowej na realizację operacji w ramach Priorytetów 1 – 4 objętych programem Fundusze Europejskie dla Rybactwa na lata 2021 – 2027 (Dz.U z 2023 roku, poz. 1273, dalej zwanego rozporządzeniem) Agencja dokonując oceny operacji objętej wnioskiem o dofinansowanie, w pierwszej kolejności ustala czy – wnioskodawca nie jest wykluczony z przyznania pomocy. W wyniku ustaleń, że skarżąca jest wpisana do rejestru wykluczonych, w związku z niezwróceniem środków w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja zwrotowa z dnia 14 listopada 2023 r. stała się ostateczna, na podstawie art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy w związku z art. 207 ust.4 u.f.p., organ odmówił przyznania środków. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie tego czy skarżąca mogła ubiegać się o pomoc finansową ze środków Unii europejskiej Sąd zauważył, iż wskazanych przez skarżącą przepisów K.p.a. nie stosuje się, stosowanie do art. 19 ust. 4 ustawy o rozwoju. Zasady jakie obowiązują organ w toku takiego postępowania wynikają z art. 19 ustawy. Ponadto zasady wynikające z wyżej powołanego przepisu nie zostały naruszone, a pismo informujące o odmowie przyznania wnioskowanych środków znajdowało podstawy w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Odnosząc się do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 11 ust. 1 pkt w związku art. 10 oraz 16 ust.1 ustawy o rozwoju oraz przepisów art. 207 ust. 1 pkt 1 i ust.4 pkt 3 u.f.p z uwagi na fakt, iż w momencie składania wniosku skarżąca nie była wpisany do rejestru podmiotów wykluczonych Sąd przyznał, że wpis do rejestru ma charakter deklaratoryjny, ale w sytuacji gdy została wydana decyzja o zwrocie pobranych środków w dniu 14 listopada 2023 r., a jej konsekwencją jest obowiązek zwrotu pobranych środków i ewentualne wykluczenie z możliwości otrzymania nowych, to organ winien sprawdzić jak zakończy się postępowanie zwrotowe. Nowy wniosek został złożony w dniu 4 grudnia 2023 r., a już 20 grudnia tego roku okazało się, że skarżąca nie odwołała się od decyzji zwrotowej i nie zwróciła środków w terminie 14 dni od dnia gdy decyzja ta stała się ostateczna. W momencie przekazywania zaskarżonej informacji w dniu 22 marca 2024 r. skarżąca należała do podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania nowych środków i została wpisana do rejestru podmiotów wykluczonych. Tak więc w sytuacji niezaskarżenia decyzji zwrotowej i braku zwrotu środków skarżąca należy do podmiotów wykluczonych, o których mówi przepis art. 207 ust.4 pkt 3 u.f.p. i zaistniały podstawy do odmowy przyznania pomocy. Podnoszony przez spółkę fakt, że wytoczyła ona powództwo cywilne przeciwko organowi w związku z niesłusznym, w jej opinii, zwrotem pobranych środków nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z 14 listopada 2023 r. nakazująca zwrot środków i ten fakt ma rozstrzygające znaczenie oraz bezsporny fakt nie zwrócenia środków w terminie 14 dni. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła spółka, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 ust 1 ustawy prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie prawa materialnego - art. 207 ust. 4 pkt 3 w zw. z art 207 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 2077 ze zm., dalej: FinPubU) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że sam wpis do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, pomimo iż wpis taki jest jedynie czynnością techniczną zaś o faktycznym wykluczeniu podmiotu przesądza zrealizowanie się przesłanek wskazanych w art. 207 ust 1 i ust 4 ustawy o finansach publicznych zaś przesłanki z ust. 1 art. 207 nie zostały przez skarżącego zrealizowane na skutek czego został on bezpodstawnie wpisany do rejestru. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wpis do rejestru musi być determinowany zachowaniem beneficjenta, zatem przy ustaleniu tego czy dany podmiot jest rzeczywiście wykluczony, istotny jest stan faktyczny sprawy. Tak więc w niniejszej sprawie organ winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia czy skarżąca rzeczywiście nie wywiązała się z poprzednio zawartej umowy o dofinansowanie. Spółka dodała również, że w ramach dochodzenia swoich racji miała możliwość skorzystania z drogi cywilnej, nie musiała więc składać odwołania. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z dnia z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący kasacyjnie formułując tego rodzaju zarzut winien jednoznacznie wskazać którą konkretnie postać błędu subsumpcji podnosi, tj. czy jego zdaniem wojewódzki sąd administracyjny niewłaściwie uznał, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie odpowiada hipotezie normy prawnej zawartej w konkretnym przepisie prawa czy też błędnie przyjął, że stan ten odpowiada normie wyrażonej we wskazanej przez niego regulacji. W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie sformułowała przeciwko zaskarżonemu wyrokowi jeden zarzut, w którym wskazała na dopuszczenie się przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 207 ust. 4 pkt 3 w zw. z art 207 ust 1 pkt 1 u.f.p. Z twierdzeń tego zarzutu wynika, iż spółka upatruje naruszenia przez WSA w Warszawie wymienionych wyżej przepisów w oparciu się przez Sąd na danych wynikających z rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości uzyskania wsparcia na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w sytuacji, w której kwestionuje ona zasadność podstaw wpisania jej do tego rejestru. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że może on stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, co jest związane przede wszystkim z tym, że został on wadliwie skonstruowany, a ponadto jego twierdzenia, same w sobie niezasadne, nie przystają do okoliczności sprawy. I tak w pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawę odmowy przyznania spółce wsparcia, na gruncie przedmiotowej sprawy, stanowił art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy o rozwoju, który skarżąca kasacyjnie zupełnie pominęła w podstawie prawnej jedynego sformułowanego przez siebie zarzutu. Wprawdzie w treści tego przepisu ustawodawca odwołał się do podstaw wykluczenia z możliwości przyznania środków pomocy, na podstawie art. 207 ust. 4 u.f.p., to jednak przepis ten (art. 207 ust. 4 u.f.p.) nie był przedmiotem zastosowania Sądu pierwszej instancji. Odmawiając uwzględnienia wniosku spółki na gruncie niniejszej sprawy organ, legalność rozstrzygnięcia którego potwierdził WSA w Warszawie, odwołał się do okoliczności, jaką stanowiło wykluczenie jej z możliwości uzyskania wsparcia ze środków publicznych na podstawie innej decyzji, wydanej w okolicznościach innej sprawy. To tamto rozstrzygnięcie, zapadłe w innej sprawie, determinowało odmowne załatwienie wniosku spółki na gruncie niniejszej sprawy. Tamta decyzja, która stała się decyzją ostateczną, nie podlegała ocenie ARiMR, rozpatrującego wniosek spółki z 4 grudnia 2023 r. Wbrew sugestiom skarżącej kasacyjnie, organ ten nie był zobligowany do badania zasadności wydania tamtej decyzji i oceny jej legalności, czy to w aspekcie procesowym czy też materialnoprawnym. Również WSA w Warszawie nie dopuścił się wskazywanego przez spółkę naruszenia prawa, nie dokonując weryfikacji tamtej decyzji, która pozostawała poza zakresem jego kognicji. Tak więc sformułowany przez spółkę zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną. Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu – ARiMR kwotę 360 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Obejmuje ona zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.