I GSK 37/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 798/23 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 14 marca 2023 r. nr 228/2022/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. K. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1 800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany: WSA lub sądem I instancji) wyrokiem z 22 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 798/23 oddalił skargę A. K. (dalej zwanego: skarżącym) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego: Prezesem ARiMR lub organem II instancji) z 14 marca 2023 r. nr 228/2022/2023 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości i domagając się uchylenia skarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzekam się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157; dalej zwanej: ustawą o ARiMR) w zw. z § 22 pkt 8 w zw. z § 26 ust. 2 pkt 5 lit b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników" w ramach poddziałania "Pomoc w rozpoczęciu działalności gospodarczej na rzecz młodych rolników" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 759; dalej zwane: rozporządzeniem) polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że środki publiczne pochodzące z Europejskiego Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych podlegają zwrotowi jako pobrane nienależnie w sytuacji, gdy niezrealizowanie w latach 2020 – 2021 roku produkcji roślin wysokobiałkowych w postaci łubinu na działce nr [...] o powierzchni zasiewu poniżej 1 ha przez skarżącego wynikało z działania sił wyższych w postaci występującego wiosną 2021 r. przymrozku, który zniszczył zasiewy łubinu; – art. 64 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) numer 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające Rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) 165/94, (WE) 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 przez jego niezastosowanie a w konsekwencji nałożenie na skarżącego kary administracyjnej polegającej na ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej, w sytuacji gdy brak zasiewu roślin wysokobiałkowych – łubinu na działce nr [...] o powierzchni zasiewu poniżej 1 ha wynikał z działania sił wyższych w postaci występującego wiosną 2021 roku przymrozku, który zniszczył zasiewy łubinu; 2) naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm,; dalej zwanej: k.p.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji, brak podjęcia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przez to zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, jak również dokonanie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co skutkowało oddaleniem skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń procesowych z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. na etapie postępowania administracyjnego polegających na uznaniu, że organ zasadnie stwierdził, że skarżący nie wywiązał się ze zobowiązań wynikających z przepisów § 22 pkt 8 rozporządzenia w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że złożone przez niego dokumenty w postaci faktur na zakup łubinu na zasiew oraz wyjaśnienia skarżącego są niewystarczające, aby w sposób niezbity stwierdzić, że skarżący wywiązał się z obowiązku utrzymania upraw wysokobiałkowych przez okres 5 lat na powierzchni nie mniejszej niż 1 ha; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z § 22 pkt 8 rozporządzenia przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy i oceny zaskarżonej decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesu na rzecz organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany także: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Zaznaczenia wymaga, że zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z § 22 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 lipca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej na operacje typu "Premie dla młodych rolników", tj. obowiązku prowadzenia przez okres co najmniej 5 lat od dnia wypłaty pierwszej raty pomocy działań, z tytułu których przyznano punkty rankingowe, w tym produkcji roślin wysokobiałkowych na powierzchni co najmniej 1 ha. Bezsporne pozostaje, że skarżący uzyskał dodatkowe 2 punkty właśnie z tytułu zadeklarowania prowadzenia produkcji roślin wysokobiałkowych wymienionych w załączniku do rozporządzenia dotyczącego płatności bezpośrednich, co miało istotne znaczenie dla przyznania pomocy. Tym samym obowiązek utrzymania tego rodzaju produkcji przez wymagany okres stanowił jeden z warunków trwałości przyznanego wsparcia. Z akt sprawy wynika, że w 2021 r. skarżący nie wykazał prowadzenia uprawy roślin wysokobiałkowych w plonie głównym na powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. W złożonym wniosku obszarowym z 23 kwietnia 2021 r., a więc już po upływie optymalnego terminu siewu łubinu, nie zadeklarował takiej uprawy. Dopiero na etapie postępowania wyjaśniającego podał, że zasiany wcześniej łubin wymarzł wskutek przymrozków, a następnie pole zostało obsiane kukurydzą na kiszonkę. Okoliczność ta nie mogła jednak prowadzić do zwolnienia skarżącego z obowiązku zwrotu części pomocy. Po pierwsze, samo twierdzenie strony o wystąpieniu przymrozków i zniszczeniu zasiewów nie zostało poparte dokumentacją pozwalającą na uznanie tej sytuacji za przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu przepisów prawa unijnego i krajowego. Skarżący nie zawiadomił właściwego organu w odpowiednim czasie o zaistnieniu takiego zdarzenia, nie przedstawił także stosownych dowodów potwierdzających skalę i wpływ tego zdarzenia na realizację zobowiązania. Tymczasem obowiązek wykazania zaistnienia siły wyższej spoczywa na beneficjencie pomocy. Po drugie, art. 64 ust. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 nie znajduje zastosowania w sposób automatyczny wyłącznie na podstawie powołania się przez stronę na niekorzystne warunki pogodowe. Przepis ten wymaga wykazania, że naruszenie warunku przyznania pomocy nastąpiło wskutek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, przy czym zdarzenie to musi mieć charakter wyjątkowy, niezależny od strony i należycie udokumentowany. W niniejszej sprawie przesłanki te nie zostały spełnione. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z § 22 pkt 8 oraz § 26 ust. 2 pkt 5 lit. b rozporządzenia. Organy prawidłowo przyjęły, że niespełnienie warunku utrzymania produkcji roślin wysokobiałkowych skutkuje obowiązkiem zwrotu 12 % kwoty pomocy, co w realiach sprawy odpowiadało kwocie 12 000 zł. Przepis § 26 ust. 2 pkt 5 lit. b ma charakter jednoznaczny i nie pozostawia organowi uznania administracyjnego co do wysokości należnego zwrotu. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty procesowe odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawach dotyczących przyznania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej realizowanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podlega szczególnemu reżimowi procesowemu wynikającemu z art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem między innymi art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81 k.p.a. Oznacza to, że ustawodawca wprost wyłączył stosowanie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., a zatem zarzut ich naruszenia nie może odnieść skutku, skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w postępowaniach prowadzonych przez ARiMR w tego rodzaju sprawach. Nie można skutecznie zarzucać organowi naruszenia normy prawnej, która z mocy ustawy została wyłączona z zakresu stosowania. Specyfika tego postępowania polega na zwiększonym ciężarze dowodowym spoczywającym na beneficjencie pomocy publicznej, który ubiega się o przyznanie środków lub jest zobowiązany do wykazania prawidłowej realizacji warunków ich otrzymania. To na stronie ciąży obowiązek przedłożenia dokumentów oraz informacji potwierdzających spełnienie warunków wynikających z decyzji o przyznaniu pomocy i przepisów wykonawczych. Organ nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w takim zakresie, jaki wynikałby z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy organy wielokrotnie wzywały skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających utrzymanie produkcji roślin wysokobiałkowych przez wymagany okres pięciu lat, w szczególności w zakresie roku 2021, a także do wykazania okoliczności związanych z podnoszonym przez niego zniszczeniem upraw wskutek przymrozków. Skarżący przedłożył faktury zakupu nasion łubinu oraz własne wyjaśnienia, jednak dokumenty te nie stanowiły wystarczającego dowodu prowadzenia uprawy na wymaganej powierzchni ani nie potwierdzały skutecznie wystąpienia siły wyższej w rozumieniu przepisów unijnych. Faktura zakupu materiału siewnego potwierdza jedynie nabycie nasion, nie zaś faktyczne prowadzenie uprawy przez wymagany okres i na powierzchni co najmniej 1 ha. Również późniejsze twierdzenia strony o wymarznięciu łubinu nie zostały poparte obiektywnymi dowodami ani nie zostały zgłoszone organowi niezwłocznie po wystąpieniu zdarzenia. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że obowiązek wynikający z § 22 pkt 8 rozporządzenia został wykonany albo, że zachodziły przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu części pomocy. Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. również nie jest zasadny. Ocena materiału dowodowego dokonana przez organy nie miała charakteru dowolnego, lecz mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów. Organ prawidłowo uznał, że przedstawiony materiał nie pozwalał na stwierdzenie realizacji zobowiązania objętego biznesplanem. Samo przekonanie strony o wystarczalności przedstawionych dokumentów nie może prowadzić do odmiennej oceny prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku WSA spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż zawiera przedstawienie stanu sprawy, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz motywy, dla których sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej. Brak jest podstaw do uznania, że sąd I instancji pominął istotne zarzuty skargi lub dokonał jedynie pozornej kontroli decyzji administracyjnej. W istocie skarga kasacyjna stanowi polemikę z prawidłowymi ustaleniami organów i oceną prawną przyjętą przez WSA, nie wykazując naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.