I GSK 202/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt III SA/Wr 229/24 w sprawie ze skargi Gminy Ż. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. nr DEF-Z-IV.433.1.2024 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu w ramach umowy o dofinansowanie projektu z udziałem środków unijnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Gminy Ż. 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt III SA/Wr 229/24 na podstawie art. 145 § 1 pkt lit a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., obecnie Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Gminy Ż. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 28 marca 2024 r. Nr DEF-Z-IV.433.1.2024 w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 20 grudnia 2023 r., Nr WR.411.1014.2017.EZD w części odnoszącej się do obowiązku zwrotu kwoty 20 000 złotych dotyczącej grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020 (nr dokumentu: WG210036), orzekając o kosztach postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie od skarżącej Gminy na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych. Oświadczył również, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: 1) § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu nr 3.3. IRPOWD/GM/0090/2020/UM w ramach projektu "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż." współfinansowanego ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 i § 14 ust, 9 lit. d) umowy z dnia 27 kwietnia 2020 r. o dofinansowanie Projektu "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż." nr RPDS.03.03.01-02-0029/19- 00, pkt 6.5.2 ppkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, w ramach EERR, EPS oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarte wyliczenie w zakresie, w jakim odnosi się do pokrewieństwa, powinowactwa i ich stopni ma charakter kompletny i nie można dodawać do niego innych, niewymienionych w nim wprost powiązań tj. powiązań rodzinnych pokrewieństwa w linii bocznej dalszych niż II stopień, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi do wniosku, że wyraz "w szczególności" zawarty w postanowieniach umownych i Wytycznych nie zawęża katalogu stopnia pokrewieństwa, bowiem wskazuje na otwarty, przykładowy katalog wyliczeń i odnosi się on również do niewymienionych tam wprost powiązań osobowych polegających na pokrewieństwie rodzinnym III stopnia w linii bocznej; 2) art. 61 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 193/1) dalej jako Rozporządzenie nr 2018/1046 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że konflikt interesów istnieje wówczas, gdy "bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji podmiotu upoważnionego do działań finansowych lub innej osoby, uczestniczących w wykonaniu budżetu jest zagrożone z uwagi na względy rodzinne, emocjonalne, sympatie polityczne lub jakiekolwiek związki z jakimkolwiek krajem, interes gospodarczy lub jakiekolwiek inne bezpośrednie lub pośrednie interesy osobiste" i wystarczy ograniczyć możliwość zawierania umów na usługi/roboty budowlane do kręgu powinowactwa lub pokrewieństwa II stopnia w linii bocznej, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że konflikt interesów istnieje także wówczas, gdy dojdzie do zawarcia umów pomiędzy osobami z kręgu pokrewieństwa lub powinowactwa III stopnia w linii bocznej, bowiem przepis ten odnoszący się do członków rodziny, przez którą należy rozumieć także osoby spokrewnione w III stopniu w linii bocznej; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 lit. d) umowy o dofinasowanie oraz pkt 6.5.2 ppkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i ust. 12 pkt 2, w zw. z art. 184 u.f.p. 1 i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że ujawnione powiązania rodzinne pomiędzy grantobiorcą a wybranym przez niego wykonawcą nie naruszały postanowień tej umowy ani Wytycznych, co w konsekwencji nie doprowadziło do naruszenia procedur wynikających § 13 ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 8 i pkt 11, ust. 8 pkt 1, pkt 2, § 24 umowy o dofinansowanie oraz że nie wystąpiła żadna z przesłanek do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013, gdy tymczasem powierzenie wykonania usługi krewnemu w III stopniu linii bocznej, w świetle postanowień § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu, poprzez wyraz "w szczególności" wskazujący na niezamknięty katalog wyliczeń spowodowało, wbrew stanowisku Sądu I instancji, że doszło do naruszenia w/w procedur określonych w umowie o dofinansowanie i wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia, co uprawniało Organ do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ust. 12 pkt 2, w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. i w zw. z § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 lit, d) umowy o powierzenie grantu zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez błędne przyjęcie, że samo powierzenie wykonania usługi krewnemu w III stopniu linii bocznej nie może stanowić wyłącznej i jedynej podstawy do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie zasady obiektywizmu i bezstronności uzasadniające żądanie zwrotu grantu, jeżeli Organ nie wykazał, że grantobiorca naruszył zasadę konkurencyjności poprzez istniejące powiązania rodzinne, gdy tymczasem skarżący kasacyjnie Organ wykazał, że poprzez powierzenie wykonania usługi krewnemu w III stopniu w linii bocznej, grantobiorca naruszył zasadę konkurencyjności, co skutkowało wystąpieniem realnej szkody dla budżetu ogólnego UE ponieważ skarżąca Gmina przedstawiła do dofinansowania koszty, które ze względu na występujące powiązania osobowe pomiędzy grantobiorcą a wykonawcą, stanowiły koszty niekwalifikowalne i podlegały wyłączeniu i w konsekwencji doszło do wydatkowania środków unijnych niezgodnie z procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; 3) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny (wybiórczy) fragment opinii Instytucji Audytowej - Krajowej Administracji Skarbowej cyt. "Za tak przyjętym stanowiskiem przemawia także opinia Instytucji Audytowej - Krajowej Administracji Skarbowej, w której wskazano że grantobiorca wypełnił formalny wymóg konkurencyjnego przeprowadzenia i udokumentowania rozeznania rynku (trzy oferty różnych oferentów) a cena wykonania usługi nie odbiegała w żaden sposób od cen rynkowych (")", gdy tymczasem pełna treść w/w zapisu brzmiała: "Istnienie powiązań osobowych może być uznane za samoistną przyczynę wyłączającą wybranego wykonawcę z udziału w zamówieniu i realizacji inwestycji objętej grantem. Grantobiorca (K.T.) nie dochował wymaganej staranności w związku z wyborem wykonawcy (J. T.) prac objętych kwalifikowalnym zakresem rzeczowym inwestycji przeznaczonej do wsparcia grantem. Z całokształtu okoliczności sprawy ustalono, iż co prawda Grantobiorca wypełnił formalny wymóg konkurencyjnego przeprowadzenia i udokumentowania rozeznania rynku (trzy oferty różnych oferentów, Oświadczenie dot. przeprowadzonego rozeznania rynku), jednakże fakt ten nie oznacza przestrzegania zasady uczciwej konkurencji oraz bezstronności i obiektywizmu, a także unikania konfliktu interesów i zakazu powiązań osobowych, o których mowa w Umowie o powierzenie grantu. Grantobiorca bowiem nie spełnił obowiązku dotyczącego zachowania faktycznej zasady konkurencyjności i staranności przy wyborze wykonawcy, bowiem nie tylko zaniechał sprawdzenia, czy istnieje ewentualny konflikt interesów (poprzez powiązania osobowe, rodzinne) ale także zaniechał podjęcia odpowiednich działań celem zapobieżenia takiemu konfliktowi, do których obligowała go Umowa o powierzenie grantu". Oparcie zaskarżonego wyroku na niepełnej treści opinii spowodowało, że Sąd przedstawił stan sprawy w sposób niezgodny z materiałem dowodowym zawartym w aktach sprawy, co doprowadziło do wadliwego uznania, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie doszło do wystąpienia konfliktu interesów przez powierzenie realizacji robót dotyczących demontażu istniejącego wysokoemisyjnego kotła węglowego oraz zakupu i montażu kotła C.O. i C.W.U. przez granobiorcę K. T. powiązanemu z nim osobowo wykonawcy J. T. - spokrewnionemu w linii bocznej III stopnia; 4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 lit. d) umowy o dofinansowanie, pkt 6.5.2 ppkt 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności, art. 61 pkt 3 Rozporządzenia nr 2018/1046, art. 207 ust. 2 pkt 2 ufp, w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., art. 2 ust. 36 Rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013, opinii Instytucji Audytowej - Krajowej Administracji Skarbowej przez jego niezastosowanie tj. nie oddalenie skargi, gdy tymczasem wystąpiły przesłanki do jej oddalenia, wykazane przez Organ zaskarżonej decyzji; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. polegające na braku zredagowania przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania skierowanych do Organu, które korespondowałyby z przyjętą podstawą prawną wyroku, a odnoszących się do stwierdzonych naruszeń prawa materialnego oraz innych naruszeń przepisów postępowania, skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 20 grudnia 2023 r. W treści skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację dla poparcia wywiedzionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja - będąca przepisem szczególnym - modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku zredagowania przez Sąd 1 instancji wskazań co do dalszego postępowania skierowanych do organu, które korespondowałyby z przyjętą podstawą prawną wyroku. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego bezczynność była przedmiotem zaskarżenia a także sądy. Zatem przepis ten statuuje związanie oceną prawną i wskazaniami. Przepis ten nie zawiera kryteriów oceny słuszności oceny prawnej i wskazań Sądu. Zatem ich wadliwość wynikająca z przyjętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. przez ten Sąd. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ustanawia powinność Sądu zamieszczenia w uzasadnieniu orzeczenia uwzględniającego skargę, gdy sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji powinności tej, w rozpatrywanej sprawie w wystarczającym stopniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zadośćuczynił. Ewentualna nietrafność wskazań Sądu I instancji nie stanowi zaś o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przeprowadzanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o niepełny (wybiórczy) fragment opinii Instytucji Audytowej - Krajowej Administracji Skarbowej. Przepis zaś art. 133 § 1 p.p.s.a. reguluje dwa zagadnienia. Według zdania pierwszego tego przepisu sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Według zdania drugiego, wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie nie zaistniała. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego ani zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, o ile sąd nie wykroczył poza akta sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną, nie oznacza, że został naruszony przepisy art. 133 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy zauważyć, iż uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że większość zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w związku funkcjonalnym, co wymaga ich łącznego rozpoznania. Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu uznał, że decyzja ta jest niezgodna z prawem w części odnoszącej się do obowiązku zwrotu kwoty 20.000,00 zł dotyczącej grantu nr 3.3.1RPOWD/GM/0090/2020 (nr dokumentu: WG210036). Przypomnieć należy, iż organy orzekające w sprawie zarzuciły skarżącemu wystąpienie konfliktu interesów, które zdaniem IZ polegało na wybraniu oferty przez grantobiorcę K. T. w procedurze rozeznania rynku i powierzenie realizacji prac objętych grantem powiązanemu z grantobiorcą osobowo (rodzinnie w postaci pokrewieństwa III stopnia w linii bocznej stryj-bratanek) wykonawcy J. T. prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą pod firmą P., które to prace zostały rozliczone we wniosku o wypłatę grantu skierowanego do beneficjenta (grantodawcy) o refundację 70% wydatków kwalifikowanych 28.571,43 zł, tj. o grant w wysokości 20.000,00 zł z EFRR. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (m. in. środków UE), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jasno się wskazuje, że przez naruszenie procedur rozumie się m.in. realizowanie projektu niezgodnie z zasadami określonymi w umowie o dofinansowanie. Zawarta przez Gminę umowa określała szczegółowe zasady dofinansowania projektu, a także wynikające z nich prawa i obowiązki stron. Zatem to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego, zawarta pomiędzy organem a beneficjentem, oraz wytyczne, do których stosowania zobowiązał się beneficjent, są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18). Przyjąć należy zatem, że wszelkie dokumenty tworzące system realizacji przedsięwzięcia (umowa o dofinansowanie, umowa o powierzenie grantu, wytyczne, komunikaty, opracowane przez instytucje zarządzające, regulamin wewnętrzny opracowany przez beneficjenta) stanowią wprawdzie specyficzne, ale prawne uregulowania i przyznaje się im walor źródła prawa. W treści § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu wskazano (cyt.: "W celu uniknięcia konfliktu interesów, zamówienia na usługi/dostawy/i/lub roboty budowlane, nie mogą być udzielone podmiotom powiązanym z Grantobiorcą osobowo lub kapitałowo. Przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między Grantobiorcą o Wykonawcą polegające w szczególności na: a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej, b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, c) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego łub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika, d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa, powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki łub kurateli (...)"). Natomiast w pkt 6.5.2. ppkt 3) Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 wskazano, "(...) za powiązanie osobowe mogące rodzić konflikt interesów należało uznać pozostawanie w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwo lub powinowactwo w linii prostej, pokrewieństwo drugiego stopnia lub powinowactwa drugiego stopnia w linii bocznej lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli". Skarżący kasacyjnie organ nie podważa stanowiska Sądu I instancji, iż w przytoczonych powyżej przepisach brak jest regulacji wprost uznającej za naruszającą zasadę konkurencyjności powiązań osobowych polegających na pokrewieństwie rodzinnym III stopnia w linii bocznej. Natomiast podnosi, iż prawidłowa wykładnia na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej) prowadzi do wniosku, że wyraz "w szczególności" zawarty w postanowieniach umownych i Wytycznych nie zawęża katalogu stopnia pokrewieństwa, bowiem wskazuje na otwarty, przykładowy katalog wyliczeń i odnosi się on również do niewymienionych tam wprost powiązań osobowych polegających na pokrewieństwie rodzinnym III stopnia w linii bocznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Treść bowiem powyższych regulacji wskazuje szczegółowo i konkretnie, jakie powiązania osobowe (rodzinne) są uważane za te, mogące powodować konflikt interesów. W przypadku pokrewieństwa, mowa jest w umowie o dofinansowanie projektu i w umowie o powierzenie grantu, a także w wytycznych, o pokrewieństwie II stopnia w linii bocznej. WSA we Wrocławiu trafnie zauważył, że słowo "w szczególności" wskazujące na niezamknięty katalog wyliczeń regulowanych w ww. postanowieniach umownych, odnosi się nie bezpośrednio do wskazanych tam punktów, czyli do wewnętrznej treści poszczególnych przepisów § 12 ust. 6 umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 umowy o dofinansowanie, lecz do możliwości stosowania ww. regulacji do innych naruszeń tam niewymienionych. Przy czym, co istotne, tak przyjęta konstrukcja tekstu prawnego każe przyjąć na gruncie przedmiotowej sprawy, że w zakresie, w jakim wyliczenie to odnosi się do pokrewieństwa, powinowactwa i ich stopni, ma ono charakter kompletny i nie można dodawać do niego innych, niewymienionych w nim wprost powiazań, tj. powiązań rodzinnych pokrewieństwa w linii bocznej dalszych niż II stopień. Zgodnie z powyższym, zamówień na dostawy, usługi lub roboty budowlane nie można udzielać krewnym w linii prostej i powinowatym w linii prostej, krewnym do drugiego stopnia lub powinowatym drugiego stopnia w linii bocznej. Regulacja § 12 ust. 6 lit. d) umowy o powierzenie grantu i § 14 ust. 9 lit. d) umowy o dofinansowanie nie odnosi się do pokrewieństwa i powinowactwa dalszego stopnia. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, konflikt interesów istnieje także wówczas, gdy dojdzie do zawarcia umów pomiędzy osobami z kręgu pokrewieństwa lub powinowactwa III stopnia w linii bocznej. Przepis art. 61 ust. 3 rozporządzenia nr 2018/1046 odnosi się bowiem do członków rodziny, przez którą należy również rozumieć osoby spokrewnione w III stopniu w linii bocznej. Zdaniem organu za taką interpretacją przemawia również fakt, że w Zawiadomieniu Komisji Europejskiej z dnia 9 kwietnia 2021 r. - Wytyczne dotyczące unikania konfliktów interesów i zarządzania takimi konfliktami na podstawie rozporządzenia finansowego (2021/C121/01) wskazano, że "przepis ten powinien odnosić się co najmniej do najbliższej rodziny. Pojęcie najbliższej rodziny znacznie wykracza poza pojęcie rodziny nuklearnej, ale jego dokładne kontury nie są ani powszechnie uznane, ani zdefiniowane w przepisach UE, z wyjątkiem szczególnych obszarów polityki, zwłaszcza migracji. Służby Komisji są zdania, że w kontekście art. 61 RF 2018 i w oparciu o jego cel najbliższa rodzina powinna obejmować co najmniej następujące relacje, w tym relacje powstałe w wyniku adaptacji: małżonek (w tym partner, z którym dana osoba pozostaje w (nie)zarejestrowanym wolnym związku), dzieci i rodzice (pra)dziadkowie i (pra)wnuki, (przyrodni) bracia i siostry (w tym z rodzin mieszanych), wujowie i ciotki, siostrzenice lub bratanice oraz siostrzeńcy lub bratankowie, kuzyni pierwszego stopnia, teściowie, synowe i zięciowie, szwagier lub szwagierka, przybrani rodzice, pasierbowie i pasierbice". Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, iż w dacie zawierania umowy o dofinansowanie projektu pn. "Poprawa stanu powietrza w OSI Doliny B. (wymiana wysokoemisyjnych źródeł ciepła w budynkach i lokalach mieszkalnych na terenie Gminy C., M., P., T., W., Z., Ż.)" pomiędzy Beneficjentem a Dolnośląską Instytucją Pośredniczącą tj. w dniu 27 kwietnia 2020 r. treść ww. zaleceń Komisji z oczywistych powodów nie była znana organowi, ani Gminie gdyż zostały opublikowane prawie rok później. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesioną przez skarżący kasacyjnie organ kwestię ww. zaleceń należy ocenić w kontekście zasad ogólnych, a przede wszystkim zasady pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań strony zawartej umowy o dofinansowanie. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że gdy państwa członkowskie ustanawiają przepisy, za pomocą, których wykonują prawo Unii, są one zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, pośród których znajdują się w szczególności zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C-260/14 i C-261/14, EU:C:2016:360, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo). W przedmiocie zasady pewności prawa, niedziałania prawa wstecz i zasady uzasadnionych oczekiwań, to jak wynika z wyroku C-260/14 i powołanego tam orzecznictwa, nie doznają one uszczerbku pod warunkiem, że nowe przepisy są stosowane do przyszłych skutków okoliczności powstałych pod rządami przepisów poprzednio obowiązujących. Zdaniem Sądu Kasacyjnego, wskazane przez organ odwoławczy nowe regulacje (Zawiadomienie Komisji Europejskiej z dnia 9 kwietnia 2021 r.) nie mają skutku wstecznego. Ich stosowanie zostało przewidziane do przyszłych stanów faktycznych. Tym samym prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w ramach tego konkretnego regionalnego programu operacyjnego prawodawca uznał jednak, że w celu uniknięcia konfliktu interesów w rozumieniu art. 61 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniające rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylające rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 193/1, dalej rozporządzenie 2018/1046), zgodnie z którym konflikt interesów istnieje wówczas, gdy "bezstronne i obiektywne pełnienie funkcji podmiotu upoważnionego do działań finansowych lub innej osoby, uczestniczących w wykonaniu budżetu jest zagrożone z uwagi na względy rodzinne, emocjonalne, sympatie polityczne lub związki z jakimkolwiek krajem, interes gospodarczy lub jakiekolwiek inne bezpośrednie lub pośrednie interesy osobiste", wystarczy ograniczyć możliwość zawierania umów na usługi/dostawy/roboty budowlane do kręgu powinowactwa lub pokrewieństwa drugiego stopnia w linii bocznej. W związku z powyższym trafnie WSA we Wrocławiu uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie doszło do wystąpienia konfliktu interesów przez powierzenie realizacji robót, dotyczących demontażu istniejącego wysokoemisyjnego kotła węglowego oraz zakupu i montażu kotła C.O. i C.W.U. przez grantobiorcę K. T. powiązanemu z nim osobowo wykonawcy J. T., który jest z nim spokrewniony w linii bocznej trzeciego stopnia. W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej orzeczono, na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.