I OW 149/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Chełmka o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Chełmka a Burmistrzem Miasta Lędziny w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. – opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego P.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrz Miasta Lędziny jako organ właściwy w sprawie.

Wnioskiem z 8 lipca 2024 r. Burmistrz C. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. – opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego całkowicie P.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 4 czerwca 2024 r. Burmistrz Miasta L. przekazał do Burmistrza C. wniosek strony – opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionego P.R. - zam. [...], ul. [...], o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Organ podkreślił, że miejsce zamieszkania całkowicie ubezwłasnowolnionego jest tożsame z miejscem zamieszkania opiekuna prawnego zamieszkującego w L. i na tej podstawie winien zostać ustalony organ właściwy do rozpatrzenia wniosku w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca podniósł, że z przeprowadzonego w dniu 11 marca 2024 r. wywiadu środowiskowego wynika, że M.R. wraz z konkubentem i ich wspólną córką oraz ubezwłasnowolnionym synem zamieszkują w domu mieszkalnym w L. Właścicielem domu jest konkubent strony. Zgodnie z oświadczeniem strony, od 14 lat zamieszkuje ona na terenie Gminy L. Z tego względu, w ocenie organu, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej "u.p.s."). Organ podkreślił, że na terenie L. konkubent strony pracuje zawodowo, wszyscy członkowie rodziny zadeklarowani są do Przychodni Zdrowia w L., MOPS w L. od ok 14 lat wypłaca stronie świadczenia rodzinne, od 4 lat ubezwłasnowolniony syn uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy w L. Ponadto, wszystkie istotne życiowo sprawy osobiste i urzędowe rodzina załatwia na terenie L. W ocenie wnioskodawcy, brak jest wątpliwości, że miejscowość L. jest centrum życiowym strony, zatem także jej miejscem zamieszkania. W tych okolicznościach organem właściwym do rozpoznania wniosku winien być Burmistrz Miasta L. Odpowiedź na wniosek nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny. Spór o właściwość w rozpoznawanej sprawie powstał pomiędzy Burmistrzem C. a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.R. – opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego P.R. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 16 lit. b i § 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych – Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do DPS i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w tej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 u.p.s., właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bo tylko w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.) (zob. I.Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 396; W.Maciejko [w:] W.Maciejko, P.Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 402; postanowienie NSA z 13 maja 2011 r., I OW 196/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, iż przepisy u.p.s. nie definiują pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 K.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Jak to obrazowo przedstawiono w piśmiennictwie; dla ustalenia miejsca zamieszkania nie wystarczy ani samo zamieszkiwanie w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, choćby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas, ani sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości niepołączony z przebywaniem w tej miejscowości. O "miejscu zamieszkania" rozstrzyga zawsze całokształt okoliczności wskazujących na zejście się stanu faktycznego przebywania z zamiarem takiego przebywania (zob. S.Grzybowski (w:) System Prawa Cywilnego, Wrocław 1985 r., Z.N. im. Ossolińskich, wyd. 2, t. 1, s. 333 – 334; W. Popiołek, glosa do uchwały SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III CZP 76/93; PS 1995/3, s. 86–87). Kodeks cywilny w przepisach art. 26 i art. 27 reguluje natomiast przypadki miejsca zamieszkania dzieci lub podopiecznych. O miejscu zamieszkania tych osób rozstrzyga miejsce zamieszkania rodzica lub opiekuna. Dla osoby całkowicie ubezwłasnowolnionej, w myśl art. 27 K.c., miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania opiekuna (domicilum necessarium). Oceniając okoliczności niniejszej sprawy z punktu widzenia powyższych uwag należy dostrzec, że strona, na mocy zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] z 19 lutego 2021 r. została ustanowiona opiekunem małoletniego P.R. Natomiast na mocy postanowienia tego Sądu z 14 września 2023 r., sygn. akt [...] uzyskała zezwolenie na wyrażenie zgody na umieszczenie syna w domu pomocy społecznej bez jego zgody i wystąpienie z wnioskiem do właściwego organu do spraw pomocy społecznej o wszczęcie procedury zmierzającej do umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionego w dps. Z akt sprawy wynika, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki, jest upośledzony umysłowo, choruje na padaczkę oraz autyzm. Dostrzec należy ponadto, że w momencie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej ubezwłasnowolniony całkowicie P.R. zamieszkiwał wraz z matką (opiekunem prawnym), jej partnerem oraz siostrą w L. przy ul. [...], w domu należącym do partnera matki. Z oświadczenia M.R. z 1 lipca 2024 r. wynika, że od 14 lat mieszka w tym miejscu wraz z partnerem i synem oraz córką. Z powodu alkoholizmu byłego męża, musiała opuścić wraz z synem miejsce dotychczasowego pobytu, tj. [...], ul. [...]. Z oświadczenia wynika ponadto, że cała rodzina zadeklarowana jest do lekarza pierwszego kontaktu na terenie miasta L., MOPS w L. od 14 lat wypłaca świadczenie pielęgnacyjne i zasiłek pielęgnacyjny na syna. Syn od 4 lat uczęszcza do Środowiskowego Domu Samopomocy w L. Strona oświadczyła ponadto, że zarówno jej jak i jej syna centrum życiowym są L. oraz nie zamierza powrócić na teren gminy C. Z akt sprawy wynika także, że P.R. posiada stałe zameldowanie - [...], ul. [...], gm. C., jednakże od 14 lat nie zamieszkuje w tym miejscu. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej dotyczy P.R., ubezwłasnowolnionego całkowicie, w którego imieniu wystąpiła M.R., będąca ustanowionym dla niego przez sąd opiekunem prawnym. Zauważyć należy, że P.R., jako osoba ubezwłasnowolniona całkowicie takich czynności nie może dokonać samodzielnie. W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że wniosek o jego umieszczenie w domu pomocy społecznej powinien być załatwiony przez organ gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania opiekuna prawnego osoby, której wniosek dotyczy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentujące takie stanowisko, odwołujące się do art. 27 K.c. jest już ugruntowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pobyt strony na terenie Gminy L. nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 K.c., ponieważ Gmina ta jest centrum jej interesów życiowych. Wnioskodawczyni przebywa bowiem na terenie tej Gminy od 14 lat wraz z partnerem oraz ich wspólną córką oraz ubezwłasnowolnionym całkowicie synem strony – P.R., co jest ewidentnym przejawem o zamieszkiwaniu na terenie Gminy L. Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta L. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.