II GSK 187/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wwielkopolskim z dnia 13 października 2022 r. sygn. akt II SA/Go 531/22 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 15 czerwca 2022 r. nr 0801-IOC.5066.18.2021.13.IME w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt II SA/Go 531/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia 15 czerwca 2022 r., nr 0801-IOC.5066.18.2021.13.IME w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 czerwca 2021 r., nr 418000-COC-1.48.33.2021.5, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. w kwocie 400 zł. Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.". Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2021 o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.) zwanej dalej "u.td" przez błędną wykładnię poprzez przyjęcie przez Sąd, że 2 letni termin o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 jest terminem przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji gdy jest terminem przedawnienia wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie przepis art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., w sytuacji gdy wszczęcie postępowania i nałożenie kary pieniężnej przez organ I instancji nastąpiło przed upływem terminu przedawnienia, a błędnie zastosowana przez Sąd norma prawna w nie wymaga doręczenia ostatecznej decyzji organu II instancji, bowiem w sytuacji rozpoznania sprawy organ ten bada jedynie prawidłowość jej ustalenia i w tym postępowaniu nie dochodzi do nałożenia kary pieniężnej, która ukonstytuowała się z chwilą doręczenia decyzji organu I instancji, - art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1 i art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3, w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Gorzowie WIkp. nr 418000-COC-1.48.33.2021.5 z 24 czerwca 2021 r. i umorzenie postępowania administracyjnego, w wyniku dokonania przez Sąd nieprawidłowej kontroli na skutek wadliwego przyjęcia, że organy działały po upływie terminu określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. i decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie zostało wszczęte przed terminem przedawnienia i decyzja organu I instancji została doręczona przed jego upływem a organy działały w sposób prawidłowy, co w konsekwencji spowodowało bezpodstawne zastosowanie środków przewidzianych w p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej i umorzenie postępowania zamiast oddalenia skargi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego odpadów bez oznakowania środka transportu, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701) stwierdził, że decyzja ta oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Lubuskiego Urzędu Celno-Skarbowego nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że o braku zgodności z prawem tych decyzji należało, zdaniem Sądu I instancji, wnioskować na tej podstawie, że wobec ujawnienia naruszenia stwierdzonego w dniu 5 września 2019 r. oraz wydania ostatecznej decyzji o nałożeniu karu pieniężnej w dniu 15 czerwca 2022 r. w rozpatrywanej sprawie zaktualizowały się – w tym, przy uwzględnieniu znaczenia konsekwencji wynikających z zwieszenia, na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: "ustawa COVID"), biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego oraz ponownego rozpoczęcia ich biegu po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV2 (Dz. U. poz. 875) – art. 68 ust. 2 tej ustawy) – przesłanki stosowania art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym uzasadniające umorzenie postępowania, a to wobec przedawnienia terminu nałożenia kary pieniężnej, czego organ odwoławczy nie uwzględnił. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Z całą pewnością, zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie podważa – oparty na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. – zarzut z tiret trzeciego petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 3 § 2, art. 133 § 1 p.p.s.a, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Zwłaszcza, gdy wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którym wymienione przepisy prawa nie zostały nawet przywołane (zob. s. 5 - 7), odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 27 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13) podkreślając jednocześnie w kontekście tychże deficytów, że wobec istoty oraz funkcji skargi kasacyjnej za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do czytelności zawartego w niej komunikatu, co jest istotne z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym jej wniesieniem (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17). W związku z tym, ocena zasadności, a co za tym idzie skuteczności zarzutów zmierzających do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. oraz określonych tymi przepisami prawa koniecznych wymogów, którym w relacji do celu, któremu mają służyć, powinny odpowiadać stawiane na ich podstawie zarzuty oraz korespondujące z nimi ich uzasadnienie (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1925/21; 6 listopada 2020, sygn. akt II GSK 742/20; 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/15 oraz wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15 oraz wyroki NSA z dnia: 11 października 2022 r., sygn. akt II GSK 581/19; 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II FSK 187/20; 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18; 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Z przedstawionych powodów, omawiany zarzut nie mógł więc odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ. W odpowiedzi natomiast na zarzuty stawiane w tiret pierwszym oraz w tiret drugim petitum skargi kasacyjnej, których wspólnym mianownikiem jest zarzut błędnej wykładni (i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania) art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym – co wobec komplementarnego charakter tych zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wymaga podkreślenia – co nie jest bez znaczenia – że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje – bo nic takiego nie wynika z zarzutów skargi kasacyjnej, ani też z jej uzasadnienia (zob. s. 5 - 7) – prawidłowości ustaleń Sądu I instancji odnośnie do daty upływu terminu, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w relacji do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID oraz art. 68 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 14 maja 2020 r., a więc innymi słowy, w relacji do wynikającego z tych przepisów prawa okresu zawieszenia biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego (zob. s. 10 - 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wobec treści art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że realizując – w relacji do zasady pewności prawa – funkcję ochronną, wymieniony przepis prawa ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary, a to poprzez wprowadzenie ujemnej przesłanki procesowej wszczęcia oraz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Wobec istoty oraz funkcji omawianej regulacji prawnej, a także konwencji językowej, którą na jej gruncie operuje ustawodawca – "nie wszczyna się postępowania [...], a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat" – za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że termin, o którym w niej mowa ma charakter materialnoprawny. Przekonuje o tym cel, któremu termin ten służy. Jest on determinowany wskazaną powyżej istotą oraz funkcją regulacji prawnej, na gruncie której został ustanowiony, a jego celem jest z całą pewnością kształtowanie (treści) kompetencji organu administracji publicznej oraz kształtowanie obowiązków podmiotów w ramach stosunku prawnego wyznaczonego przepisami prawa materialnego. Wraz z upływem tego terminu – licząc "od dnia ujawnienia naruszenia" – następuje skutek w postaci wygaśnięcia kompetencji (uprawnienia) organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył przepisy o transporcie drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1103/22; zob. również wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 961/22 oraz II GSK 1026/22). Określając w taki właśnie sposób treść kompetencji organu administracji publicznej, art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym ustanawia więc materialny termin, w którym kompetencja ta może być wykonana, i wraz z upływem którego wygasa, a mianowicie, że wraz upływem 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia nie może być wydana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, zaś prowadzone w sprawie nałożenia tej kary pieniężnej postępowanie podlega umorzeniu. Jeżeli w tym też kontekście oraz wobec wszystkich konsekwencji wynikających z faktu ustanowienia terminu materialnoprawnego, w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów podkreślić, że w prawie administracyjnym chodzi nie tylko o wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji przez jednostkę na skutek upływu terminu, lecz również – w związku z tym, że normy prawa administracyjnego nadają organom administracji publicznej prawo dokonywania czynności prawnych w ramach przyznanych im kompetencji – o brak możliwości realizacji kompetencji przez organ administracji w sytuacji upływu materialnoprawnego terminu do jej wykonania, co oznacza, że konkretyzacja normy prawnej nie jest dopuszczalna w przypadku upływu określonego dla niej i wyraźnie powiązanego z nią materialnego terminu ustanowionego w przepisie kompetencyjnym, którego adresatem jest organ administracji publicznej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 930/92, "Radca Prawny" 1993, nr 3), to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (s. 6 - 7 skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że oczywiście błędne jest jego stanowisko, z którego wynika, że o prawidłowości jego działania w rozpatrywanej sprawie – a co za tym idzie o dopuszczalności wydania decyzji merytorycznej w sprawie – miałaby przekonywać okoliczność doręczenia stronie przez organ I instancji decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia 24 czerwca 2021 r. w dniu 12 lipca 2021 r., a więc przed upływem dwuletniego terminu, o którym jest mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, co miałoby – jak wynika z tego stanowiska – prowadzić do wniosku, że wraz z wydaniem i doręczeniem wymienionej decyzji jej adresatowi doszło do (skutecznego) przerwania biegu wskazanego dwuletniego terminu zwłaszcza, że postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało również wszczęte przed jego upływem. Tego rodzaju podejście do rozumienia (oraz stosowania) art. 92c ust. 1 pkt 3 wymienionej ustawy nie jest prawidłowe, jeżeli podkreślić, że z wymienionego przepisu prawa w ogóle nie wynikają konsekwencje eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ. Organ administracji pomija, że na gruncie omawianej regulacji prawnej ustawodawca operuje – co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia wniosku o braku zasadności i prawidłowości omawianego podejścia – funktorem koniunkcji – przeciwstawny spójnik "a" – stanowiąc aż nadto jasno i jednoznacznie, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej [...], a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat". Eksponowanie faktu wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej przed upływem wskazanego terminu jest więc pozbawione – jak wynika z treści przywołanego przepisu prawa – prawnie istotnego znaczenia, jeżeli decyzja o nałożeniu kary zostanie – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wydana po upływie dwóch lat od ujawnienia naruszenia. Co więcej, skarżący kasacyjnie organ pomija również, że to decyzja ostateczna w definitywny sposób kształtuje sytuację prawną jej adresata, nie zaś decyzja organu I instancji, która – co jest aż nadto oczywiste w świetle art. 138 k.p.a. – w związku z wniesionym od niej odwołaniem może podlegać uchyleniu w całości lub w części i wydaniem przez organ wyższego stopnia w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy albo może podlegać uchyleniu, którego konsekwencją jest umorzenie postępowania pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 art. 138 k.p.a.) albo może podlegać uchyleniu w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (§ 2 art. 138 k.p.a.). Skuteczne zainicjowanie przez stronę postępowania odwoławczego od doręczonej jej w dniu w dniu 12 lipca 2021 r. decyzji o nałożeniu kary pieniężnej z dnia 24 czerwca 2021 r., w relacji do daty ujawnienia naruszenia (5 września 2019 r.) oraz daty orzekania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (15 czerwca 2022 r.), obligowało organ odwoławczy do uwzględnienia znaczenia wszystkich konsekwencji wynikających z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, których brak uwzględnienia Sąd I instancji trafnie i słusznie ocenił, jako naruszenie tego przepisu prawa. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym podlegała oddaleniu. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.