II GSK 235/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt III SA/Po 645/22 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 maja 2022 r. nr BP.501.7.2022.0993.GR4.223941 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Po 645/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę S. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 maja 2022 roku nr BP.501.7.2022.0993.GR4.223941 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji w podstawie prawnej wyroku wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako: "p.p.s.a.". Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił S. W. (dalej: skarżący) zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych na rzecz skarżącego. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 p.p.s.a., zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.) poprzez mylne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia ww. przepisu w sytuacji, gdy nałożenie na podstawie ww. przepisu kary porządkowej na skarżącego nie było uzasadnione wobec braku podstaw do uznania, iż skarżący miał wpływ i obowiązek służbowy lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 92a ustawy i zachodziły przesłanki pozwalające na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym uwolnić się przez skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, b) art. 92c ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły w sprawie przesłanki uzasadniające jego zastosowanie z uwagi na wykazanie okoliczności wskazujących, iż przedmiotowe naruszenia powstały z przyczyn niezależnych od skarżącego a skarżący w sposób prawidłowy organizował pracę kierowców, które Sąd, jak i organy inspekcji transportu drogowego całkowicie pominęły; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 oraz art. 136 k.p.a. przez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt: BP.501.7.2022.0993.GR4.223941 i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 grudnia 2021 nr WITD.DI.0152.IV0184/25/21 z uwagi na niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, iż zaskarżone rozstrzygnięcie uchybiało przepisom postępowania w następujący sposób: a) art. 75 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) z uwagi na nieuzasadnione nieprzeprowadzenie przez organ zawnioskowanego dowodu z zeznań świadka i wyjaśnienia strony i nieprzeprowadzenie postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo iż zeznania świadka i wyjaśnienia strony dotyczyły okoliczności istotnej dla sprawy i mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i wobec tego zachodziła potrzeba ich uzupełnienia, co skutkowało niezgromadzeniem wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie i błędnym przyjęciem stanu faktycznego co do tego, iż nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym wobec niezasadnego uznania, że skarżący nie wykazał okoliczności i nie przedstawił dowodów pozwalających uwolnić się od odpowiedzialności, b) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) z uwagi na nienależyte wyjaśnienie przez organy stanu faktycznego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności i niezebranie całego materiału dowodowego oraz oparcie się na niepełnym materiale dowodowym i jego niewyczerpujące rozpatrzenie, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, co do odpowiedzialności skarżącego jako osoby zarządzającej transportem oraz braku spełnienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy o transporcie drogowym. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekroczenia przez kierowcę dozwolonego maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 14. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym) stwierdził, że decyzja nie jest niezgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji, przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – wobec ich prawidłowości – przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny odnośnie do zaktualizowania się przesłanek przypisania stronie na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym – jako zarządzającemu transportem w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod nazwą E. Spółka Akcyjna Spółka Komandytowa – odpowiedzialności za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekroczenia przez kierowcę, posługującego się kartą innego kierowcy, dozwolonego maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 6 godzin i 45 minut, a w konsekwencji nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 500 zł. Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Zwłaszcza, gdy odpowiadając na zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 i pkt 1a ustawy o transporcie drogowym (pkt I. lit. b) petitum skargi kasacyjnej) – o czym szerzej mowa dalej – odwołać się w punkcie wyjścia do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c) i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz postanowień art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 r. Podkreślając, że na gruncie przywołanych przepisów prawa "zarządzający transportem" definiowany jest, jako osoba posiadająca wymagane kompetencje zawodowe oraz zatrudniona i wyznaczona przez przedsiębiorcę do zarządzania w sposób rzeczywisty i ciągły operacjami transportowymi przedsiębiorcy, a co więcej – jak wynika z art. 4 ust. 1 lit. b) wymienionego rozporządzenia unijnego – jako osoba, która ma rzeczywisty związek z przedsiębiorstwem (polegający na przykład na tym, że jest jego pracownikiem, dyrektorem, właścicielem lub udziałowcem lub nim zarządza lub, jeżeli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, jest tą właśnie osobą), w opozycji do stanowiska strony skarżącej trzeba w szczególny sposób zaakcentować, że istota funkcji zarządzającego transportem nie jest fasadowa, albowiem sprzeciwiają się temu treść oraz funkcje przywołanych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego (zob. w tej mierze również pkt 8 - 9 i pkt 11 wprowadzenia do rozporządzenia nr 1071/2009). W tym również, art. 7a ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym określający prawne wymogi skuteczności wniosku udzielenia licencji wspólnotowej lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Jeżeli istotą funkcji "zarządzającego transportem" jest zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorcy w sposób – co szczególnie trzeba podkreślić – rzeczywisty i ciągły, co nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że funkcja zarządzającego transportem nie jest fasadowa, to wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie, o niezgodności z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – można było zasadnie wnioskować – co siłą rzeczy nie jest bez znaczenia dla wniosku, że nie są zasadne, ani też skuteczne (a to wobec deficytów ich uzasadnienia) zarzuty adresowane wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (pkt II.1 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej) – na podstawie argumentacji, która pomijając znaczenie wszystkich konsekwencji wynikających z faktu, że osobą zarządzającą transportem w wymienionym powyżej przedsiębiorstwie jest strona skarżąca posiadająca wymagany certyfikat kompetencji zawodowych, w relacji do niekwestionowanego w sprawie faktu zaistnienia i stwierdzenia naruszenia polegającego na przekroczeniu przez kierowcę, posługującego się kartą innego kierowcy, dozwolonego maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu (lp. 14 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym) eksponuje znaczenie "argumentów" ze znaczenia konsekwencji mających wynikać z liczebności taboru samochodowego, liczebności zatrudnianych kierowców, a co za tym idzie czasu niezbędnego do obsługi i analizy danych zapisanych na kartach kierowców, a w tym kontekście zasad organizacji pracy oraz podziału zadań i obowiązków w przedsiębiorstwie (zob. s. 4 - 5 odwołania od decyzji organu I instancji; s. 3 i s. 5 skargi; s. 4 - 5 skargi kasacyjnej). W odpowiedzi na tego rodzaju argumentację trzeba stwierdzić, że zasady organizacji pracy w przedsiębiorstwie transportowym determinowane liczbą taboru samochodowego – do których odwołuje się strona, i których szczegółów również nie podaje – nie mogą modyfikować treści przywołanych powyżej przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz zakresu ich normowania, a co za tym idzie zakresu odpowiedzialności podmiotów, którym ustawa o transporcie drogowym taką odpowiedzialność przypisuje (zob. np. wyroki NSA z dnia: 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 160/22; 13 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 852/21; 9 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 765/20; zob. również wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 316/20). Za nie mniej uzasadniony należałoby uznać i ten wniosek, że za oczywiście nieprzydatny dla wykazania braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku – a co za tym idzie, niezgodności z prawem decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji – trzeba uznać "argument", że "[...] kierowca który dopuścił się [...] naruszenia nie wskazywał, by posługiwał się kartą innego kierowcy na polecenie skarżącego" (s. 5 skargi), jak również "argument", że "[...] organizacja przewozów nie wymusza na kierowcy podjęcia działań niezgodnych z przepisami, a na pewno takie działanie nie jest spowodowane naciskami [...] pracodawcy na wykonanie zadania przewozowego", albowiem "Nie wyrażał on zgody na to, aby pracownik kosztem swojego odpoczynku, narażał bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego" (s. 4 odwołania od decyzji organu I instancji). Wobec jednoznacznej treści art. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1071/2009 i art. 7a ust. 3 pkt 1 i art. 7c ustawy o transporcie drogowym oraz funkcji tych przepisów prawa trzeba stwierdzić, że przeprowadzone w sprawie ustalenia faktyczne – przyjęte następnie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w sprawie – wbrew stanowisku strony skarżącej – co ponownie należy podkreślić w odpowiedzi na zarzuty z pkt II.1 lit. a) i lit. b) petitum skargi kasacyjnej – były wystarczające dla ustalenia roli i funkcji pełnionej przez stronę skarżącą w przedsiębiorstwie transportowym, a co za tym idzie dla ustalenia zakresu zadań strony związanych z pełnieniem funkcji zarządzającego transportem – która, jak podkreślono, jest funkcją rzeczywistą, a nie fasadową – oraz zakresu jej odpowiedzialności za prawidłowe i zgodne z prawem wykonywanie tejże funkcji. W opozycji do stanowiska strony skarżącej kwestionującej prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych – i zarazem pomijającej, że na organie administracji publicznej nie ciąży jednak nieograniczony obowiązek dowodzenia – w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba odwołać się do znaczenia konsekwencji wynikających z treści, logiki oraz funkcji rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Z przepisu tego wynika – zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do konwencji językowej, którą operuje ustawodawca – że przesłanki jego stosowania aktualizują się w sytuacji, gdy "okoliczności i dowody wskazują na brak wpływu na powstanie naruszenia", które nastąpiło "wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć". Wobec treści przywołanego przepisu prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że mowa jest w nim nie tylko o braku możliwości przewidzenia określonych zdarzeń i okoliczności – w odniesieniu do których przyjmuje się, że są to wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot nie był w stanie przewidzieć nawet przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności (zob. np. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2221/21; 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20; 3 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1447/19; 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 696/20; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1046/19) – ale również o braku wpływu na powstanie naruszenia, co wobec operowania przez ustawodawcę funktorem koniunkcji – a mianowicie przeciwstawnym spójnikiem "a" – wymaga łącznego zaktualizowania się tak określonych przesłanek jego stosowania. W świetle treści art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, to na podmiocie, o którym w nim mowa (art. 92c ust. 1a) spoczywa więc w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że rzeczywiście nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a więc innymi słowy ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania, że uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 5 września 2023 r., sygn. akt II GSK 647/20; 23 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 22/22; 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2723/17; zob. również np. wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 203/20; 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 364/20; 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 76/20). Dla uwolnienia się od odpowiedzialności nie jest więc wystarczające wykazanie braku winy – w tym, poprzez eksponowanie, tak jak w rozpatrywanej sprawie, okoliczności, że kierowca który dopuścił się naruszenia nie potwierdził, że posługiwał się kartą innego kierowcy na polecenie skarżącego, czy też, że sama organizacja przewozów nie wymusza na kierowcach działań niezgodnych z przepisami, do których nie motywuje również pracodawca (zob. dla porównania również np. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2025 r., sygn. akt II GSK 2221/21; 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1303/19; 30 listopada 2022 r. sygn. akt II GSK 968/19 i II GSK 1063/19; 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1147/19 i II GSK 1199/19; zob. również wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 904/13) – czy też ograniczanie się, tak jak w rozpatrywanej sprawie, do eksponowania zasad organizacji pracy oraz podziału zadań i obowiązków w przedsiębiorstwie determinowanych liczebnością taboru samochodowego oraz zatrudnianych kierowców, które nie wyłączają przecież, ani też nie modyfikują zasad i zakresu odpowiedzialności zarządzającego transportem, a wręcz potęgują potrzebę właściwego zorganizowania pracy, a mianowicie tak, aby zarządzanie operacjami transportowymi przedsiębiorcy było rzeczywiste i miało ciągły charakter. Uwzględniając powyższe oraz podkreślając, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego strona skarżąca nie wykazała zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że źródłem i bezpośrednią przyczyną zaistnienia stwierdzonego naruszenia było zachowanie samej strony skarżącej, której staranność działania była – jak należałoby przyjąć – daleka od oczekiwanej, albowiem strona nie zarządzała operacjami transportowymi zatrudniającego ją przedsiębiorcy, tak jak należałoby tego oczekiwać, a mianowicie w sposób rzeczywisty i ciągły. Zaistnieniu zaś tego naruszenia – przy zachowaniu standardu należytej staranności działania – strona z pewnością mogła zapobiec. Jeżeli zaś tego nie uczyniła – a "podejmowane przez nią działania" nie przeciwdziałały powstaniu naruszenia przepisów o transporcie drogowym – to w świetle przedstawionego powyżej rozumienia art. 92c ust 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym omawiane zarzuty kasacyjnej należało uznać za tym bardziej uzasadnione. W korespondencji do przedstawionych argumentów za uzasadniony trzeba uznać więc i ten wniosek, że skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut z pkt I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 92a ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c ustawy, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. W rekapitulacji należało więc stwierdzić, że skarga kasacyjna nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, w związku z czym podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.