II GSK 236/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2022 r. sygn. akt III SA/Po 735/22 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr BP.500.95.2021.1103.PO15.201780 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Przedmiot kontroli kasacyjnej. Wyrokiem z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt III SA/Po 735/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] (skarżąca, strona skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (organ II instancji, organ) z dnia 8 kwietnia 2022 r. nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. II. Stan sprawy wynikający z kontrolowanego wyroku. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją utrzymano w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Poznaniu (organ I instancji) z dnia 17 marca 2021 r. nakładającą na skarżącą karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za stwierdzone w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 9 grudnia 2020 r. – 14 stycznia 2021 r. naruszenie przepisów o transporcie drogowym polegające na: przekroczeniu przez kierowców maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.) w wymaganym terminie; niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy; niepoprawnym operowaniu przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy; nieudostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego; przekroczeniu przez kierowców maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu; skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego kierowców; niespełnieniu wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku kierowców; skróceniu wymaganego okresu odpoczynku dziennego kierowców; przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin; przekroczeniu dopuszczalnego dobowego, 10-godzinnego czasu pracy; skróceniu obowiązkowej przerwy w pracy. III. Ocena prawna wyrażona w kontrolowanym wyroku. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Sąd I instancji wskazał, że skarżąca nie kwestionuje zaistnienia stwierdzonego przez organy naruszenia prawa, lecz konieczność poniesienia przez siebie odpowiedzialności za zachowania kierowców. Powoływała się nadto na trudności związane z pandemią COVID-19 w kontrolowanym okresie, jak również na to, że przekroczenie norm czasu pracy nie było znaczne. W ocenie WSA odpowiedzialność administracyjna przewidziana w art. 92 ust. 1 u.t.d. ma co do zasady charakter obiektywny i opiera się na samym fakcie naruszenia przepisów. To przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy, a także za skutki działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu działalności gospodarczej, niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Zdaniem WSA, skarżąca nie wykazała okoliczności i nie przedstawiła dowodów, o których mowa w art. 92c u.t.d., tj. wskazujących na to, by skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. IV. Skarga kasacyjna i jej zarzuty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca nadto zrzekła się rozprawy, a zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 92c w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d., poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na skarżącą, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie na gruncie powołanych przepisów podlegało umorzeniu, albowiem okoliczności sprawy i dowody wskazywały, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć; II. przepisów prawa, tj. art. 92b u.t.d., poprzez jego niezastosowanie polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na skarżącą, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie na gruncie powołanego przepisu podlegało umorzeniu, albowiem skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (...), a nadto skarżąca zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego; III. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a., poprzez wydanie wyroku utrzymującego w mocy zaskarżone decyzje organów I i II instancji, w sytuacji gdy prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydawanie rozstrzygnięć nastąpiło w sposób sprzeczny z zasadą rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego, w tym sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie ustalenia wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. V. Stanowisko strony przeciwnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. VI. Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna – jako pozbawiona w stopniu oczywistym usprawiedliwionych podstaw – podlegała oddaleniu. 2. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od strony skarżącej kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. 3. Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do oceny podniesionych zarzutów kasacyjnych, uznając, że – w świetle procesowych wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej – nie poddają się one weryfikacji merytorycznej, podlegając formalnemu oddaleniu. 4. W związku z powyższym należy w pierwszej kolejności przypomnieć stronie skarżącej kasacyjnie, że prawidłowa konstrukcja podstaw kasacyjnych w formie weryfikowalnych zarzutów (art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 p.p.s.a.) powinna obejmować nie tylko wskazanie naruszonych przepisów prawa oraz podanie ogólnego sposobu ich naruszenia, lecz także musi zawierać konieczną konkretyzację tych podstaw przez powiązanie ich treści ze stanem prawnym i faktycznym sprawy w celu właściwego ukierunkowania kontroli kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie jest więc zobowiązana do szczegółowego określenia sposobu i formy naruszenia przepisów prawa nie tylko w warstwie abstrakcyjnej, lecz także w płaszczyźnie konkretnej na tle poszczególnych elementów stanu sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 października 2023 r., II GSK 1926/22; wyrok NSA z dnia 13 października 2023 r., II GSK 844/20; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r., II GSK 1255/23; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2025 r., II GSK 1700/21), kwestionując natomiast prawidłowość wykładni lub zastosowania prawa – ma obowiązek wskazania postulowanej wersji interpretacyjnej, subsumpcyjnej lub aplikacyjnej przepisów na tle istotnych elementów stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2025 r., II GSK 240/22). Nie jest również wystarczające do przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanie jedynie formy lub postaci naruszenia prawa lub opis konsekwencji tego rodzaju wady prawnej, albowiem – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – na autorze skargi kasacyjnej spoczywa w takim wypadku procesowy obowiązek wskazania i argumentacyjnego wykazania w treści samej podstawy kasacyjnej, że imputowane sądowi naruszenia prawa procesowego co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, a więc na treść zaskarżonego wyroku. Ponadto nie jest dopuszczalne procesowo łączenie elementów konkretyzacji podstaw kasacyjnych z ich uzasadnieniem (zob. art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż uzasadnienie podstaw jest odrębną częścią składową skargi kasacyjnej, która powinna zawierać argumentację mającą przemawiać za zasadnością stanowiska zajętego przez stronę skarżącą kasacyjnie. 5. Odnosząc powyższe założenia do treści zarzutu naruszenia prawa procesowego (pkt III zarzutów skargi kasacyjnej) w zakresie przepisów "art. 145 § 1 lit. c" p.p.s.a. (błędnie pominięto "pkt 1") w zw. z art. 6, 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez "wydanie wyroku utrzymującego w mocy zaskarżone decyzje organów I i II instancji, w sytuacji gdy prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydawanie rozstrzygnięć nastąpiło w sposób sprzeczny z zasadą rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego, w tym sposób naruszający zasadę prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie ustalenia wszelkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy", należy stwierdzić, że tak skonstruowana ekscepcja kasacyjna jest dotknięta nieusuwalnymi wadami konstrukcyjnymi w postaci nie tylko braku dostatecznej konkretyzacji na tle istotnych elementów podstawy prawnej i faktycznej sprawy, której dotyczy skarga, lecz także w odniesieniu do wskazania i argumentacyjnego wykazania przesłanki funkcjonalnej w postaci możliwego wpływu podnoszonych naruszeń prawa procesowego na treść kontrolowanego wyroku. 6. Zasadniczo tożsame oceny należy sformułować na tle pozostałych zarzutów kasacyjnych, które dotyczą prawa materialnego (zob. pkt I i II zarzutów kasacyjnych). Niezależnie bowiem od bezspornej okoliczności, że łączna wysokość sankcji, wynikająca ze stwierdzonych przez skarżony organ naruszeń prawa, wyniosła 783.100 złotych, a jedynie na mocy art. 92a ust. 5 pkt 2 u.t.d. suma ta podlegała redukcji do kwoty 20.000 złotych, strona skarżąca kasacyjnie nie dopełniła procesowego obowiązku dostatecznej konkretyzacji podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) na tle wzorców kontrolnych wynikających z art. 92c w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. (zarzut I) oraz art. 92b u.t.d. (zarzut II), ograniczając się do mechanicznego powtórzenia abstrakcyjnej treści regulacji normatywnej (co do zarzutu I: naruszenie prawa materialnego przez jego "niewłaściwe niezastosowanie polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na skarżącą, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie na gruncie powołanych przepisów podlegało umorzeniu, albowiem okoliczności sprawy i dowody wskazywały, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć", a co do zarzutu II: naruszenie "przepisów prawa" przez jego niezastosowanie polegające na wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wydaniu decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną na skarżącą, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie na gruncie powołanego przepisu podlegało umorzeniu, albowiem skarżąca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia /WE/ nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 i /WE/ 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady /EWG/ nr 3820/85 oraz rozporządzenia Rady /EWG/ nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (...), a nadto skarżąca zapewniła prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego"). W tej sytuacji brak było podstaw do dokonywania dalszej weryfikacji merytorycznej podniesionych zarzutów. 7. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość przedstawionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną oraz zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu należnych kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 2