III OSK 136/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Ke 43/25 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 października 2025 r., sygn. akt II SAB/Ke 43/25 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], na bezczynność Burmistrza [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Wnioskiem z 23 października 2024 r. spółka A. zwróciła się o zmianę posiadanej decyzji środowiskowej. Burmistrz [...] przez 56 dni badał wniosek, po czym postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie to zostało uchylone przez SKO w Kielcach rozstrzygnięciem z 18 marca 2025 r., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z 31 marca 2025 r., skarżąca złożyła ponaglenie, a 30 kwietnia 2025 r. otrzymała postanowienie z 29 kwietnia 2025 r., którym SKO w Kielcach uznało ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi [...] termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2025 r. Skargę na bezczynność Burmistrza [...] wywiodła Spółka. Uzasadniając wniosek o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, podniosła, że postępowanie Burmistrza nosi znamiona celowej obstrukcji procesowej wobec złożonego wniosku, która jest motywowana politycznie i nie znajduje żadnego uzasadnienia ani merytorycznego, ani formalnego. Burmistrz angażuje się bowiem czynnie po stronie przeciwników działalności Spółki, czego dowodem są powszechnie dostępne wypowiedzi tego organu. Skarżąca dodała, że wyznaczony przez SKO w Kielcach termin na załatwienie sprawy jest nieakceptowalny w świetle ponad 6-miesięcznej bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu sam fakt negatywnego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach nie świadczy o celowym prowadzeniu postępowania przewlekle, zwłaszcza że postanowienie z 20 grudnia 2024 r. zawierało szczegółowe uzasadnienie prezentowanego stanowiska, co świadczy o wnikliwym przeanalizowaniu sprawy. Burmistrz zaznaczył, że postępowanie przed organem II instancji trwało 88 dni - co zdecydowanie wydłużyło czas rozpoznawania wniosku. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej nie upłynął jeszcze wyznaczony przez SKO w Kielcach termin do wydania decyzji. W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że przed wniesieniem skargi do tego Sądu, A. Spółka z o.o. w [...], w dniu 31 marca 2025 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach ponaglenie, w przedmiocie niezałatwienia w terminie określonym w art. 35 k.p.a. sprawy zmiany decyzji środowiskowej. Ponaglenie to zostało rozpatrzone przez SKO w Kielcach będące organem wyższego stopnia w stosunku do Burmistrza [...] (art. 17 pkt 1 k.p.a.), w następstwie czego doszło do wydania przez SKO w Kielcach w trybie art. 37 § 6 pkt 1 i 2 k.p.a. postanowienia z dnia 29 kwietnia 2025 r., które miało w ocenie Sądu I instancji kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postanowieniu tym bowiem uznano ponaglenie za uzasadnione, stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczono Burmistrzowi [...] dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2025 r. Termin ten jednak, do dnia wniesienia skargi, które nastąpiło w dniu 6 maja 2025 r. – nie upłynął. Z art. 149 § 1 pkt 1- 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako: "p.p.s.a.", wynika, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności. W ocenie WSA załatwienie tej sprawy postanowieniem Burmistrza [...] odmawiającym wszczęcia postępowania administracyjnego z 20 grudnia 2024 r., a więc przed upływem dwóch miesięcy od daty wpływu wniosku, oznaczało załatwienie jej w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. i nie mogło świadczyć o bezczynności tego organu. Fakt uchylenia tego postanowienia przez SKO w Kielcach postanowieniem z 18 marca 2025 r. również nie ma wpływu na ocenę bezczynności Burmistrza [...], skoro w sprawie o bezczynność sposób załatwienia sprawy przez organ nie podlega kontroli. To uchylenie powoduje natomiast, że nowy, co do zasady 2-miesięczny termin załatwienia sprawy przez Burmistrza [...] (art. 35 § 3 k.p.a.), rozpoczął bieg po zwrocie akt z tym postanowieniem z SKO w Kielcach, co nastąpiło w dniu 21 marca 2025 r. (prezentata – k. 43 akt administracyjnych). W ocenie WSA, w dniu wniesienia rozpatrywanej skargi na bezczynność, tj. w dniu 6 maja 2025 r., Burmistrz [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej Spółki, z dnia 24 października 2024 r., skoro w tej dacie nie upłynął jeszcze wyznaczony przez SKO w Kielcach, w postanowieniu z 29 kwietnia 2025 r., termin do załatwienia tej sprawy. Ponadto, o braku bezczynności Burmistrza [...] po zwrocie akt z postanowieniem SKO w Kielcach z 18 marca 2025 r. świadczą również czynności podjęte przez ten organ w celu załatwienia wniosku. Chodzi to o: ustalenie stron biorących udział w postępowaniu i sporządzenie ich wykazu, zawiadomienie tych stron przez obwieszczenie o wszczęciu postępowania (21 maja 2025 r.), która to forma zawiadomienia wynika z liczby stron biorących udział w postępowaniu przekraczającej 10 (art. 74 ust. 3 ustawy o u.i.o.ś. w zw. z art. 49 k.p.a.), zwrócenie się na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1-4 u.i.o.ś. do: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], Marszałka Województwa Świętokrzyskiego i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z wnioskami o wydanie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia objętego wnioskiem z 24 października 2024 r., a w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby, co do zakresu i obowiązki sporządzenia raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko (28 maja 2025 r.), rozpatrywanie pism i wniosków Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...], Muzeum Historyczno-Archeologicznego w [...], Stowarzyszenia [...], postanowienie o uznaniu za stronę postępowania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] oraz obwieszczenie o tym (1 sierpnia 2025 r.), wezwanie inwestora do skorygowania wniosku (14 sierpnia 2025 r.), rozpatrzenie odpowiedzi na to wezwanie (11 września 2025 r.), zawiadomienie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia do 30 listopada 2025 r. (8 października 2025 r.). Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła Spółka zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 61 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uznanie, że Burmistrz [...] nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi, z powołaniem na: a) okoliczność, że nie upłynął jeszcze termin wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r. uwzględniającym (częściowo) ponaglenie Spółki, b) wydanie przez Burmistrza [...] postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Spółki w dniu 20 grudnia 2024 roku, c) nowy termin załatwienia sprawy, który rozpoczął swój bieg po uchyleniu wyżej wspomnianego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 marca 2025 r., d) czynności podjęte przez Burmistrza [...] po dacie wniesienia skargi na bezczynność, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jego dalsze prowadzenie podczas gdy: "a) Burmistrz [...] w dacie wniesienia skargi nie zawiadomił nawet o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, pomimo upływu ponad 6 miesięcy od dnia wpływu wniosku Spółki, zatem nie podjął podstawowego działania zmierzającego do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, b) brak bezczynności nie może wynikać na gruncie jej definicji z faktu wydania dwóch postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, wskutek skorzystania przez Spółkę ze środków zaskarżenia, oraz uznania, że te postanowienia dały Burmistrzowi [...] dodatkowe terminy na załatwienie sprawy, gdy stwierdzały one bezprawność działania tego organu, c) czynności podjęte po dacie wniesienia skargi na bezczynność potwierdzają jedynie, że gdyby nie wniesienie przez Spółkę skargi na bezczynność z żądaniami wymierzenia grzywny i przyznania Spółce sumy pieniężnej, to Burmistrz [...] nadal nie podejmowałby działań w sprawie d) wskutek czego w dacie wniesienia skargi Spółki Burmistrz [...] pozostawał w bezczynności, co uzasadniało uwzględnienie skargi w miejsce jej oddalania na podstawie art. 151 PPSA." Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie zgodnie z wnioskami w niej zawartymi albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem wyroku Sądu I instancji pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 37 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu (dokonania czynności) w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin do załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 6 pkt 1). Według art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Art. 35 § 4 k.p.a. stanowi, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z kolei według art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek o wydanie decyzji środowiskowej wpłynął do organu w dniu 24 października 2024 r., natomiast skarga na bezczynność organu została złożona w dniu 6 maja 2025 r. W tym okresie Spółka złożyła ponaglenie (31 marca 2025 r.), a SKO postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2025 r. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2025 r. W świetle przedstawionych okoliczności uznać należało, że błędne jest stanowisko Sądu I instancji, według którego nie można przypisać organowi bezczynności, bowiem w dacie wniesienia skargi do WSA termin do załatwienia sprawy, określony w postanowieniu SKO, nie ekspirował. Zwrócić należy uwagę, że przepis art. 37 pkt 1 k.p.a. definiujący pojęcie bezczynności stanowi, że bezczynnością jest niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Błędnie zatem przyjmuje Sąd I instancji, że nie można organowi przypisać bezczynności, bowiem według daty złożenia skargi do WSA nie upłynął termin określony w postanowieniu SKO. Zauważyć należy, że termin określony w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie nie jest terminem określonym w art.: 35 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., ani nie może być uznany za termin określony w przepisach szczególnych. Przez termin określony w przepisach szczególnych, w rozumieniu art. 37 pkt 1 k.p.a., należy uznać terminy do załatwiania spraw unormowane w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego, normujących odrębnie terminy do załatwienia sprawy, na przykład terminy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych inwestycji (art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 538). Natomiast termin określany przez organ wyższego stopnia w postanowieniu uwzględniającym ponaglenie ma zdyscyplinować organ, będący w zwłoce, do szybkiego załatwienia sprawy, której nie załatwiono w terminie. Przyjęcie poglądu Sądu I instancji za prawidłowy byłoby swoistym sanowaniem stwierdzonej bezczynności organu, gdyż oznaczałoby obliczanie terminu do załatwienia sprawy nie od daty wpływu wniosku do organu, lecz według wskazań organu rozpoznającego ponaglenie. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (według daty orzekania przez WSA: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm.), określa między innymi 30 dniowy termin do wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 65 ust. 1), jednakże nie normuje odrębnie terminu do wydania decyzji środowiskowej. Zatem do terminów do wydania decyzji środowiskowej stosuje się przepis art. 35 § 3 i 5 k.pa. W rozpoznawanej sprawie od daty wpływu wniosku do organu do momentu wniesienia skargi do WSA upłynęło ponad 7 miesięcy, jednakże od daty wydania przez SKO postanowienia z dnia 18 marca 2025 r., uchylającego postanowienie organu I instancji i przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, do momentu wniesienia skargi do WSA (6 maja 2025 r.) nie upłynęły jeszcze 2 miesiące, co w konsekwencji oznacza, że organowi I instancji nie można zarzucić bezczynności, bowiem termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a., nie upłynął. Rozpoznawaną sprawę należy bowiem uznać za szczególnie skomplikowaną, w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. O szczególnym skomplikowaniu sprawy świadczy jej przedmiot: zmiana decyzji środowiskowej dla zamierzenia polegającego na wydobyciu kopaliny ze złoża wapieni jurajskich oraz związana z tą sprawą zawiła i wielowątkowa procedura administracyjna, unormowana w powołanej ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z tych względów na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.